境外自由貿(mào)易港建設經(jīng)驗及對天津自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的啟示

◎文/周桂榮 李曉慧

一、引言

黨的十九大提出：“賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)更大的自主權，探索建設自由貿(mào)易港”。建設自由貿(mào)易港并非 “另起爐灶”，而是在自由貿(mào)易試驗區(qū)成功的基礎上進行更深層次的開放。從目前獲批的自由貿(mào)易試驗區(qū)改革成果來看，盡管各自先行先試的重點有所側重，但距離國外一流自由貿(mào)易港水準還相距甚遠。因此，吸收借鑒國外自由貿(mào)易港成功經(jīng)驗，對于天津自由貿(mào)易試驗區(qū) （以下簡稱“天津自貿(mào)區(qū)”）更深層次更高領域的對外開放，具有重要的戰(zhàn)略意義。天津自貿(mào)區(qū)近年來在制度創(chuàng)新上進行了一系列改革，如在金融領域的創(chuàng)新，融資租賃走在全國自貿(mào)試驗區(qū)前列，國際貿(mào)易“單一窗口”建設也取得了驕人的成就。但是不可否認的是，與上海自由貿(mào)易試驗區(qū)及國外典型自由貿(mào)易港相比，天津還有不小的差距。這些差距重點體現(xiàn)在制度創(chuàng)新上力度不夠，部門協(xié)調(diào)機制不夠健全，政策標準不夠統(tǒng)一等諸多問題。因此，天津自貿(mào)區(qū)要在已有制度改革的基礎上，一方面加快引入上海等自貿(mào)區(qū)已經(jīng)形成的 “可復制推廣”的制度創(chuàng)新成果，另一方面對標國際典型自由貿(mào)易港和國際貿(mào)易先進標準，在投資、貿(mào)易、監(jiān)管、法制等領域主動開展新一輪更高水平的制度創(chuàng)新。

二、天津自由貿(mào)易試驗區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀

天津自由貿(mào)易試驗區(qū)總面積119.9平方公里，涵蓋三個片區(qū)，包括天津港東疆片區(qū)、天津機場片區(qū)、濱海新區(qū)中心商務片區(qū)（見表1）。

目前，天津自貿(mào)區(qū)總體方案分解的90項改革任務已基本完成，2017年全年實際利用內(nèi)資4537億元，增長12%；實際直接利用外資101億美元，增長12.2%。截至2017年9月，天津自貿(mào)區(qū)掛牌以來實現(xiàn)外資入駐3375戶，外資入駐資本731.4億美元，全國排名第三，上海和廣東分別位居第一和第二。雖然在國內(nèi)排名靠前，但是與國際自由貿(mào)易港相比還相差甚遠，香港在2016年吸引外資就已經(jīng)達到920億美元。

天津自貿(mào)區(qū)設立至今，將主要精力放在基礎設施建設、招商引資和制度創(chuàng)新方面，制定了不少 “可復制推廣”的改革經(jīng)驗，包括商事登記制度、投資管理制度、行政審批制度、事中事后監(jiān)管制度等，但卻忽視了營商環(huán)境建設和政府自身職能轉(zhuǎn)變，有些制度創(chuàng)新流于表面和數(shù)量，缺乏深度。因此，天津自貿(mào)區(qū)應在學習借鑒其他典型自由貿(mào)易港的基礎上，打造制度創(chuàng)新的“升級版”。

三、境外自由貿(mào)易港制度創(chuàng)新經(jīng)驗

（一）新加坡自由貿(mào)易港

新加坡位于亞歐大陸的最南端，馬六甲海峽出入口處，是進出太平洋和印度洋的必經(jīng)之路。新加坡自由貿(mào)易港的成功，不僅得益于優(yōu)越的地理位置，還與新加坡的制度創(chuàng)新密不可分。

