新時代“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的挑戰(zhàn)與對策研究*①以成都武侯區(qū)實踐為例

郭祎

（中共成都市委黨校 馬克思主義理論部 四川 成都 610110）

黨的十九大報告以及國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》等都對新時期推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”提出了重要要求，在互聯(lián)網(wǎng)時代的大背景下，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為創(chuàng)新服務(wù)型政府治理模式提供了全新的思路和工作進(jìn)路。但值得注意和進(jìn)一步研究的是，新時代“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”在實踐中也面臨一系列新挑戰(zhàn)，迫切需要解決一些新問題，以更好地滿足人民群眾對公共服務(wù)日益增長的需要。

一、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的提出與要求

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是在互聯(lián)網(wǎng)大背景下提出來的政務(wù)服務(wù)和政府治理的新模式與新路徑。2015年，國務(wù)院首次提出“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”旨在將互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的最新技術(shù)成果與政府管理、治理、服務(wù)等相融合，從而更好地推動經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展。此后的2016年國務(wù)院《政府工作報告》里首次出現(xiàn)了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的直接表述，中國政府正式將“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”列為現(xiàn)代政府治理轉(zhuǎn)向的重要途徑，逐步加快了相關(guān)指標(biāo)、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)要求的出臺與落實步伐（見表1），一些地方或部門也大膽進(jìn)行探索創(chuàng)新實踐，取得了顯著成效?？偨Y(jié)當(dāng)前仍然存在的大量困擾企業(yè)群眾的“辦證多、辦事難”等問題，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)應(yīng)加快構(gòu)建全國一體化網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)體系，推進(jìn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)。簡單來說，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的基本要求是三個方面：其一是必須充分了解和認(rèn)識互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)及其特點，尤其是要順應(yīng)世界互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展大趨勢，將互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展最新成果及時運用到政府管理和服務(wù)的全過程；其二是必須徹底改變過去傳統(tǒng)的管理和控制思維，將現(xiàn)代治理理念與互聯(lián)網(wǎng)思維融入到政府管理和服務(wù)過程中，切實不斷提高治理水平和服務(wù)能力；其三是必須進(jìn)一步健全“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”發(fā)展相關(guān)的制度建設(shè)，肯定富有成效的探索經(jīng)驗，及時推廣政府自身變革創(chuàng)新的實踐成果，尤其是要通過制度建設(shè)推動互聯(lián)網(wǎng)在現(xiàn)代政府服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的融合和作用發(fā)揮，營造積極良好的制度環(huán)境。

表1 “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”相關(guān)重要表述

二、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”面臨的挑戰(zhàn)與問題

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是新生事物，在實踐中面臨一系列挑戰(zhàn)，也存在諸多問題，迫切要求政務(wù)服務(wù)在互聯(lián)網(wǎng)時代進(jìn)一步完善模式，真正發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”在現(xiàn)代治理進(jìn)程中的全面優(yōu)勢。

1.認(rèn)知仍存在偏差，未跳出傳統(tǒng)的管理模式。在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的實踐中，仍然存在一些實際執(zhí)行審批和服務(wù)的單位工作人員認(rèn)識不到位、思想跟不上，使用線上審批和服務(wù)平臺的積極性不高，導(dǎo)致企業(yè)和群眾在審批服務(wù)中存在線上和紙上兩頭跑的問題。工作人員一邊在政務(wù)（行政）服務(wù)大廳受理業(yè)務(wù)，收取電子材料和紙質(zhì)材料，一邊又將紙質(zhì)材料傳回原單位進(jìn)行紙上審批，并沒有將政務(wù)服務(wù)平臺的功能有效利用起來。部分事項在政務(wù)（行政）服務(wù)大廳和原業(yè)務(wù)部門兩頭受理，審批未真正在線上運轉(zhuǎn)，造成企業(yè)和群眾兩頭跑、兩邊趕，實際上并沒有真正實現(xiàn)“信息多跑路、群眾少跑腿”的改革創(chuàng)新目標(biāo)。

