國家社會關(guān)系視角下的非訴行政執(zhí)行制度：基于司法大數(shù)據(jù)的分析

孟天廣 王翔

摘要：本文基于國家社會關(guān)系視角，以裁判文書網(wǎng)公開的非訴行政執(zhí)行案件為研究對象，運(yùn)用大數(shù)據(jù)方法對全國非訴行政執(zhí)行制度的實(shí)施狀況進(jìn)行了全景式分析，考察了非訴行政執(zhí)行制度設(shè)計(jì)及實(shí)施的制度邏輯。透過非訴行政執(zhí)行制度，本文探討了司法渠道在調(diào)節(jié)國家社會關(guān)系時(shí)的重要價(jià)值。法院的司法審查權(quán)粘合著國家與社會之間的互動關(guān)系，非訴行政執(zhí)行制度為政府與公民的沖突解決設(shè)置了“防火墻”，由于司法權(quán)的介入，使得國家社會互動中的二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)置為以法院為節(jié)點(diǎn)的三元結(jié)構(gòu)，法院介入實(shí)則是行政執(zhí)行權(quán)力的一次再分配，既監(jiān)督了行政權(quán)力又保障了公民權(quán)利，由此防止政民利益沖突泛政治化。借助非訴行政執(zhí)行制度，司法渠道成為了調(diào)節(jié)國家與社會沖突的關(guān)鍵機(jī)制，有助于法治政府建設(shè)。

關(guān)鍵詞：非訴行政執(zhí)行制度;國家社會關(guān)系;司法大數(shù)據(jù);法治政府

中圖分類號：D925

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1007-9092（2019）06-0012-012

一、非訴行政執(zhí)行制度與國家社會關(guān)系

國家和社會之間的關(guān)系是政治學(xué)研究的重要領(lǐng)域，在國家治理現(xiàn)代化中扮演著基礎(chǔ)性作用。既有理論表明，國家和社會之間處于須臾不可分離的勾連之中，社會為國家有效運(yùn)行提供了關(guān)鍵的社會性支持，而國家為社會發(fā)展提供了重要?jiǎng)恿椭贫荣Y源。國家與社會之間的互動關(guān)系必然寓于特定的制度體系，呈現(xiàn)著政府與社會互相嵌入的程度，進(jìn)而在一定程度上形塑著調(diào)節(jié)國家社會關(guān)系之制度的演變。所以，理解國家和社會的互動關(guān)系，需要錨定特定的正式或非正式制度，試圖解構(gòu)鏈接二者的復(fù)雜作用機(jī)制，以探究政治現(xiàn)象背后的社會性構(gòu)成和生成機(jī)制，透過微觀機(jī)制以探知政治制度及行為者行動的內(nèi)在結(jié)構(gòu)及外部聯(lián)系。因此，本文對國家與社會關(guān)系討論將聚焦于我國一項(xiàng)重要司法制度——非訴行政執(zhí)行制度。

非訴行政執(zhí)行是行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的重要組成部分，該制度設(shè)計(jì)的初衷是規(guī)范和制約行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，提升行政管理效率，保障行政相對人的合法權(quán)益。其制度要義為，當(dāng)行政相對人既不向人民法院提出行政訴訟，又拒絕履行已經(jīng)生效的具體行政行為所確定的義務(wù)，此時(shí)行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。非訴行政執(zhí)行制度是理性建構(gòu)的產(chǎn)物，是行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的構(gòu)成要素。與其他制度一樣，非訴行政執(zhí)行制度的背后滲透著價(jià)值理性，其制度設(shè)計(jì)初衷和功能定位形塑著非訴行政執(zhí)行的政治功能，同時(shí)也影響著非訴行政執(zhí)行制度的演進(jìn)趨向。

相較于行政訴訟制度，學(xué)界對非訴行政執(zhí)行制度的關(guān)注相當(dāng)不足。通過既有研究的爭議我們不難看出，學(xué)界討論主要匯聚于非訴行政執(zhí)行制度的司法功能和法律適用層次，誠然，非訴行政執(zhí)行制度在司法適用環(huán)節(jié)面臨著重重窘境。但是如果跳出既有法學(xué)視域，從更系統(tǒng)意義上審視，非訴行政執(zhí)行制度是一項(xiàng)重要的政治制度，它滲透著政府與公民、政府與法院、公民與法院之間的多重互動邏輯，亦是國家與社會關(guān)系的生動反映。

司法制度是現(xiàn)代國家中賴以調(diào)節(jié)公私關(guān)系、保護(hù)公民權(quán)利的基礎(chǔ)設(shè)施性制度。既有研究表明，伴隨著法治改革的深化，我國公眾對司法制度持有高水平信任，成為塑造良性國家社會關(guān)系的重要?jiǎng)恿?。非訴行政執(zhí)行制度是協(xié)調(diào)國家和社會關(guān)系的制度性機(jī)制，是法治化處理公私糾紛的重要制度，更是法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義。與“官告民”式行政訴訟制度類似，非訴行政執(zhí)行制度（官告民）所體現(xiàn)的法治精神和制度演變無疑為我們深入理解改革期國家社會關(guān)系的多樣化調(diào)節(jié)機(jī)制提供了新進(jìn)路。