第一，開放的外商投資制度。目前新加坡營商環(huán)境在世界排名第二，如此優(yōu)越的營商環(huán)境，使得企業(yè)在新加坡投資具備更有利的制度保障。首先，新加坡與多個國家簽訂豁免雙重征稅協(xié)定和雙邊自由貿(mào)易協(xié)定，這樣的投資與貿(mào)易優(yōu)惠不僅保護了境外投資者的商業(yè)利益，而且新加坡出口商與投資者也享受到了國外的便利條件和優(yōu)惠政策，進而不斷地增加了新加坡與貿(mào)易伙伴之間的貿(mào)易往來。其次，在新加坡投資注冊手續(xù)簡單，門檻低，辦理費用低廉，最低注冊資本10萬新元，3個工作日內(nèi)即可完成公司注冊，吸引了大量跨國公司入駐。為鼓勵外國企業(yè)到新加坡設立總部，除了在新聞廣播和金融部分限制外，其他領域?qū)ν赓Y無股權比例限制。

第二，高效的海關監(jiān)管制度。新加坡最大的制度創(chuàng)新在于它高效的海關監(jiān)管制度，全部申報手續(xù)10秒即可完成，10分鐘可獲得審批結果。早在1989年就推出了高效便捷的貿(mào)易管理電子平臺，35個政府部門通過該電子平臺實現(xiàn)“一站式”通關，完成一系列貿(mào)易流程，實現(xiàn)高效審批、檢疫、通關。例如，在貨物申報審批環(huán)節(jié)，借助單一窗口“TradeNet”將相關法規(guī)嵌入到系統(tǒng)終端，系統(tǒng)便能自動對申報項目進行審批。貿(mào)易商與供應商可以通過TradeXchange網(wǎng)絡資訊平臺進行直接交流，這不僅方便溝通，也更加方便管理自由貿(mào)易港內(nèi)的交易。

表1 天津自貿(mào)區(qū)三大片區(qū)基本現(xiàn)狀

第三，優(yōu)惠的稅收制度。除了特殊商品如酒類、煙草、石油、機動車外，新加坡對其余商品實施零關稅政策，國際貨運服務、進出口相關的運輸服務和貨物裝卸、搬運、保險等均適用零稅率。除此之外新注冊的企業(yè)可以免去印花稅及資本利得等額外稅，這些新生且富有活力的小企業(yè)還可以獲得特殊的稅收減免政策支持。同時，對開展離岸貿(mào)易業(yè)務的企業(yè)給予5%～10%的企業(yè)所得稅優(yōu)惠，對內(nèi)外資企業(yè)統(tǒng)一征收17%的所得稅，前30萬新元應稅所得享受部分免稅待遇。

第四，完善的法律制度。新加坡自由貿(mào)易港的發(fā)展離不開政府對港區(qū)內(nèi)市場風險的防范和控制，這主要是其制定了一系列法律。如：《自由貿(mào)易區(qū)法》和 《自由貿(mào)易區(qū)條例》，這兩部法律都是位階層級高的國家法律，具有較高的權威性和統(tǒng)一性，為港區(qū)內(nèi)的工作活動給予了頂層的法治保障。不僅如此，新加坡自由貿(mào)易港建設也受到了《自由貿(mào)易區(qū)法》、《證券業(yè)法》、《公司法》等多個法律的保護，有效保障了自貿(mào)港內(nèi)交易的公平、公正、安定、有序。

（二）香港自由貿(mào)易港

香港自由貿(mào)易港的制度創(chuàng)新特點在于它的人員自由流動政策、貿(mào)易自由政策和稅收政策。

第一，人員自由流動政策。中國香港出入境十分自由，現(xiàn)在約有170個國家和地區(qū)的國民，可獲免簽證來港旅游長達半年。香港允許在港企業(yè)自由雇傭外國員工。此外，香港還提出“輸入內(nèi)地人才計劃”，該計劃不設限額和行業(yè)。

第二，貿(mào)易自由政策。香港自由貿(mào)易港對進出口貿(mào)易不設置管制，配額和貿(mào)易管制極少，除煙草、酒精、碳氫油類和甲醇進口要交關稅和消費稅以外，其余進出口貨物都是零關稅。進出口報關手續(xù)簡便，一般只需要在貨物進出口14天內(nèi)向海關遞交一份資料正確及齊備的進口和出口表格即可。

第三，稅收政策。香港的低稅負吸引了眾多跨國公司匯聚于此。主要表現(xiàn)在香港稅制簡單、稅種少、稅率低。香港主要征收3種直接稅，沒有增值稅、營業(yè)稅和紅利稅，對境外利潤和收入也不征稅。

