天水市新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的法制突破路徑探析

張文彧 張小軍

摘 要 近年來(lái)，天水市農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，但統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)依然面臨各種制約因素。其法制突破路徑涉及健全完善農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)法治宣傳和政績(jī)考核制度、健全完善農(nóng)村生活垃圾處置制度和生活污染防治制度、健全完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物綜合利用制度和畜禽養(yǎng)殖污染防治制度、健全完善農(nóng)業(yè)面源污染綜合防治制度和專項(xiàng)補(bǔ)貼制度。

關(guān)鍵詞 天水市 新型城鎮(zhèn)化 農(nóng)村 生態(tài)文明建設(shè) 制約因素

基金項(xiàng)目：2018年甘肅省科技廳軟科學(xué)項(xiàng)目“基于綠色發(fā)展理念的天水新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)制約因素及突破路徑研究”部分研究成果，主持人張文彧，項(xiàng)目編號(hào)：18CX1ZE050。

作者簡(jiǎn)介：張文彧，甘肅林業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授，研究方向：經(jīng)濟(jì)法、思想政治教育等；張小軍，甘肅林業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授，研究方向：環(huán)境資源法、經(jīng)濟(jì)法等。

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.201

一、基于綠色發(fā)展理念的新型城鎮(zhèn)化

（一）綠色發(fā)展理念的內(nèi)涵和特征

綠色發(fā)展理念是建立在區(qū)域生態(tài)環(huán)境容量和資源承載力限度內(nèi)，促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，形成人與自然和諧共生格局，實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的一種新型發(fā)展理念。綠色發(fā)展理念具有四個(gè)特征：一是發(fā)展有限性。生態(tài)環(huán)境容量和資源承載力是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的生態(tài)基礎(chǔ)，區(qū)域發(fā)展必須保持在資源環(huán)境承載能力限度之內(nèi)。二是綠色產(chǎn)業(yè)性。構(gòu)建區(qū)域綠色產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展綠色技術(shù)、建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系，形成資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式。三是和諧共生性。人與自然是互相依存的生命共同體，人類只有遵循自然規(guī)律，尊重自然、愛(ài)護(hù)自然和善待自然，人與自然才能和諧共生。四是綠色優(yōu)先性。堅(jiān)持綠色優(yōu)先、節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然優(yōu)先，提供更多區(qū)域優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，發(fā)展綠色金融和綠色產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建人與自然和諧共生的區(qū)域新型現(xiàn)代化體系。

（二）基于綠色發(fā)展理念的新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵界定

基于綠色發(fā)展理念的新型城鎮(zhèn)化是指實(shí)現(xiàn)區(qū)域綠色可持續(xù)發(fā)展的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的國(guó)家現(xiàn)代化過(guò)程。我國(guó)新型城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，相輔相成。新型城鎮(zhèn)化既是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)和載體平臺(tái)，也是國(guó)家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路和核心內(nèi)容?；诰G色發(fā)展理念的新型城鎮(zhèn)化對(duì)于更加有效應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口過(guò)多、農(nóng)業(yè)水土資源緊缺，集約節(jié)約利用土地，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；蜋C(jī)械化，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展，突出人與自然和諧共生，不斷提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和農(nóng)民生活水平都具有重要現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。

二、天水市新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)狀

天水市位于甘肅東南部，自然類型復(fù)雜多樣，生態(tài)環(huán)境脆弱。近年來(lái)，伴隨新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，天水市農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，天水市頒布實(shí)施了《天水市“十三五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》、《天水市生態(tài)屏障建設(shè)“十三五”規(guī)劃（2016-2020年）》、《天水市生態(tài)文明體制改革實(shí)施方案》、《天水市農(nóng)村環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》、《加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的意見(jiàn)》、《天水市市級(jí)生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、生態(tài)村考核標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)范性文件，開展了生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、生態(tài)村創(chuàng)建活動(dòng)。但尚未從整體上足夠重視農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)，環(huán)境污染問(wèn)題仍然突出，生態(tài)環(huán)境破壞依然嚴(yán)重。 農(nóng)村生活污水、農(nóng)民生活垃圾、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物、畜禽養(yǎng)殖污染物、農(nóng)村面源污染等尚未得到有效治理，農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量尚未得到全面改善，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)依然面臨各種挑戰(zhàn)。

三、天水市新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的制約因素

（一）農(nóng)民生態(tài)環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)

近年來(lái)，天水市農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)硬件設(shè)施不斷完善，垃圾箱、保潔車、垃圾池等設(shè)施一應(yīng)俱全，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和村容村貌煥然一新。但伴隨新型城鎮(zhèn)化，大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力外流，導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)力量不足。 留守農(nóng)民生態(tài)環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，生態(tài)環(huán)保主動(dòng)性不足，農(nóng)民焚燒垃圾等現(xiàn)象依然存在，農(nóng)民對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的理解和認(rèn)識(shí)不深刻。