非訴行政執(zhí)行制度能夠彌補(bǔ)行政救濟(jì)制度保障公民權(quán)利的事后性與遲滯性，并且開放了事前審查的通道，使得司法權(quán)能夠預(yù)先介入避免不法行政行為進(jìn)入執(zhí)行領(lǐng)域，從而實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)力的有效制約，是建設(shè)法治政府的重要舉措。由于非訴行政執(zhí)行制度的存在，政府和公民在“面對面”的糾葛之際，法院介入實(shí)則是行政執(zhí)行權(quán)力的一次再分配，法院作為第三方力量，可以發(fā)揮制衡與協(xié)調(diào)的作用。因此，法院的司法審查權(quán)調(diào)節(jié)著國家與社會之間的互動關(guān)系，一方面，司法權(quán)給政府行政行為提供了合法化的“過濾”渠道，監(jiān)督著行政權(quán)力的運(yùn)行;另一方面，司法審查又發(fā)揮著保障行政相對人（公民或企業(yè)）權(quán)利的“守門人”作用。藉由上述并行機(jī)制，國家與社會間的緊張（糾紛）關(guān)系納入司法可控范圍之內(nèi)。簡言之，非訴行政執(zhí)行制度在國家與社會的糾紛（沖突）關(guān)系調(diào)節(jié)中設(shè)置了“防火墻”，防止了政民利益沖突的泛政治化，即司法治理成為了協(xié)調(diào)國家與社會之間關(guān)系的制度化渠道。

本文試圖回答下列問題：首先，非訴行政執(zhí)行制度作為一種調(diào)節(jié)國家社會關(guān)系的法制化形式，在何種意義上內(nèi)嵌于國家和社會的“宏觀構(gòu)圖”之中？其次，非訴行政執(zhí)行制度所呈現(xiàn)出的公私關(guān)系呈現(xiàn)何種狀態(tài)？藉由實(shí)施非訴行政執(zhí)行制度，政民互動背后的制度結(jié)構(gòu)為何？再次，以海量非訴行政執(zhí)行案件的裁判文書為素材，綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)方法和統(tǒng)計(jì)方法探索該制度的運(yùn)行邏輯及其政治經(jīng)濟(jì)根源。

二、國家社會關(guān)系的司法治理：一個(gè)“非訴行政執(zhí)行制度”的解釋框架

（一）非訴行政執(zhí)行制度及其演變

自非訴行政執(zhí)行制度產(chǎn)生之時(shí)，學(xué)界對該制度的臧否與爭議從未停歇，目前理論界爭議的核心問題在于，法院是否有必要對強(qiáng)制執(zhí)行行為進(jìn)行司法審查？

針對該問題，既有的研究可以分為兩脈，一是認(rèn)為非訴行政執(zhí)行制度是適合我國國情，因?yàn)樗谛姓?qiáng)制執(zhí)行時(shí)多了一道司法防線，可以減少不必要的行政錯(cuò)誤，又在一定程度上保護(hù)了公民權(quán)利;李國光認(rèn)為該制度可對行政機(jī)關(guān)形成規(guī)范以保障行政相對人的合法權(quán)益，從而減少國家賠償責(zé)任;出于司法成本的考慮，該制度可有效集中行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，降低行政強(qiáng)制執(zhí)行的成本。從制度的目標(biāo)追求來看，傅士成認(rèn)為該制度是出于對濫用強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的擔(dān)憂而對法院有較高的信任感而形成的。作為法院訴訟審查具體行政行為之外的一種審查制度，可以體現(xiàn)突出保護(hù)相對人合法權(quán)益的精神。張承安、韓軼明認(rèn)為，作為一種事前審查程序，使司法權(quán)力貫穿于具體行政行為執(zhí)行的始終，可以有效彌合行政救濟(jì)制度事后補(bǔ)救的局限性。另一方面，行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的最大弊端是容忍了行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，使得行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力缺乏監(jiān)督，所以應(yīng)當(dāng)推廣非訴行政執(zhí)行，強(qiáng)化司法權(quán)的能動性以制約行政權(quán)的擴(kuò)張。從程序正義的角度看，多一道司法確認(rèn)的程序，具體行政行為的合法性更容易被公眾普遍認(rèn)同，在執(zhí)行過程中相對人的抵觸情緒也會隨之降低，不易激化社會矛盾。