（三）荷蘭鹿特丹自由貿(mào)易港

鹿特丹自由港是歐洲國家大宗進口貨物的集散中心，被稱為“歐洲門戶”。雖然荷蘭總體經(jīng)濟發(fā)展水平低于一些歐美國家，但是鹿特丹港卻是世界上最大的商品集散中心和洲際航線中轉(zhuǎn)站，因此鹿特丹港的特色經(jīng)驗值得借鑒。

第一，合理的沿海產(chǎn)業(yè)布局。利用地理優(yōu)勢和便利的運輸條件，鹿特丹自由港建立多個臨港產(chǎn)業(yè)，并不斷向城市延伸發(fā)展，形成了完整的臨港產(chǎn)業(yè)體系。同時，還依托港口景點發(fā)展旅游業(yè)，帶動第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使鹿特丹港口具備良性發(fā)展的持久動力。

第二，高效暢通的集疏運網(wǎng)絡系統(tǒng)。鹿特丹是貫穿西歐境內(nèi)的第一大河萊茵河的入海口，同時還有鐵路、高速公路、航空可以連接到歐洲各國的主要市場。重要的地理位置加上完善的海陸空運輸網(wǎng)絡是鹿特丹港成為歐洲門戶的重要依托。

第三，鹿特丹港還有綠色的節(jié)能減排政策和完善的危險品安全管理政策，顯著提升了鹿特丹港的整體環(huán)境質(zhì)量。

（四）韓國釜山自由貿(mào)易港

釜山港作為韓國的第一大商貿(mào)港口，具有多樣化的稅收政策和先進的港區(qū)發(fā)展政策。

第一，多樣化的稅收減免政策。釜山港根據(jù)企業(yè)的類型和規(guī)模給予5～10年的企業(yè)所得稅減免優(yōu)惠；對于外商投資者，按照不同的適用條件分別將個人所得稅稅率減至15%～27%；為促進貿(mào)易發(fā)展，釜山港給予進口貨物3年～5年的關稅全免政策；釜山自由港還出臺各種稅收補貼和財政支援的有利政策。

第二，先進的港區(qū)發(fā)展政策。釜山政府積極推進港口和周邊區(qū)域聯(lián)動建設，同時，為了與周邊港口建立長期合作戰(zhàn)略關系，釜山港不斷增加中國北部和南亞地區(qū)等周邊港口間的支線運輸，并減免服務費用，甚至提供免費的港口設施服務，為釜山港成為國際中轉(zhuǎn)大港奠定基礎。

（五）阿聯(lián)酋迪拜自由港

迪拜自由港最值得借鑒的是它集中的政府管理制度。過多的行政干預容易滋生腐敗而且效率低，而自由港集中管理有利于港區(qū)運作。迪拜自1985年成為世界上最大的自由港以來，政府對港口、自由貿(mào)易區(qū)、海關采取三位一體的管理模式，并由阿聯(lián)酋政府成立董事會，指派皇室成員擔任港區(qū)董事會主席，統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，對港區(qū)具有最終裁決權。這種政企合一的管理模式，具有極高的效率。

四、天津自貿(mào)區(qū)發(fā)展存在的問題

（一）天津自貿(mào)區(qū)缺乏自主權，成為制度創(chuàng)新的阻礙

天津自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新受限于法律和多個部門的障礙，創(chuàng)新政策落地遲緩。天津自貿(mào)區(qū)管委會屬于協(xié)調(diào)機構，缺乏自主權，不僅沒有行政權力，而且在制度創(chuàng)新上，受到國務院、國務院各部委、“一行三會”等多個部門的制約，對重大創(chuàng)新必須由全國人大及常務委員會通過。但是，法律法規(guī)的“立改廢”過程復雜且多個部門目標不一，無法協(xié)調(diào)一致，造成效率低下。并且，天津自貿(mào)區(qū)擬定的改革方案，由于部門之間政策意見不協(xié)調(diào)以及客觀環(huán)境的限制，導致實施細則出臺慢、政策創(chuàng)新落地遲緩。