同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部存在只注重抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)現(xiàn)象，對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)重視程度不夠，保護(hù)目標(biāo)不高、治理措施不力等問(wèn)題。

（二）農(nóng)村生活污染問(wèn)題突出

由于新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中廣大農(nóng)村未能實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)同步發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展差距依然很大。 農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明建設(shè)政策和法規(guī)不健全，機(jī)制不完善，生活垃圾收集場(chǎng)所簡(jiǎn)陋，缺乏垃圾填埋場(chǎng)和污水處置排放設(shè)施，普遍忽視空氣污染、水污染等原因，導(dǎo)致天水市農(nóng)村生活污染問(wèn)題依然突出，嚴(yán)重影響新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量。

（三）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物污染問(wèn)題突出

隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力不斷提高，天水市農(nóng)作物秸稈及殘留農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物大量產(chǎn)生，而且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物綜合利用率低，大多數(shù)得不到有效處理，往往在鄉(xiāng)村隨意堆放或焚燒處理，導(dǎo)致污染環(huán)境而且嚴(yán)重影響村容村貌。另外，農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治設(shè)施不完善，畜禽糞便大多隨意堆放，嚴(yán)重影響村容村貌。

（四） 農(nóng)村面源污染問(wèn)題突出

天水市農(nóng)村面源污染問(wèn)題較為突出，主要表現(xiàn)為種植業(yè)過(guò)量施用化肥、農(nóng)藥等要素以及養(yǎng)殖業(yè)畜禽糞便的亂排亂放，導(dǎo)致各類污染物進(jìn)入地表及地下水體產(chǎn)生嚴(yán)重污染。農(nóng)村面源污染既破壞耕地土壤結(jié)構(gòu)，促使土壤嚴(yán)重板結(jié)，也嚴(yán)重威脅人畜飲水安全和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)。

四、天水市新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的法制突破路徑

（一）健全完善農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)法治宣傳和政績(jī)考核制度

首先，健全完善農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)法治宣傳制度。應(yīng)配備專兼職法治宣傳員和法治宣傳志愿者，定期開展農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)主題宣講、專題培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)交流和典型引路等法治活動(dòng)，切實(shí)提高農(nóng)民，尤其是留守農(nóng)民對(duì)農(nóng)村綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)，使農(nóng)民樹立強(qiáng)烈的綠色發(fā)展意識(shí)和生態(tài)環(huán)保意識(shí)，正確認(rèn)識(shí)和理解新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村生態(tài)環(huán)保和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系，從而自主自愿的參與新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)。其次，健全完善農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政績(jī)考核制度。根據(jù)《天水市生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》，制定適用于本市行政區(qū)域內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的評(píng)價(jià)考核辦法。堅(jiān)持客觀公正、科學(xué)規(guī)范、突出重點(diǎn)、注重實(shí)效和獎(jiǎng)懲并舉的原則，主要評(píng)估各鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)、增長(zhǎng)質(zhì)量、綠色生活、公眾滿意程度等方面的變化趨勢(shì)和動(dòng)態(tài)進(jìn)展，生成各鄉(xiāng)鎮(zhèn)綠色發(fā)展指數(shù)。促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨委政府和領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確政績(jī)觀，進(jìn)而重點(diǎn)加快提升新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)水平，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村綠色可持續(xù)發(fā)展。

（二）健全完善農(nóng)村生活垃圾處置制度和生活污染防治制度

首先，健全完善農(nóng)村生活垃圾處置制度。根據(jù)各地新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村環(huán)境污染和生態(tài)破壞實(shí)際情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)加大生態(tài)文明建設(shè)投入，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，健全完善村民委員會(huì)對(duì)本村生活垃圾的收集、轉(zhuǎn)運(yùn)和處置制度。健全村莊保潔制度，從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益中提取一定比例用于本村日常清潔。村民委員會(huì)與村民簽訂門前三包責(zé)任書，明確村民的清潔責(zé)任。積極開展鄉(xiāng)村星級(jí)生態(tài)文明農(nóng)戶、生態(tài)優(yōu)美庭院等創(chuàng)建活動(dòng)，引導(dǎo)村民形成綠色文明鄉(xiāng)風(fēng)民風(fēng)和以生態(tài)效益為核心的幸福觀和發(fā)展觀。 開展生活垃圾就地分類減量和可再生資源回收利用，推進(jìn)可降解有機(jī)垃圾就近堆肥、填埋或沼氣處理；完善毗鄰城區(qū)村莊生活垃圾實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化處理；促進(jìn)遠(yuǎn)離城區(qū)村莊生活垃圾實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村收集、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)和縣城集中處理。統(tǒng)籌建設(shè)和依法保護(hù)鄉(xiāng)村生活垃圾收集、處置設(shè)施。其次，健全完善農(nóng)村生活污染防治制度。因地制宜建設(shè)鄉(xiāng)村集中供水工程，促進(jìn)城市供水系統(tǒng)向鄉(xiāng)村延伸，毗鄰城區(qū)鄉(xiāng)村推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化，建立鄉(xiāng)村飲用水水源保護(hù)區(qū)，定期開展鄉(xiāng)村飲用水水質(zhì)監(jiān)測(cè)，確保農(nóng)村飲用水水質(zhì)衛(wèi)生安全。合理建設(shè)鄉(xiāng)村排水、排污溝渠和鄉(xiāng)村生活污水處理設(shè)施，采用新技術(shù)、新材料、新工藝和新設(shè)備進(jìn)行污水處理，推進(jìn)鄉(xiāng)村生活污水治理能力現(xiàn)代化。推行秸稈綜合利用，積極防治鄉(xiāng)村大氣污染，保護(hù)鄉(xiāng)村大氣環(huán)境。