與此相對，更多研究則對此制度提出了批判，批判的焦點(diǎn)指向了規(guī)范設(shè)置的模糊性和司法效果的局限性，甚至指出非訴行政執(zhí)行體制已經(jīng)到了“非改不可”的地步。在非訴行政執(zhí)行案件中，法院是否應(yīng)進(jìn)行審查以及審查的限度是值得反思的理論問題。汪慶華認(rèn)為，非訴行政執(zhí)行制度會造成“官官相護(hù)”，司法作用有限，甚至還會影響到司法信任。也有研究指出非訴行政執(zhí)行制度陷入了制度運(yùn)行與立法目的相背離的困境，具體表現(xiàn)在執(zhí)行效率低、訴訟程序混亂、法院角色錯(cuò)位、法院中立地位遭到?jīng)_擊、司法審查的標(biāo)準(zhǔn)和程序缺乏規(guī)范、法院壓力增加、裁執(zhí)難兼顧等問題。

（二）國家社會關(guān)系的司法治理

從一般意義上講，司法被視作是解決糾紛、適用法律的過程，這是司法最為原始而基礎(chǔ)功能，畢竟，司法權(quán)存在的基礎(chǔ)目的之一就是為各種權(quán)利提供救濟(jì)機(jī)制，除此之外，司法的溢出價(jià)值往往被人們所忽略，比如“立法”“造法”“社會控制”等功能，而本文關(guān)切司法的政治功能，尤其是其在平衡國家和社會關(guān)系之中發(fā)揮著何種作用？以及如何發(fā)揮作用？

既有研究較少討論司法制度之于國家社會關(guān)系的作用，但是，司法政治學(xué)文獻(xiàn)逐漸觸及司法對于國家社會關(guān)系的重要意義。這些研究均指向了司法權(quán)對于建構(gòu)現(xiàn)代國家的政治功能，并且肯定了司法在維護(hù)社會秩序，限制國家權(quán)力，處理國家與社會關(guān)系方面的重要價(jià)值。夏皮羅提出了“法院化”的概念框架，并認(rèn)為這一概念可以將社會組織和行為納入到分析范疇以達(dá)到爭議解決的目的。法院化形成的是一個(gè)三方?jīng)_突結(jié)構(gòu)，在這樣三方結(jié)構(gòu)之下，“法院承擔(dān)的職能在不同的情況下在支持政權(quán)的合法性到分配稀缺的政治資源或確定主要的社會政策之間的變化”。高其才指出，司法本身具備政治功能，并將這種政治功能概括為對敵專政、執(zhí)行政策、發(fā)展生產(chǎn)、教化民眾四項(xiàng)。

司法也是維系政治與社會穩(wěn)定的重要手段。于明將“司法”問題置于“國家治理”的視域中加以考察，并且指出司法手段較之于立法和行政更加“隱蔽”，不僅可以降低國家治理的成本，在司法包裝下的政治改革，可能在相當(dāng)程度上降低改革的阻力。陳瑞華指出為各種國家權(quán)力施加審查和控制機(jī)制是司法權(quán)存在的重要基礎(chǔ)，司法權(quán)也可以在相當(dāng)程度上抑制國家權(quán)力的侵犯性和擴(kuò)張性，司法是推動社會變革、培育社會力量的重要途徑。通過訴諸法院來維護(hù)公民權(quán)利是現(xiàn)代政治制度的典型特征，美國20世紀(jì)50-60年代民權(quán)訴訟的發(fā)展在相當(dāng)程度上帶動了公共律師事務(wù)所的發(fā)展，也推動了社會團(tuán)體和組織采取以法律為中心的法律改革策略。此外，也有研究討論了法院對政策改革的影響，司法能動主義（Judicial Activism）也由此成為了該領(lǐng)域尤為重要的議題。

綜上可見，既有研究在解釋司法制度之于國家社會關(guān)系的作用時(shí)，多為司法對國家和社會單向度的討論，分別論證司法對于國家治理、社會變革的制度價(jià)值，少有研究將司法制度放置于國家與社會互動關(guān)系中進(jìn)行考察，從而缺失了司法制度對于國家社會互動的雙向度動態(tài)關(guān)系的把握。國家和社會關(guān)系深嵌于不同的制度情境中，而非訴行政執(zhí)行制度作為一項(xiàng)重要的司法制度，為我們理解國家社會關(guān)系的司法治理提供了絕佳視點(diǎn)。