（二）對外開放水平不足

天津自貿(mào)區(qū)的開放水平主要體現(xiàn)在貨物自由流通和投資自由便利化兩個方面。

在貨物自由流通方面，天津自貿(mào)區(qū)海關監(jiān)管效率不高。出口所花時間超過20小時，進口需要單證審查和邊境審查所花時間分別是25.9小時和92.3小時。并且天津自貿(mào)區(qū)并沒有稅收優(yōu)惠政策，稅率明顯高于香港，雖然財稅政策優(yōu)惠并不是天津自由貿(mào)易區(qū)創(chuàng)設的初衷，但是可以在區(qū)內(nèi)進行稅制改革創(chuàng)新嘗試，適當進行稅收減免，提升天津自貿(mào)區(qū)的吸引力。

在投資便利方面，天津自貿(mào)區(qū)與新加坡、香港自由貿(mào)易港相比，外資負面清單限制過多，妨礙了天津自貿(mào)區(qū)的自由發(fā)展。2018年我國負面清單雖然縮減至45項，但是其中一半以上限制為禁止投資，還有39%的必須為中方控股；負面清單覆蓋的部門不僅涵蓋第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)，而且也包括科教文衛(wèi)等服務業(yè)在內(nèi)的第三產(chǎn)業(yè)。而服務業(yè)中對航運服務的限制阻礙了天津打造北方國際航運核心區(qū)進程。不僅如此，我國自由貿(mào)易試驗區(qū)對外資進入金額和比例也有限制，尤其在銀行、債券、基金等金融領域體現(xiàn)更加明顯（見圖1）。

（三）制度創(chuàng)新同質(zhì)化嚴重

天津與廣東、福建同屬第二批批復的自由貿(mào)易試驗區(qū)，三地自由貿(mào)易試驗區(qū)設立后不斷推出各種創(chuàng)新舉措，從行政審批權、金融開放到貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級、促進貿(mào)易投資便利化，力求在多方面進行突破和改革，但各地各種政策舉措之間存在同質(zhì)化問題，造成“創(chuàng)新缺乏新意”的局面。以服務京津冀協(xié)同發(fā)展為己任的天津自貿(mào)區(qū)，其設立之初在眾多領域復制推廣上海自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗，但從長遠來看，天津與上海的戰(zhàn)略定位與主要任務有著非常大的差異，差異化、特色化體現(xiàn)不突出。

五、境外經(jīng)驗對天津自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的啟示

（一）進一步在“放管服”上深耕細作

政府應當轉(zhuǎn)變職能，能夠下放的經(jīng)濟社會管理權限，全部下放給天津自貿(mào)區(qū)，實現(xiàn)“放管服”制度創(chuàng)新，即“放得更活、管得更好、服務更優(yōu)”。

首先，給予天津自貿(mào)區(qū)更多的自主權，制定專門自貿(mào)區(qū)法律，實現(xiàn)政府對市場“放得更活”。允許天津自貿(mào)區(qū)在一定范圍內(nèi)的自主制度創(chuàng)新，明確其管理委員會的法律地位和法律性質(zhì)。同時，建議制定 《天津自由貿(mào)易區(qū)法》并明確其法律地位。無論是歐盟委員會還是德國聯(lián)邦憲法等法律，對自貿(mào)區(qū)的設立、自由貿(mào)易港的管理都有明確的管理規(guī)定或相關法律；韓國、美國、新加坡等國家都有自貿(mào)區(qū)的相關立法。

其次，制定高效的海關監(jiān)管制度，實現(xiàn)政府對市場“管得更好”。第一，對貨物進行分類管理。對于轉(zhuǎn)口貨物，海關部門可以不做太多干預；而對保稅貨物，海關部門開設獨立電子賬冊，開展工單式核銷和實時管理；對口岸貨物按照通關一體化，貨物可以自由改變管理狀態(tài)和經(jīng)濟狀態(tài)。第二，優(yōu)化審批流程，以“一次辦妥”為目標，借鑒新加坡自由貿(mào)易港的海關監(jiān)管制度，實現(xiàn)“一站式”通關。第三，完善事中事后監(jiān)管體系，轉(zhuǎn)變政府審批時間，由事前審批轉(zhuǎn)向事中或事后審批，同時，將互聯(lián)網(wǎng)與審批結合，進行聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管、動態(tài)監(jiān)管、實時核注。

最后，不斷提高政府服務水平，實現(xiàn)政府對市場“服務更優(yōu)”。第一，要繼續(xù)修訂負面清單，最大限度地縮減負面清單的特別管理措施，減少對外商投資的限制，只將個別行業(yè)如毒品、武器等列入負面清單，其余的行業(yè)一律對外開放。第二，降低外商投資的門檻、降低企業(yè)注冊成本，同時，簡化企業(yè)注冊手續(xù)，利用網(wǎng)絡平臺一鍵注冊，從而促進外商投資便利化，不斷推進便民服務建設。

