公眾參與警務(wù)的法治化研究

摘 要 “朝陽群眾”、“掌上110”等警務(wù)APP的投入使用已經(jīng)成為互聯(lián)網(wǎng)背景下公眾參與警務(wù)的新舉措。實(shí)踐中，這一“互聯(lián)網(wǎng)+警務(wù)”的模式產(chǎn)生了一系列問題，例如數(shù)據(jù)利用效率低下、信息安全保障漏洞、機(jī)關(guān)工作人員行政責(zé)任虛化等。因此，我們應(yīng)當(dāng)通過分析應(yīng)用系統(tǒng)的功能、機(jī)制和風(fēng)險，優(yōu)化平臺功能設(shè)計(jì)的同時強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)的信息應(yīng)用和行政管理能力，以更有效地服務(wù)于這一新型的“互聯(lián)網(wǎng)+警務(wù)”模式，推進(jìn)公眾通過網(wǎng)絡(luò)參與警務(wù)模式的法治化。

關(guān)鍵詞 公眾參與 警務(wù)APP 互聯(lián)網(wǎng)警務(wù) 法治化

作者簡介：李悅悅， 浙江警察學(xué)院。

中圖分類號：D631 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.174

一、 公眾參與警務(wù)的類型剖析

不同于“警務(wù)通”等適用對象為單方公安機(jī)關(guān)工作人員的軟件，警務(wù)APP強(qiáng)調(diào)警方與公眾雙方的雙向信息對流與抓取，切實(shí)通過公眾參與提高了公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法效率。其中，浙江的“掌上110”APP提供的安全出行、便捷挪車、身份驗(yàn)證、快速報警、舉報線索等五大功能為市民的行車、出行提供更加安全和便利的保障，成為市民日常出行必備的“貼身警察”；北京的“朝陽群眾”APP自試運(yùn)行以來已協(xié)助警方破獲案件上百起，為穩(wěn)定社會治安做出了重大的貢獻(xiàn)。 盡管各類應(yīng)用軟件因各地實(shí)際情況差異而有所不同，從用戶端與警務(wù)端的對象入手，可以將應(yīng)用軟件用戶需求分析總結(jié)如下兩方面：

（一） 便民利民服務(wù)

包括業(yè)務(wù)信息查詢、預(yù)約辦理、一鍵挪車等快捷服務(wù)和警務(wù)信息共享平臺。

其中快捷服務(wù)的著眼點(diǎn)在于移動終端和服務(wù)器的通信和傳輸過程，用戶將數(shù)據(jù)發(fā)送給傳輸系統(tǒng)后系統(tǒng)對數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，后將用戶請求上傳至處理服務(wù)器。

共享平臺主打的警民交流功能，鼓勵公民提出有關(guān)公安工作的話題和疑問，當(dāng)天值班人員可在線答復(fù)，也可將相關(guān)話題內(nèi)容匯總后上傳，發(fā)布警務(wù)信息公告，并設(shè)置討論區(qū)供用戶研究和參考。交流是雙方信息共享的結(jié)果，通過開放特定區(qū)域的警務(wù)信息窗口有利于促進(jìn)群眾對公安工作的理解，對傳來信息的掌握和處理同時也是公安機(jī)關(guān)了解群眾需求和彌補(bǔ)自身不足的途徑。

（二） 用戶資源共享

該模塊基于公民對警務(wù)工作自主參與的意愿，實(shí)現(xiàn)自下而上、由散到整的信息傳遞。

公民通過在此模塊內(nèi)上傳涉嫌違法行為的圖像和視頻，以避免記錄喪失現(xiàn)場時效性，這是公民參與到公安機(jī)關(guān)執(zhí)法活動最直接有效的方法。具體措施如下：

首先，建立起一套公安系統(tǒng)方便接入，管理便利的客戶端傳來信息篩選和保障機(jī)制，提供信息保全和初步審核功能。

其次，在云端信息傳輸鏈中，設(shè)立用戶認(rèn)證準(zhǔn)入系統(tǒng)，對上一環(huán)安全保障和篩選機(jī)制緊密監(jiān)測，杜絕非法用戶、違法記錄（黑名單）用戶、惡意用戶、未經(jīng)授權(quán)移動終端和未經(jīng)授權(quán)SIM卡入侵警務(wù)終端。

最后，服務(wù)終端應(yīng)當(dāng)落實(shí)非法入侵?jǐn)r截、信息準(zhǔn)入等級篩選、終端實(shí)時監(jiān)測、終端遠(yuǎn)程管控等功能持續(xù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，將監(jiān)測內(nèi)容與收集所得報警數(shù)據(jù)進(jìn)行比對和鑒定，對認(rèn)定的違法行為第一時間采取措施，并及時轉(zhuǎn)發(fā)高可信度人員案件線索至一線民警處。

二、公眾參與警務(wù)模式的現(xiàn)實(shí)困境

（一）缺乏完善科學(xué)的應(yīng)用操作流程

1.信息利用不到位

在全新的技術(shù)領(lǐng)域和警務(wù)模式面前，警務(wù)工作人員處理數(shù)據(jù)和利用信息缺乏信息固定意識和前瞻性思想，導(dǎo)致高價值信息流失嚴(yán)重。