在非訴行政執(zhí)行制度框架內(nèi)，以制度運(yùn)行為線索洞察國家與社會間的互動邏輯，并藉此認(rèn)知該制度演進(jìn)的內(nèi)在機(jī)理與動力機(jī)制具有重要意義。通過對非訴行政執(zhí)行制度運(yùn)行過程的參與式觀察及理論提煉，本文認(rèn)為司法制度對于構(gòu)建良性的國家社會關(guān)系發(fā)揮著重要的整合力量，司法權(quán)可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)對二者糾紛（沖突）的雙向度法治化調(diào)節(jié)，尤其是當(dāng)國家和社會面臨沖突之時(shí)，或者國家權(quán)力需要對私人領(lǐng)域進(jìn)行必要干預(yù)之時(shí)，法院對國家權(quán)力的實(shí)施權(quán)限進(jìn)行程序性裁決而不會對具體爭議給出替代性解決方案，為國家權(quán)力的行使提供了“合法確認(rèn)書”，也為公民權(quán)利提供了某種“保護(hù)”，這種司法治理將政治爭議司法化，成為了調(diào)節(jié)國家社會關(guān)系的重要機(jī)制。圖1呈現(xiàn)了本文的解釋性理論框架，非訴行政執(zhí)行制度為政府和公民在“面對面”糾葛之際提供了司法治理之道，法院介入實(shí)則是行政執(zhí)行權(quán)力的一次再分配，法院作為第三方力量，可以發(fā)揮制衡與協(xié)調(diào)的作用。司法審查權(quán)調(diào)節(jié)著國家與社會之間的互動關(guān)系：一方面，司法權(quán)給政府行政行為提供了合法化的“過濾”渠道，監(jiān)督著行政權(quán)力的運(yùn)行;另一方面，司法審查又發(fā)揮著保障行政相對人（公民或企業(yè)）權(quán)利的“守門人”作用;并行機(jī)制為國家社會關(guān)系設(shè)置了“防火墻”，將國家與社會間的緊張關(guān)系納入司法可控范圍之內(nèi)，防止了政民利益沖突的泛政治化。

三、研究設(shè)計(jì)：大數(shù)據(jù)視閾下的非訴行政執(zhí)行制度

進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代，基于對海量行政和社會數(shù)據(jù)的挖掘和分析，不僅推動了社會科學(xué)研究范式的轉(zhuǎn)型，更帶來了社會科學(xué)思維方式的變革，進(jìn)而推動了社會科學(xué)在理論生產(chǎn)、方法創(chuàng)新和知識貢獻(xiàn)等方面的進(jìn)展。Liebman指出，隨著中國司法裁判文書上網(wǎng)公開的深度和廣度日益加深，使得學(xué)界對司法數(shù)據(jù)的透徹分析和全面解讀成為可能。藉由司法數(shù)據(jù)的開放和數(shù)字化，可以更加全面地觀測司法制度的運(yùn)行現(xiàn)狀與發(fā)展態(tài)勢;亦可以反映出公私?jīng)_突、社會沖突等社會運(yùn)行基本趨勢;通過對司法數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)分析，有助于更加科學(xué)地評估和理解司法制度的實(shí)施狀況，由此提升司法改革的科學(xué)性與合理性。因此，本文首次以海量司法裁判文書為樣本，從整體上考察了非訴行政制度的運(yùn)行現(xiàn)況及其影響因素，考察了該制度對構(gòu)建良性國家社會關(guān)系的重要價(jià)值。

（一）數(shù)據(jù)來源

本文以非訴行政執(zhí)行案件為研究對象，研究數(shù)據(jù)來自于中國裁判文書網(wǎng)公開的非訴行政執(zhí)行案件。為系統(tǒng)考察非訴行政執(zhí)行制度，本文收集了2014-2015年全國各級法院公開的98308件裁判文書展開分析。之所以選取非訴行政執(zhí)行案件的裁判文書，主要原因有三：一是數(shù)據(jù)可獲得性。從2013年7月1日開始，按照最高法院的工作部署，中國裁判文書網(wǎng)正式開通，該平臺具有公共性、公開性和共享性，并向全社會免費(fèi)開放，為學(xué)術(shù)研究提供了重要的案例資源。二是數(shù)據(jù)的全面性。裁判文書網(wǎng)公開的裁判文書是目前最全面、最權(quán)威、最及時(shí)的公開平臺，是司法大數(shù)據(jù)研究的最佳素材。截至2015年6月底，裁判文書公開工作實(shí)現(xiàn)了全國法院全覆蓋、案件類型全覆蓋和辦案法官全覆蓋。中國裁判文書網(wǎng)已經(jīng)成為全球最大的裁判文書公開平臺。三是數(shù)據(jù)價(jià)值。司法裁判文書是反映司法制度運(yùn)行、國家與社會之關(guān)系等重要載體。譬如，本文借助非訴行政執(zhí)行裁判文書即可加強(qiáng)對國家社會關(guān)系、公私關(guān)系、行政權(quán)與司法權(quán)之關(guān)系的理解，亦可以管窺我國法治發(fā)展?fàn)顩r。盡管本文采集了中國裁判文書網(wǎng)公開的2014-2015年所有非訴行政執(zhí)行案件，但網(wǎng)上公開裁判文書仍相對低于官方公布的案件總數(shù)。

與之相應(yīng)，非訴行政執(zhí)行案件在哪些政策議題上互動更為頻繁？本文將非訴行政執(zhí)行案件所涉案由類型化為五大領(lǐng)域（如圖4）。具體來說，非訴行政執(zhí)行案件中涉及民生保障的數(shù)量最多，占比達(dá)到57.5%。其主要原因有二：一是民生保障領(lǐng)域集中涉及到公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，而非訴行政執(zhí)行制度設(shè)計(jì)目的在于保障公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)不因行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的濫用而受到威脅;二是民生保障領(lǐng)域中所涉的行政機(jī)關(guān)大部分都無行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，故必然需要申請法院來執(zhí)行，如教育、計(jì)生部門。市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和城市治理領(lǐng)域也是非訴行政執(zhí)行案件較為集中分布的領(lǐng)域，占比分別為23.3%、15.5%，市場經(jīng)濟(jì)中較為常見的稅收管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、工商管理等，以及城市治理領(lǐng)域中較為常見的城市管理、拆遷問題、運(yùn)輸交通等，均屬于非訴行政執(zhí)行案件活躍的題域。而涉及到政府治理領(lǐng)域和其他領(lǐng)域的案件數(shù)量較少，兩者占比之和不足4%。