（二）建立多樣化稅收征管制度

圖1 中國自由貿(mào)易區(qū)負面清單覆蓋的各類特別管理措施數(shù)量和比例

建設天津自貿(mào)區(qū) “升級版”需要更加合理的稅收制度。先進自由貿(mào)易港基本實行的是“零關稅”，但是天津自貿(mào)區(qū)不能一蹴而就，需要根據(jù)區(qū)內(nèi)產(chǎn)品情況逐步下調(diào)關稅，最終實現(xiàn)“零關稅”。首先，對具有較強國際競爭力的產(chǎn)品可以考慮基本上免除關稅。例如天津港農(nóng)產(chǎn)品競爭力比較弱，如果進行零關稅處理，很容易造成國外農(nóng)產(chǎn)品大量傾銷本地。其次，對區(qū)內(nèi)加工制造的貨物可以給予更加優(yōu)惠的稅收政策，同時配合退稅制度，不斷推進貨物貿(mào)易便利化和自由化。對于出口量不大，主要針對本地或者國內(nèi)銷售的產(chǎn)品，應視具體情況確定稅率。最后，進口產(chǎn)品到岸價與市場價差距過大或者相關產(chǎn)業(yè)已被認定為當?shù)刂攸c發(fā)展產(chǎn)業(yè)時，對于該產(chǎn)業(yè)的相關產(chǎn)品調(diào)整也需要謹慎，應當根據(jù)實際情況確定具體關稅，逐漸調(diào)低關稅，直至“零關稅”。

同時，在多樣化的稅收制度基礎上，可以配合建立稅收優(yōu)惠目錄、稅收服務體系以及信息管理庫，不僅可以避免重復收稅，充分保障納稅人的知情權、監(jiān)督權和訴訟權，還可以促進多個部門信息共享，部門之間也能權責分明。

（三）創(chuàng)新國內(nèi)國外人才引進制度

在建設更高水平的自由貿(mào)易實驗區(qū)過程中，貿(mào)易、投資、金融類等專業(yè)人才是不可或缺的，而目前京津冀地區(qū)人才集聚北京，北京成為人才洼地，因此天津自貿(mào)區(qū)應制定一個培養(yǎng)、吸引各地國際復合型人才的制度。第一，實施寬松的簽證政策，對到區(qū)內(nèi)從事相關工作的人員給予出入境通行證。第二，對區(qū)內(nèi)的基礎生活設施進行完善。例如創(chuàng)新人才落戶，改善住房、子女教育、醫(yī)療保障等方面的配套條件，不斷吸引高端人才。第三，將天津自貿(mào)區(qū)各類經(jīng)營管理人員、專業(yè)技術人員分類納入信息庫，收集人才供求信息，掌握人才需求類型和短缺情況，有針對性地引進、推薦優(yōu)質(zhì)人才。

（四）建立更為人性化、智能化的營商環(huán)境

營商環(huán)境的改善不僅體現(xiàn)在硬件設施上，更要突出在人性化、智能化的服務上。一是從政務服務的平臺設計著手，將相關政策措施及時用中英文發(fā)布，使得中外投資者及時了解相關信息。二是在運用智能化服務上，突出人性化，現(xiàn)在多數(shù)網(wǎng)絡平臺電話語音服務多，人工服務少，中文多，英文少。盡管使用頻率低，但要建設國際化高標準的自由貿(mào)易試驗區(qū)，必須率先把交流放在首位。三是在國家政策允許的范圍內(nèi)，創(chuàng)新國際貿(mào)易方式，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展趨勢，開展跨境服務貿(mào)易，舉辦有影響力的國際貿(mào)易博覽會、展銷會，嘗試免稅式的寄售、拍賣等貿(mào)易方式。與此同時，對于有實力的電子商務企業(yè)鼓勵其在海外建立海外倉，減少中間環(huán)節(jié)，擴大進口需求。四是充分利用互聯(lián)網(wǎng)，進一步改造智能化的硬件軟件設施，提高裝卸效率，降低企業(yè)成本。