2.行動仍相對遲緩，未消除部門間數(shù)據(jù)壁壘。2016年9月，國務(wù)院《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》明確了政務(wù)信息資源共享應(yīng)遵循以共享為原則、不共享為例外原則，遵循需求導(dǎo)向、無償使用原則，遵循統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌建設(shè)原則，遵循建立機(jī)制、保障安全原則等。但在實際執(zhí)行過程中仍然存在一系列不同程度的困難和問題。實踐中包括工商、公安等多部門的專有辦理系統(tǒng)沒有與政務(wù)服務(wù)平臺聯(lián)通，“信息孤島”仍然是制約全程網(wǎng)上審批的重大障礙。不難發(fā)現(xiàn)，一些部門以數(shù)據(jù)涉密或上級部門不同意接入等多種理由拒絕將部門數(shù)據(jù)向政務(wù)服務(wù)平臺共享或推送，導(dǎo)致政務(wù)服務(wù)平臺中如人口與法人庫、電子證照庫等基礎(chǔ)支撐庫建設(shè)速度緩慢，基礎(chǔ)支撐數(shù)據(jù)不全，信息共享困難，并聯(lián)審批推進(jìn)不暢，使得“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作推行困難而緩慢。

3.開放仍相對不足，未破除政府與社會共享障礙。國務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中提出，大力推動政府部門數(shù)據(jù)共享，穩(wěn)步推動公共數(shù)據(jù)資源開放?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的目的是提高政府治理的現(xiàn)代化水平和管理能力，推動形成政府—社會—公民共建共享的現(xiàn)代治理新格局。但在實踐中出現(xiàn)的問題告訴我們，無論是政府部門的數(shù)據(jù)共享，還是公共數(shù)據(jù)資源的開放都還存在嚴(yán)重不足，這與整個社會對大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用的龐大需求是不相符的，在很大程度上阻礙了政府管理與社會協(xié)同的有序銜接和良性互動。

三、武侯區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的基本經(jīng)驗

近年來，成都市武侯區(qū)深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)，以互聯(lián)網(wǎng)思維為導(dǎo)向，著力提升智慧化建設(shè)為主線，力求打造最簡手續(xù)、最優(yōu)服務(wù)、最快速度政務(wù)服務(wù)的同時，從根本上提高政務(wù)服務(wù)的智能化水平，形成了陽光智慧化政務(wù)服務(wù)新模式。

1.讓辦事服務(wù)由“可辦”向“好辦”轉(zhuǎn)變。成都市武侯區(qū)是全國第一家成立行政審批局的區(qū)縣和全國行政審批改革的先行者，成都市武侯區(qū)行政審批局在提高政府治理水平現(xiàn)代化、智能化方面積極創(chuàng)新，廣泛應(yīng)用云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等先進(jìn)技術(shù)，逐步形成了以“智能申報—無人審批—自助取證”為核心特點的行政審批和服務(wù)新模式。武侯區(qū)啟用了“AI審批功能”自助機(jī)，群眾完全可以通過自助服務(wù)一體機(jī)“智能刷臉”實現(xiàn)自助打印工商營業(yè)執(zhí)照等15種證照和8類通知書函，還能實時查詢188項審批事項的辦理進(jìn)度，辦理“衣食住行醫(yī)保”等民生服務(wù)、公共服務(wù)和便民服務(wù)事項，打破了過去事項辦理的空間限制和時間限制，真正實現(xiàn)了“信息多跑路、群眾少跑腿”，企業(yè)和群眾辦事由“可辦”向“好辦”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了“能辦”到“快辦”轉(zhuǎn)變，自然也就贏得了廣大服務(wù)對象的一致點贊。