非訴行政執(zhí)行案件的審理結(jié)果。當(dāng)前我國非訴行政執(zhí)行案件的審理結(jié)果主要是準(zhǔn)予執(zhí)行，占比達(dá)96.1%。包萬超和浙江省溫州市中級人民法院課題組的研究中也發(fā)現(xiàn)了非訴行政執(zhí)行案件較高的準(zhǔn)執(zhí)率。這可能是因?yàn)椋阂环矫?，大多?shù)案件審查以書面審查方式進(jìn)行，書面審查憑借的主要是申請主體提供的材料，如果提供的材料、證據(jù)齊全且形式上符合法律規(guī)定，方可裁定準(zhǔn)予執(zhí)行。此外，最高法院在2009年《關(guān)于當(dāng)前形勢下做好行政審判工作的若干意見》中指出“對于行政機(jī)關(guān)和權(quán)利人依法提出的非訴執(zhí)行申請，人民法院要盡可能縮短審查期間，及時(shí)審查，及時(shí)執(zhí)行”，可見效率導(dǎo)向下的執(zhí)行制度也會催生較高的準(zhǔn)執(zhí)率。另一方面，出于法院對行政機(jī)關(guān)的核心性尊讓，這種尊讓肇源于法院對自身有限地位的認(rèn)知、缺乏裁判行政執(zhí)行的專業(yè)能力而對審判事務(wù)采取的謹(jǐn)慎態(tài)度。準(zhǔn)執(zhí)率過高，不但浪費(fèi)了司法資源，亦損害了司法的本質(zhì)。值得注意的是，不予準(zhǔn)許執(zhí)行的案件占1.7%，依據(jù)主要是“不符合人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的法定條件”、行政機(jī)關(guān)“已超過了三個(gè)月的提起申請的期限”、“因客觀上的原因無法執(zhí)行”為主。部分準(zhǔn)予執(zhí)行的案件數(shù)量最少，占比僅為0.2%;不予受理的案件占比為1.7%，主要事由為“已經(jīng)超過法定期限”“申請不屬于本院管轄，也不符合法律規(guī)定的其它受理?xiàng)l件”等;終結(jié)執(zhí)行的案件占比為0.3%，其主要原因在于“在執(zhí)行過程中，查明被執(zhí)行人暫無可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)”。在面對“官告民”案件中，法院一般會對政府機(jī)關(guān)作出傾向性反應(yīng)，宮婷認(rèn)為，中國的司法體系的權(quán)威主要來自于政府而非法律規(guī)范，在某種意義上說，大比例“準(zhǔn)予執(zhí)行”裁定可能折射出司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)利益關(guān)系上的一致性和依附性，司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)性依賴強(qiáng)化了兩者利益的一致性。當(dāng)然，伴隨著司法改革進(jìn)一步深化，法院相對于行政機(jī)關(guān)的依賴性逐步降低將有利于非訴行政執(zhí)行制度發(fā)揮更大監(jiān)督作用。

五、非訴行政執(zhí)行制度的地區(qū)差異及其影響因素

上述對非訴行政執(zhí)行制度運(yùn)行狀況的大數(shù)據(jù)分析勾勒出“官告民”法治化運(yùn)行的基本輪廓，但是未能揭示出該制度發(fā)揮作用的政治經(jīng)濟(jì)邏輯。這部分將構(gòu)建地區(qū)間采納非訴行政執(zhí)行制度的可比性測度，并系統(tǒng)考察經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程、國家能力、政治文化等差異對非訴行政執(zhí)行制度發(fā)揮作用的影響模式，以更好地理解改革時(shí)代法治化處理國家社會關(guān)系的政治邏輯。改革以來，地區(qū)間的不平衡發(fā)展是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要特征之一，這源于地區(qū)間在資源稟賦、歷史傳統(tǒng)、區(qū)位環(huán)境、政治地位等各方面的差異，造成地區(qū)間在經(jīng)濟(jì)增長、社會發(fā)展和治理水平上的顯著差異。那么，非訴行政執(zhí)行制度的地區(qū)差異表現(xiàn)為何呢？哪些因素影響著該制度的運(yùn)行績效？