（三）健全完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物綜合利用制度和畜禽養(yǎng)殖污染防治制度

首先，健全完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物綜合利用制度。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)妥善處理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物，推進(jìn)秸稈、農(nóng)用薄膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物綜合利用，并加強(qiáng)對(duì)秸稈、樹葉、荒草和農(nóng)用薄膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物的綜合利用，不得露天焚燒農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)科學(xué)、合理施用農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品，改進(jìn)農(nóng)業(yè)種植技術(shù)和農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖技術(shù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)、無(wú)害資源化利用?？h級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)推廣高效生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)模式，推廣生物有機(jī)肥、低毒低殘留農(nóng)藥和可降解地膜，實(shí)現(xiàn)化肥農(nóng)藥使用量零增長(zhǎng)，建立農(nóng)藥、化肥包裝廢棄物的有償回收模式，逐步實(shí)現(xiàn)廢棄農(nóng)膜全面回收利用。大力推廣使用電能、太陽(yáng)能、風(fēng)能、天燃?xì)?、沼氣等清潔能源。其次，健全完善畜禽養(yǎng)殖污染防治制度。根據(jù)畜禽養(yǎng)殖污染防治的需要，縣級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同環(huán)保主管部門科學(xué)合理劃定畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)和限養(yǎng)區(qū)，規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)和畜禽養(yǎng)殖戶應(yīng)遠(yuǎn)離村莊和村民聚集地，并配套建設(shè)畜禽糞便、污水貯存、處理、利用設(shè)施并保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)。鼓勵(lì)和支持規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)和畜禽養(yǎng)殖戶采取種植和養(yǎng)殖相結(jié)合的農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)方式，通過(guò)種植業(yè)消納畜禽糞便和污水等廢棄物，實(shí)現(xiàn)畜禽糞便、污水等廢棄物的就地就近資源化利用。

（四）健全完善農(nóng)業(yè)面源污染綜合防治制度和專項(xiàng)補(bǔ)貼制度

首先，健全完善農(nóng)業(yè)面源污染綜合防治制度。縣級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地保護(hù)治理，對(duì)已被污染耕地實(shí)施分類管理。對(duì)輕度和中度污染耕地，采取調(diào)整種植業(yè)結(jié)構(gòu)，治理和修復(fù)土壤污染等治理措施；對(duì)污染嚴(yán)重難以治理耕地，依法將其劃定為特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域，不再種植農(nóng)作物。其次，健全完善科學(xué)合理施用化肥和農(nóng)藥制度。大力推廣測(cè)土配方施肥技術(shù)，盡量減少化肥用量，提高肥料利用率，增加有機(jī)肥施用量。推廣高效低毒低殘留農(nóng)藥，盡量減少農(nóng)藥使用量，建立安全施用農(nóng)藥制度。大力推廣以蟲治蟲、以菌治菌等生物防治技術(shù)，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和有機(jī)農(nóng)業(yè)，建設(shè)無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品和有機(jī)食品生產(chǎn)基地。再次，建立健全農(nóng)業(yè)面源污染專項(xiàng)補(bǔ)貼制度。充分發(fā)揮政府職能和財(cái)政投入對(duì)社會(huì)資本投入的導(dǎo)向作用，建立農(nóng)業(yè)面源污染專項(xiàng)補(bǔ)貼制度。合理設(shè)置農(nóng)業(yè)面源污染防治補(bǔ)貼內(nèi)容和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)業(yè)面源污染防治提供政府專項(xiàng)補(bǔ)貼。補(bǔ)貼內(nèi)容為綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、農(nóng)村面源污染控制技術(shù)研發(fā)和推廣；補(bǔ)貼對(duì)象為生產(chǎn)綠色農(nóng)產(chǎn)品的規(guī)?；r(nóng)民專業(yè)合作社，以及推廣農(nóng)村面源污染控制技術(shù)的規(guī)?；瘜I(yè)企業(yè)。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)牟蛔悴糠帧?/p>

注釋：

康吉平.天水市麥積區(qū)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)存在的問(wèn)題及對(duì)策建議.中國(guó)綠色畫報(bào). 2017（9）.65-66.

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