2.讓政務(wù)服務(wù)由“人工”向“智能”轉(zhuǎn)變。通過“AI審批”系統(tǒng)，成都市武侯區(qū)真正實現(xiàn)了智能申報、網(wǎng)絡(luò)審批、自助取證，逐步實現(xiàn)政府服務(wù)咨詢、受理、審批、發(fā)證等工作由“人工”向“機(jī)器”轉(zhuǎn)變，武侯區(qū)覆蓋了13個街道和試點社區(qū)，真正體現(xiàn)了“現(xiàn)代化+人性化”的智能服務(wù)?！癆I審批”功能加入了人臉識別、電子簽字和指紋錄取三重防護(hù)措施，保障了市民在使用中的安全性，采用電子信息化的形式，進(jìn)行電子簽字和指紋錄取，模擬線下人工辦理場景，對于辦事員的信息做到保留、存檔，便于數(shù)據(jù)的統(tǒng)計和整理，實現(xiàn)了“可視、可控、可查”的全程信息跟蹤。

近年來，成都市武侯區(qū)積極探索現(xiàn)代人工智能與政府管理服務(wù)方式創(chuàng)新的緊密融合，試圖將相對簡單的、數(shù)量較大的商戶登記或企業(yè)各種備案等公共服務(wù)事項納入無人服務(wù)模式范疇。實踐證明，這種通過借助人工智能（AI）技術(shù)進(jìn)一步優(yōu)化和提升政府服務(wù)的探索成效明顯，逐步實現(xiàn)由“人工手動審批”向“系統(tǒng)自動審批”轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變一方面大大提高了政府服務(wù)效能，節(jié)約了服務(wù)對象的辦理時間和經(jīng)營成本；另一方面大大解放了審批管理的工作人員，讓他們有更多的時間和精力投入到政府服務(wù)流程再造與推動政府治理現(xiàn)代化層面的思考研究中去，以更深入地研究現(xiàn)代政府與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)之間的“共生”關(guān)系，不斷提升互聯(lián)網(wǎng)語境中的現(xiàn)代政府治理水平。特別值得注意和提醒的是，基于人工智能技術(shù)的互聯(lián)網(wǎng)自助服務(wù)一體機(jī)還集合了高清拍攝、人臉識別、指紋采集、證照打印、語音錄入等多項功能，此多項功能也正在被應(yīng)用到各個環(huán)節(jié)。顯而易見，多項功能的實現(xiàn)無論對于哪個方面的行政相對人而言，“一次認(rèn)證”或“同步共享”就是實現(xiàn)了增進(jìn)人民福祉和提高群眾獲得感的價值目標(biāo)，充分體現(xiàn)了以人民為中心的工作導(dǎo)向。也就是說，依靠統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺，企業(yè)和辦事群眾只需通過一次認(rèn)證，就可以實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、同步共用，既解決了傳統(tǒng)模式下的“多跑腿”難題，也進(jìn)一步推動了群眾和企業(yè)信息檔案的現(xiàn)代化管理水平，為依靠大數(shù)據(jù)進(jìn)行更加科學(xué)的決策和管理提供了基礎(chǔ)信息，可謂“一次自助，多次互助”，為辦事更方便和更方便辦事提供了信息支撐。不難發(fā)現(xiàn)，“0資料”即可辦理的本質(zhì)就是互聯(lián)網(wǎng)帶來的政府管理體制和組織方式的根本性變革。借助大數(shù)據(jù)實現(xiàn)的“網(wǎng)絡(luò)化動態(tài)管理”，就是要實現(xiàn)“以動治動”，就是要讓數(shù)據(jù)“自由跑動”，為現(xiàn)代政府服務(wù)插上騰飛的翅膀，同時為全面的網(wǎng)絡(luò)化提升與智能化監(jiān)管處置等打下基礎(chǔ)。