首先，從非訴行政執(zhí)行案件的空間分布來考察“官告民”法治化運(yùn)行的地區(qū)特征。數(shù)據(jù)分析顯示，2014-2015年浙江和福建的非訴案件數(shù)量最多，居于第一梯隊(duì)，其次為湖北、廣東、江蘇位居其后居于第二梯隊(duì)，再次為重慶、安徽、山東、湖南等省份處于第三梯隊(duì)。江西、貴州、遼寧、陜西、四川、河南、天津等省份非訴案件數(shù)量均在600件以上，處于第四梯隊(duì)。其余省份兩年案件數(shù)量均不足300件屬于最末梯隊(duì)。上述發(fā)現(xiàn)表明“官告民”法治化程度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和法治狀況有一定關(guān)系。更進(jìn)一步，本文在地級市層面描述了全國非訴行政執(zhí)行案件的空間分布（見圖5）來考察非訴行政執(zhí)行制度運(yùn)行的空間集群。從兩年案件規(guī)模來看，案件數(shù)量密集的地區(qū)主要集中在華東、華中和華北地區(qū)。具體來說，泉州市、溫州市、深圳市案件數(shù)量集中在5000-10000之間，位居全國前三。而金華市、寧波市、重慶市、龍巖市、邯鄲市、天津市、湖州市、紹興市、邢臺市、臺州市等城市案件數(shù)量在2000-4000之間，處于全國的第二梯隊(duì)。杭州市、廣州市、婁底市、漳州市、襄陽市、鹽城市、嘉興市、武漢市、廈門市、黃岡市、菏澤市、南通市、三明市、郴州市、衢州市、西安市、吳忠市、葫蘆島市案件數(shù)量處于1000-2000件之間，案件數(shù)量居于中等水平。此外，少數(shù)民族地區(qū)、東北、西北和西南地區(qū)的城市案件數(shù)量較少，在全國處于較為靠后的位置?？疾旆窃V行政執(zhí)行案件的空間集聚，可以發(fā)現(xiàn)東部沿海地區(qū)、長江沿線地區(qū)非訴行政執(zhí)行案件顯著高于其他地區(qū)，尤其存在浙江—福建、安徽-湖北-湖南、山東-河北、四川-重慶等區(qū)域集群，這受到上述地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會發(fā)育程度、全球化和開放程度等外部動力的影響，也受到政府法治化程度等內(nèi)部動力的影響。

其次，地區(qū)間不僅在采納非訴行政執(zhí)行制度上存在顯著差異，且地區(qū)間非訴行政執(zhí)行案件的政策議題分布也存在巨大差異。理解地區(qū)間“官告民”的政策領(lǐng)域更有助于我們把握國家與社會互動關(guān)系的空間特征。如圖6所示，不同省份“官告民”案件所涉政策領(lǐng)域的相對比例存在明顯差異。具體而言，民生保障議題占絕對多數(shù)的省份有福建、浙江、湖南、湖北、江蘇、河北、山東、天津、安徽、重慶、四川、河南、貴州、江西、內(nèi)蒙古、廣西、黑龍江等17個(gè)省份;市場經(jīng)濟(jì)議題占絕對優(yōu)勢的省份包括陜西、遼寧、甘肅、陜西、吉林、青海、云南、新疆等8省份。廣東將非訴行政執(zhí)行主要應(yīng)用于城市治理議題，而寧夏則更多應(yīng)用于政府治理議題。值得說明的是，大多數(shù)省份涉及民生保障和市場經(jīng)濟(jì)的非訴案件存在負(fù)相關(guān)關(guān)系?？傮w來看，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的省份，關(guān)涉于民生保障的非訴行政執(zhí)行案件數(shù)量越多;而經(jīng)濟(jì)相對落后的省份，關(guān)涉于市場經(jīng)濟(jì)的非訴行政執(zhí)行案件數(shù)量較多。

根據(jù)圖6，非訴行政執(zhí)行制度的應(yīng)用場景存在顯著的地區(qū)異質(zhì)性。根據(jù)本文界定的非訴案件五大政策領(lǐng)域，我們可以比較各省非訴案件政策領(lǐng)域的集中程度?？傮w而言，現(xiàn)階段存在兩種非訴行政執(zhí)行制度政策構(gòu)成模式：單一政策型與混合政策型。具體而言，北京、天津、河北、山東、福建、江西、湖北、湖南、貴州、四川等省市區(qū)屬于民生保障政策型;遼寧、云南、山西、青海屬于市場經(jīng)濟(jì)政策型;吉林、江蘇、浙江、安徽、河南、陜西、重慶、甘肅等屬于混合政策型。此外，廣東和寧夏分別聚焦于城市治理和政府治理領(lǐng)域。

經(jīng)由上述對非訴行政案件訴訟量及其議題領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)分析，不難推知，我國法治政府建設(shè)深刻地嵌入在我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)之中，轉(zhuǎn)型期不平衡發(fā)展的基本格局在一定程度上決定著非訴行政執(zhí)行制度的采納和應(yīng)用程度的不平衡性，進(jìn)而影響著法治化處理國家社會關(guān)系在地方層面的非均質(zhì)性。這種不平衡性在非訴行政執(zhí)行案件中既表現(xiàn)為地域空間的不平衡，又表現(xiàn)在議題領(lǐng)域的空間不平衡。