2.用戶審核不過關(guān)

用戶實(shí)名制看似簡單，但由于缺乏實(shí)質(zhì)性審查，用戶信息缺乏從虛擬到現(xiàn)實(shí)的對應(yīng)，通常在第一環(huán)節(jié)注冊就暴露出了安全隱患。平臺如果對用戶的身份不做精確審核，必然導(dǎo)致惡意程序入侵引發(fā)系統(tǒng)癱瘓、泄密風(fēng)險或是低價值信息堆積拉低整體警務(wù)工作效率。

（二） 警民兩側(cè)信息掌握和責(zé)任意識斷層

在警務(wù)實(shí)踐中，追求公民提供必要、及時、有效的信息這一目標(biāo)未免過分理想化，因?yàn)榫駜蓚?cè)信息是存在斷裂的：現(xiàn)場情況在通過公民上傳的圖文和視頻反映后存有一定事實(shí)上的出入，警務(wù)端通過信息真實(shí)性審核，從核實(shí)現(xiàn)實(shí)情況、地理位置到?jīng)Q定出警也有時間差；由于對參與意義和方式的認(rèn)識缺乏，公民參與意識沒有得到提升，而公安機(jī)關(guān)卻從心理上將部分責(zé)任推給平臺和群眾，行政責(zé)任也因“參與”的推廣而虛化，引發(fā)了警務(wù)人員懈怠工作的情緒。

（三）公眾參與范圍強(qiáng)度把握不當(dāng)

在警務(wù)實(shí)踐中，基層公安往往因?yàn)槿狈π畔⒐_度的合理把握而拉低了參與效果和警務(wù)效率——部分信息公開不夠，公眾無法了解到公安機(jī)關(guān)的決策情況和執(zhí)法進(jìn)程，也就無法對此提出進(jìn)一步的建議，參與的熟練程度和默契程度無法得到提升，公眾的參與始終被“專業(yè)意見”拒之門外；部分信息則被過度公開，主要是涉及隱私、機(jī)密的信息和公安機(jī)關(guān)專業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域范圍內(nèi)的信息，應(yīng)該保密而未保密，侵犯了相對人的合法權(quán)益，也增加了不必要的行政成本，降低行政機(jī)關(guān)權(quán)威性。

三、公眾參與警務(wù)的法治化路徑

（一） 平臺運(yùn)行流程科學(xué)化與完善化

1.數(shù)據(jù)信息采集與固定

數(shù)據(jù)處理應(yīng)當(dāng)圍繞“實(shí)時有效，及時固定，多次利用”的目標(biāo)和原則有序開展，突出人、事、物、地等治安要素的信息采集，為后續(xù)數(shù)據(jù)庫的建立提供完整的信息和數(shù)據(jù)支持。（1）結(jié)合PGIS和以此為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)的社區(qū)警務(wù)管理系統(tǒng)，繪制出適應(yīng)區(qū)域管理模式的地圖，形成標(biāo)準(zhǔn)地址庫。 對人口流動速度較大的地點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)標(biāo)記，確保全部上傳信息整理匯總，指揮中心、警務(wù)端、用戶端三點(diǎn)一線可用信息交互暢通無阻；（2）以應(yīng)用后臺信息庫中用戶的資料為出發(fā)點(diǎn)，向外延伸擴(kuò)展人員關(guān)聯(lián)的治安要素，演化成為可監(jiān)管控制的人員社交圈，為犯罪預(yù)警和偵查工作提供著手點(diǎn)；（3）將現(xiàn)有的治安案件和刑事案件中出現(xiàn)的人、地、物、案、事錄入，以犯罪熱點(diǎn)圖、對象活動軌跡、人員流動情況等圖表為表現(xiàn)形式打造全方面多功效的治安管理和犯罪打防控一體化平臺。

2.用戶信息整合與安全把關(guān)

（1）首先應(yīng)當(dāng)從用戶注冊一環(huán)入手進(jìn)行修復(fù)，落實(shí)用戶實(shí)名制，從信息錄入端口提升準(zhǔn)入門檻，以人為治安要素中的中心進(jìn)行數(shù)據(jù)建庫、信息交互、實(shí)時比對。自用戶下載應(yīng)用并進(jìn)行注冊登錄時起，警務(wù)端即新增一實(shí)時信息交互點(diǎn)，做到人地隨時監(jiān)測，人事時時關(guān)聯(lián)的精確管理 ；（2）然后對用戶上傳數(shù)據(jù)內(nèi)容加以審查和評定，針對不同用戶進(jìn)行信息準(zhǔn)入和讀取等級劃分，根據(jù)其使用情況注明等級，以備專業(yè)和機(jī)密信息的不同程度放權(quán)以及黑名單的制定。等級越高的用戶可以在適度范圍內(nèi)瀏覽相對更多的情報和警務(wù)信息，這對其參與警務(wù)的積極性和專業(yè)性也起到促進(jìn)作用，達(dá)到良性循環(huán)的目的。 （3）此外用戶信息的利用整合應(yīng)當(dāng)在指揮中心和警務(wù)端呈現(xiàn)出“點(diǎn)-線-面”的共享互通運(yùn)作模式，能夠通過警務(wù)端口輸入用戶賬號姓名即可查詢完整的人、地、事，同時輸出該用戶上傳的圖片、語音和視頻，以滿足案件重點(diǎn)人員信息調(diào)取的警務(wù)工作需要。