3.讓智能服務(wù)從“審批”向“多元”轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代政府服務(wù)不僅僅停留在“審批”階段，更應(yīng)當(dāng)注重多元化全方位寬領(lǐng)域的創(chuàng)新服務(wù)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，成都市武侯區(qū)將在市民中心服務(wù)體系中增加公用事業(yè)相關(guān)功能如天府通、水、電、燃?xì)?、電信等，通過實現(xiàn)智能操作，以此建設(shè)更完善的全區(qū)域市民中心服務(wù)體系。該體系將覆蓋全區(qū)的13個街道和87個社區(qū)，以“自助服務(wù)一體機(jī)”投放為平臺，全面實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的“全天候”自助服務(wù)，讓互聯(lián)網(wǎng)智能服務(wù)從單純的“審批”職能向走進(jìn)社區(qū)貼近群眾的全方位民生需求滿足的“多元”轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，這中間需要整合各部門的自助服務(wù)功能和平臺，實現(xiàn)全區(qū)范圍內(nèi)的互聯(lián)互通、相互支持。表面看來，政務(wù)服務(wù)在空間上走出了固定的“大廳”，服務(wù)前移的步伐越走越快，逐步走向了群眾身邊的街道和社區(qū)；在時間上大大縮短了“衣食住行”民生事項辦理的流程，以自助服務(wù)的方式更能在第一時間解決問題。顯然，互聯(lián)網(wǎng)下的政府服務(wù)在武侯區(qū)邁上了快速發(fā)展和轉(zhuǎn)換的節(jié)奏，“家門口”的政務(wù)服務(wù)真的讓“省錢省時省心”變成了現(xiàn)實。同時，按照“一張網(wǎng)絡(luò)連通社區(qū)、兩個平臺整合資源、三級聯(lián)動協(xié)同處理、全域自助提升服務(wù)”的規(guī)劃，依托十年行政審批體制改革取得的顯著成效和經(jīng)驗基礎(chǔ)，武侯區(qū)加大做好社區(qū)自助服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)試點工作，不斷豐富服務(wù)內(nèi)容，創(chuàng)新服務(wù)模式，整體提升社區(qū)服務(wù)水平，為成都市以及全國其他省市的智慧社區(qū)建設(shè)提供了武侯經(jīng)驗。

四、新時代完善優(yōu)化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的對策

新時期，如何全面實現(xiàn)從“群眾跑腿”到“數(shù)據(jù)跑腿”的治理目標(biāo)，如何將新時代的行政體制改革、轉(zhuǎn)變職能、轉(zhuǎn)變作風(fēng)、提高效能、提高能力等與互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展趨勢緊密融合起來，迫切需要創(chuàng)新思維和推動改革舉措落地，本文重點要強(qiáng)調(diào)的是但不限于如下三個方面。

1.政府治理創(chuàng)新要更多貫徹“以人民為中心”思想。國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》中提出要盡最大可能推行“網(wǎng)上受理、網(wǎng)上辦理、網(wǎng)上反饋”，做到政務(wù)服務(wù)事項“應(yīng)上盡上、全程在線”。顯而易見，這些應(yīng)當(dāng)“上網(wǎng)”的服務(wù)事項都與企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和民生事務(wù)需求緊密相關(guān)。做到以上事項“應(yīng)上盡上、全程在線”，無疑是貫徹落實“以人民為中心”發(fā)展思想的具體體現(xiàn)，但這仍是一個目標(biāo)，在現(xiàn)實中還面臨不少挑戰(zhàn)。深化和解決問題的路徑有兩方面：一方面，政府要主動作為，梳理負(fù)面清單和落實主體責(zé)任，將“以人民為中心”的思想貫徹到每一個環(huán)節(jié)和每一個步驟；另一方面，社會要加強(qiáng)監(jiān)督，尤其是要建立健全對“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的考核評價跟蹤體系，比如在互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)質(zhì)量的評估方面，必須堅持從服務(wù)對象的滿意度方面進(jìn)行重點測評，而不是主要從決策者或?qū)I(yè)者的角度出發(fā)，必須定期反饋服務(wù)對象的評價意見，不斷改進(jìn)和優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，不斷提高政務(wù)服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化水平。