概括起來，非訴行政執(zhí)行制度的地區(qū)差異主要受到下列因素的影響：首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是影響非訴行政執(zhí)行案件數(shù)量的重要因素。統(tǒng)計(jì)分析顯示，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全球化程度與非訴案件發(fā)生率高度正相關(guān)。這源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)，社會經(jīng)濟(jì)交往較為頻繁且復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)依職權(quán)需要規(guī)范的社會活動也會增多，涉及到行政強(qiáng)制執(zhí)行的案件數(shù)量會逐漸增多，行政主體和行政相對人之間關(guān)系也會隨之緊張，最終造成非訴行政執(zhí)行案件數(shù)量增多。全球化程度越高的地區(qū)為了構(gòu)建良好的營商環(huán)境越有動力加強(qiáng)對行政權(quán)的約束，而司法制度是約束公權(quán)力的重要制度安排。其次，政府規(guī)模和政府能力與非訴行政執(zhí)行制度密切相關(guān)。一方面，政府規(guī)模決定著公權(quán)力與公民、企業(yè)等社會主體互動的范圍和頻率，政府提供越多公共服務(wù)和行政規(guī)制的地區(qū)往往意味著更多的公私?jīng)_突或矛盾，譬如社會保障水平與非訴案件發(fā)生率正相關(guān)，表明社會保障覆蓋度越高政府干預(yù)程度越強(qiáng)，因而帶來更多調(diào)節(jié)國家社會關(guān)系的法治化“需求”。另一方面，政府能力（尤其是財(cái)政能力）為行政機(jī)關(guān)申請非訴行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行提供了財(cái)政能力保障，提升了政府依法強(qiáng)制執(zhí)行的執(zhí)行能力。再次，城鎮(zhèn)化和人口規(guī)模也極大地促進(jìn)非訴行政執(zhí)行制度發(fā)揮作用。隨著人口規(guī)模的擴(kuò)大，非訴行政執(zhí)行案件也相應(yīng)增多。一般來說，人口規(guī)模會直接影響到公民享有社會資源的多寡，人口規(guī)模過大會導(dǎo)致社會資源稀缺，政府將面臨公共品需求旺盛但政府踐約能力下降的兩難困境，因而法治化處理公私?jīng)_突成為策略選擇。

六、結(jié)論與討論

構(gòu)建良性的國家社會關(guān)系是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)條件。非訴行政執(zhí)行制度是法院的一項(xiàng)司法審查與執(zhí)行權(quán)力，雖然學(xué)界對其制度功效和性質(zhì)定位有頗多爭議，但是無可否認(rèn)，非訴行政執(zhí)行制度發(fā)揮了司法監(jiān)督和權(quán)力制衡功能，具有糾正行政紕漏、規(guī)范公權(quán)力運(yùn)作、維護(hù)法律規(guī)則的監(jiān)督功能，又有保障公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)、紓解社會壓力和公私?jīng)_突的善治價(jià)值。非訴行政執(zhí)行制度的運(yùn)行實(shí)則嵌入于政府與公民之間復(fù)雜的互動關(guān)系，反映著權(quán)力與權(quán)利之間的互動與博弈。本文從司法大數(shù)據(jù)視角對“法治化”調(diào)節(jié)國家社會關(guān)系的制度渠道——非訴行政執(zhí)行制度進(jìn)行了全景圖式考察，系統(tǒng)探析了該制度采納的制度邏輯、運(yùn)行模式、制度績效及其影響因素，以增進(jìn)學(xué)界對“官告民”制度之于司法改革、國家社會關(guān)系構(gòu)建的重要理論和實(shí)踐意義。

本文研究發(fā)現(xiàn)，非訴行政執(zhí)行制度日益成為各地法院推動法治政府建設(shè)的重要制度。非訴行政執(zhí)行制度的被申請人以公民為主，這反映了該制度緣起于政民糾紛解決的敘事話語之中，并且以紓解行政權(quán)力與公民權(quán)利之間的緊張關(guān)系作為制度建構(gòu)主導(dǎo)型邏輯，借助法院的居間中立性角色，對具體行政行為進(jìn)行審查與執(zhí)行。就非訴行政執(zhí)行的申請主體而論，盡管申請機(jī)構(gòu)較為多元，涉及政策領(lǐng)域復(fù)雜多樣，但涉及社會民生的部門占多數(shù)，市場經(jīng)濟(jì)和城市治理領(lǐng)域也較為活躍。這表明民生相關(guān)部門更容易與公民產(chǎn)生交集，同時(shí)也反映了支配社會生活的行政權(quán)力導(dǎo)致了權(quán)力的社會性特征逐漸凸顯。從非訴行政執(zhí)行案件的裁判結(jié)果而言，準(zhǔn)予執(zhí)行的案件數(shù)量占據(jù)絕大多數(shù)，這一方面是由于司法權(quán)更加注重權(quán)力過程的形式性，依法僅對申請材料的形式要件進(jìn)行審查;另一方面是出于司法權(quán)對行政權(quán)的核心性尊讓而在裁判過程中保持自我謙抑主義的立場。