（二） 強(qiáng)化責(zé)任意識

1.提高公安機(jī)關(guān)責(zé)任意識

公眾參與的實(shí)質(zhì)是公民為行政管理提供參考和建議，并且一定程度上行使和保障個人權(quán)利。作為行政主體，公安機(jī)關(guān)要樹立起“職責(zé)為主，參與為輔”的責(zé)任意識和敬業(yè)精神，絕對不能將自身工作的疏忽和失職歸咎于公眾參與的非專業(yè)性和不確定性。一方面，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部要結(jié)合公眾參與的平臺反饋情況完善個人效績考評制度，提高民警對規(guī)范化執(zhí)法的重視程度 ；另一方面，行政管理活動不僅要公眾參與，更要公眾監(jiān)督。將警務(wù)端的反饋與處置情況納入用戶評價與民警個人考評機(jī)制中，可以有效避免公安機(jī)關(guān)工作人員對群眾上傳信息敷衍了事，或者未經(jīng)真實(shí)性驗(yàn)證直接采信導(dǎo)致嚴(yán)重后果。

2.改善信息不對稱的現(xiàn)狀，強(qiáng)化公眾參與

公安機(jī)關(guān)對公眾的引導(dǎo)、回應(yīng)和反饋很大程度地影響了公民的參與程度，必須完善以下機(jī)制建設(shè)以提升公眾參與效率：

第一，回應(yīng)機(jī)制。要避免公眾參與因缺乏互動而挫傷其積極性和流于形式化，公安機(jī)關(guān)要本著以人民為中心的發(fā)展思想，將群眾關(guān)心的問題放在首要位置，引導(dǎo)公民自主發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，形成雙方的良好關(guān)系和良性互動，推動公眾參與警務(wù)科學(xué)健康發(fā)展。

第二，處理機(jī)制。應(yīng)用軟件只是為公民更好地參與提供了一個平臺，但根本目標(biāo)是要將群眾呼聲與信息來源真正掌握在公安機(jī)關(guān)手中并對其加以利用。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，對應(yīng)警務(wù)人員需要有良好的職業(yè)操守和專業(yè)的技術(shù)應(yīng)用能力，以及判斷信息價值程度和處理研判有效信息的能力。這種判斷能力既包括經(jīng)驗(yàn)判斷，也包括對不同視角、異質(zhì)思維的包容和能夠基于此做出的正確決策。此外，更要有能和平臺順利對接的硬件設(shè)備作為推進(jìn)警務(wù)工作良好平穩(wěn)運(yùn)行的技術(shù)支撐，進(jìn)而建立起一套完善高效的警務(wù)信息處理系統(tǒng)。

第三，反饋機(jī)制。反饋主要是人民群眾對公安機(jī)關(guān)有關(guān)公眾利益的訴求進(jìn)行回應(yīng)態(tài)度、回應(yīng)時間和回應(yīng)效果的情況再評議的過程。在實(shí)踐中，存在部分機(jī)關(guān)工作人員在履行職責(zé)、服務(wù)人民的崗位上喪失了應(yīng)有的積極熱情態(tài)度，忽視人民群眾的合法權(quán)益。 為在警務(wù)活動過程中真正將公眾意見擺在重要位置，應(yīng)該完善意見反饋機(jī)制，讓各項(xiàng)決策和規(guī)定能夠符合公眾期望并滿足其合理訴求。

（三） 合理確定公眾參與的范圍與程度

主體針對某一事件參與強(qiáng)度的決定與三個方面息息相關(guān)：公眾利益的相關(guān)、專業(yè)技術(shù)的聯(lián)系、機(jī)密信息的重疊。代表廣大人民群眾利益的議題，參與決策中必須要有公眾意見的集中體現(xiàn)，且有廣泛的參與范圍和參與途徑作為支撐；對于決策過程中需要大量運(yùn)用專業(yè)技術(shù)性手段的警務(wù)活動，公眾意見可以作為輔助和參考意見，不能將權(quán)利完全放開；而基于信息公開原則，應(yīng)當(dāng)明確法律法規(guī)規(guī)定不得公開的例外情況，主要包括國家秘密、個人隱私和商業(yè)秘密等信息?？茖W(xué)合理的參與強(qiáng)度有利于公安機(jī)關(guān)對有效的信息資源進(jìn)行整合，穩(wěn)定行政權(quán)威地位和行政主導(dǎo)責(zé)任。

注釋：

公眾參與 助力社會治理創(chuàng)新.人民網(wǎng)-人民日報海外版.http：//legal.people.com.cn/n1/2017/0718/c42510-29410696.html，2017-07-18.

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