2.數(shù)據(jù)應(yīng)用整合要更多促進(jìn)實現(xiàn)政務(wù)信息共享。新時期，我們需要構(gòu)建“三位一體”的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”支持體系（見圖1），大力促進(jìn)政務(wù)信息整合與融合發(fā)展。不難發(fā)現(xiàn)，政府理念創(chuàng)新是前提，智能技術(shù)應(yīng)用是關(guān)鍵，法律制度健全是保障，三者缺一不可。黨的十八大以來，隨著現(xiàn)代治理理念日益深入人心和全面依法治國進(jìn)程的加快，政府理念創(chuàng)新與法律制度保障有了很大進(jìn)步。但三者中尤為關(guān)鍵和不足的是移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等智能技術(shù)的應(yīng)用，迫切需要實現(xiàn)的是數(shù)據(jù)信息的整合與政府理念的融合，進(jìn)而實現(xiàn)政務(wù)信息的全面深度共享。從武侯區(qū)實踐經(jīng)驗來看，多部門審批合一、多方面證照合一以及多層級服務(wù)合一等探索，不僅節(jié)約了政府服務(wù)成本，提高了服務(wù)質(zhì)量；而且從根本上減少了審批流程和時間，貫徹了“以人民為中心”發(fā)展思想和工作導(dǎo)向，大大推動了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”向深層次拓展。

圖1 “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”支持體系

3.法律制度規(guī)范要更多提高社會多元服務(wù)能力。法律制度更具有穩(wěn)定性和可靠性，依法治理是最為安全和最可靠的治理?！端拇ㄊ〖涌焱七M(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作方案》提出，建立健全“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作績效考核制度，納入政府績效考核體系和省政府重點督查事項，加大考核權(quán)重，重點對部門政務(wù)服務(wù)事項梳理、申請材料精簡細(xì)化、服務(wù)事項辦理時限、數(shù)據(jù)共享交換水平、創(chuàng)新服務(wù)和公眾監(jiān)督等情況進(jìn)行考評，定期通報并公開工作進(jìn)展情況和成效。毋庸置疑，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的基層實踐是豐富的，但亟需相關(guān)的配套制度出臺，尤其是在國家立法和地方立法層面，進(jìn)一步健全法律制度體系，才能固化已有的積極探索的實踐經(jīng)驗，從制度層面破除深入發(fā)展和數(shù)據(jù)共享的種種難題。特別是要在推動政府大數(shù)據(jù)與社會化運用融合方面，通過相關(guān)制度完善以充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，比如武侯區(qū)已經(jīng)開始推廣運用到基層社區(qū)治理和服務(wù)方面的智能化經(jīng)驗，都是在這方面的積極探索。否則，我們在開展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”領(lǐng)域還只能停留在“單打一”或“獨角戲”的初步階段，不能大大提高大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用效能，也難以在推動政府治理現(xiàn)代化水平上有根本性的提高和質(zhì)變。

綜上所述，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的理論研究在路上，因為實踐之路常新。武侯區(qū)的實踐經(jīng)驗表明，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是一個系統(tǒng)工程，沒有一定基礎(chǔ)的行政審批制度改革和服務(wù)創(chuàng)新改革成果，沒有積極順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展趨勢的大膽探索，沒有多元化的現(xiàn)代治理服務(wù)理念和深入實踐，也就難以在這個領(lǐng)域取得顯著的成效。我們相信，關(guān)于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的基層實踐會日益深入，因為黨中央建設(shè)“網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國”和“現(xiàn)代政府”的步伐在日益加快，“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的“三難”問題將徹底成為歷史，新時代人民群眾對行政體制改革和現(xiàn)代治理的獲得感將日益增強(qiáng)。