我國雖然已經(jīng)形成了以“申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為例外”的執(zhí)行模式，但是從各省的分布情況來看，該制度在各省的執(zhí)行及落實(shí)效果呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域性差異。一方面，非訴行政執(zhí)行案件主要集中分布于華東、華中地區(qū)，而少數(shù)民族省份、東北、華北、西南地區(qū)的城市案件數(shù)量較少;從區(qū)域集群程度來看，東部沿海地區(qū)、長江沿線地區(qū)顯著高于其他地區(qū)，存在諸如浙江-福建、安徽-湖北-湖南、山東-河北、四川-重慶等區(qū)域集群。這一定程度上反映了追求行政效率的動機(jī)下，部分地區(qū)的行政機(jī)關(guān)在行政強(qiáng)制執(zhí)行環(huán)節(jié)往往“繞過”司法審查程序，“自己動手”解決行政法律問題。地區(qū)差異還體現(xiàn)在案件涉及政策領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)省份涉及更多民生保障案件，而經(jīng)濟(jì)落后省份對市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域給予了特別關(guān)切;經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府規(guī)模和政府能力、城鎮(zhèn)化和人口規(guī)模等因素是造成該制度實(shí)施區(qū)域不平衡的重要因素。

倘以理論意義而論，本文基于國家社會關(guān)系的視角，綜合考察了非訴行政執(zhí)行制度的制度邏輯與運(yùn)行實(shí)態(tài)，透過非訴行政執(zhí)行制度以拓展司法治理之于國家社會關(guān)系的重要價(jià)值。由于司法的介入，使得國家社會互動中的二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)置為以法院為軸心的三方結(jié)構(gòu)，法院介入實(shí)則是行政執(zhí)行權(quán)力的一次再分配，可以將政民之間在政治上的緊張關(guān)系法治化。非訴行政執(zhí)行制度實(shí)則將政民之間的沖突關(guān)系轉(zhuǎn)化為法律的技術(shù)問題，從而實(shí)現(xiàn)了“去政治化”的效果。經(jīng)由司法審查程序，亦可以為政民沖突提供一個(gè)可接受的終局性“交代”，從而在無形中降低了政民關(guān)系的緊張程度。這樣的司法治理模式，依托以程序?yàn)橹行牡乃痉夹g(shù)，可以在一定程度上減輕政治制度的負(fù)擔(dān)，在政府與公民的直接互動過程中設(shè)置司法“防火墻”，在防止政民沖突泛政治化的同時(shí)，也擴(kuò)大了公眾的承受力和包容性?？傊痉ㄔ谀撤N程度上粘合著國家與社會的關(guān)系，是調(diào)節(jié)國家社會關(guān)系的重要機(jī)制。

當(dāng)然，這樣的司法治理模式也有自身的限度，國家、社會與司法的三方結(jié)構(gòu)會因外生制度環(huán)境的變化呈現(xiàn)出不同的反映。司法權(quán)從來都不是在真空中運(yùn)行的，很多時(shí)候需要依附于政治環(huán)境，當(dāng)具有權(quán)力身份的法院難以保證公正無私的裁判之時(shí)，那么法院的介入實(shí)則是引入了第三方利益。為了防止人們認(rèn)為法院是二對一結(jié)構(gòu)而不是一個(gè)真正意義上的三方結(jié)構(gòu)，法院的獨(dú)立性尤為重要。因?yàn)檫@直接關(guān)系到司法對于國家社會關(guān)系調(diào)節(jié)能力是否實(shí)質(zhì)化，亦關(guān)系到司法的能動程度。

非訴行政執(zhí)行制度折射著國家與社會關(guān)系的疊影與形態(tài)，而法治政府實(shí)則微妙地寓藏在這幅圖景之中。倚重法制對公權(quán)力行為進(jìn)行規(guī)制是法治政府建設(shè)的重要途徑，促使政府與公民的互動關(guān)系突破二元對峙的思維框架，建構(gòu)具有穩(wěn)定性、實(shí)效性及合法性的三元結(jié)構(gòu)關(guān)系，政府應(yīng)依法面向公民。非訴行政執(zhí)行制度提供了限制政府強(qiáng)制執(zhí)行的法治化機(jī)制，在一定程度上規(guī)范著公權(quán)力對公民領(lǐng)域介入與干預(yù)。上述分析中對于那些非訴行政執(zhí)行相對活躍的地區(qū)（比如華東、華中地區(qū)），不難看出是法治政府建設(shè)相對成熟的地區(qū)，法治理性逐漸成為了公民與政府間、權(quán)利與權(quán)力間對話溝通的優(yōu)勢話語，非訴行政執(zhí)行制度也在一定意義上成為了紓解公民與政府關(guān)系、強(qiáng)化政府法治理性的有力抓手。

（責(zé)任編輯：徐東濤）