特朗普政府網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略的政策動因與初步影響

王戴林 陳昕宇

摘 要 特朗普政府為了對奧巴馬時期的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略做出調(diào)整，回應(yīng)《國家安全戰(zhàn)略》報告；應(yīng)對新的網(wǎng)絡(luò)安全威脅和挑戰(zhàn)，建設(shè)具有威懾力量的網(wǎng)絡(luò)安全體系；在網(wǎng)絡(luò)安全治理領(lǐng)域調(diào)整盟友與伙伴關(guān)系，實現(xiàn)“美國優(yōu)先”，2018年9月正式出臺了美國15年內(nèi)首份《國家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》。特朗普政府網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略將會增強網(wǎng)絡(luò)空間大國博弈的不確定性，其軍事化趨勢更加明顯；進一步分化政策的國內(nèi)和國際基礎(chǔ)，“特式”規(guī)范或遭受質(zhì)疑；將網(wǎng)絡(luò)安全與其他問題領(lǐng)域掛鉤，成為維護“美國第一”的工具。

關(guān)鍵詞 特朗普政府 國家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略 網(wǎng)絡(luò)安全 國家安全

作者簡介：王戴林，外交學(xué)院外交學(xué)專業(yè)研究生，研究方向：美朝關(guān)系；陳昕宇，國際關(guān)系學(xué)院國際政治系本科生，研究方向：亞太地區(qū)安全。

中圖分類號：D80 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.166

2018年9月20日，特朗普政府公布了美國15年內(nèi)首份《國家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》（National Cyber Strategy），這是自2003年以來美國首次全面闡述網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略。特朗普明確表示，本屆政府將盡一切努力使美國網(wǎng)絡(luò)安全。美國將把網(wǎng)絡(luò)整合到國家權(quán)力的所有要素中，圍繞《國家安全戰(zhàn)略》的四大支柱，構(gòu)建《國家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》。其內(nèi)容主要包括：保護美國人民、領(lǐng)土和打擊犯罪；發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟、保護知識產(chǎn)權(quán)；以實力求和平；提升美國的影響力。本文將以特朗普政府新版《國家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》為主要參考依據(jù)，結(jié)合美國其他政府部門有關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全的政策，考察特朗普政府網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略的實質(zhì)性內(nèi)容，論析其政策動因和初步影響。

一、政策動因

（一）對奧巴馬時期的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略做出調(diào)整，回應(yīng)《國家安全戰(zhàn)略》報告

特朗普早在競選期間，便在網(wǎng)絡(luò)安全問題上高舉反奧巴馬主義大旗，其政策調(diào)整也是基于對奧巴馬政府網(wǎng)絡(luò)安全理念及政策的全面批判。針對存在的問題，特朗普改進奧巴馬時期的政策主張，提出：集中管理聯(lián)邦部門和機構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)安全防衛(wèi)工作，將網(wǎng)絡(luò)安全管理職能主要分歸于國土安全部和國防部；深化與私人部門的合作，共同維護重要基礎(chǔ)設(shè)施和前沿科技產(chǎn)品的知識產(chǎn)權(quán)；強化網(wǎng)絡(luò)攻擊能力，與志同道合的國家建立網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟；秉持實用主義的外交原則，注重網(wǎng)絡(luò)價值觀領(lǐng)域的實際利益。而就在一年前，2017年12 月，特朗普公布任內(nèi)首份《國家安全戰(zhàn)略》報告，網(wǎng)絡(luò)安全是其中的最大增量：“網(wǎng)絡(luò)”（cyber）一詞出現(xiàn)46 次。這明顯拔高了對網(wǎng)絡(luò)安全的戰(zhàn)略定位，明確網(wǎng)絡(luò)安全的重點保護領(lǐng)域與合作對象，提出多項優(yōu)先行動計劃?！秶野踩珣?zhàn)略》報告為日后各部門出臺自己的網(wǎng)絡(luò)安全政策起了重要的指引作用，白宮的《國家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》、國防部的《網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略概要》和國土安全部的《網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》基本都以這份報告確立的四大“支柱”為核心，協(xié)調(diào)各自部門與聯(lián)邦政府其他機構(gòu)的合作關(guān)系，形成以“白宮領(lǐng)銜、兩部分工”為特色的新型國家網(wǎng)絡(luò)安全防衛(wèi)體系。

（二）應(yīng)對新的網(wǎng)絡(luò)安全威脅和挑戰(zhàn)，建設(shè)具有威懾力量的網(wǎng)絡(luò)安全體系

隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展，物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)服務(wù)層出不窮，在方便人們生活的同時，也使網(wǎng)絡(luò)入侵者享有更低的技術(shù)壁壘，威脅著美國的國家安全環(huán)境。據(jù)美國國家情報總監(jiān)辦公室的估計，截至2017年，世界上已經(jīng)有將近40個國家擁有網(wǎng)絡(luò)攻擊的能力；而俄羅斯、中國、伊朗和朝鮮將對美國構(gòu)成最大的“網(wǎng)絡(luò)威脅”，這些國家將網(wǎng)絡(luò)作為低成本的國家機器來實現(xiàn)其戰(zhàn)略目標，非國家行為者將繼續(xù)使用網(wǎng)絡(luò)來實施金融犯罪、政治宣傳和信息傳遞。網(wǎng)絡(luò)空間具有虛擬性、隱蔽性等特點，在此空間里無法及時、準確認定攻擊行為，無法有效確定攻擊動機，捕獲和核查網(wǎng)絡(luò)攻擊的方式手段更是難上加難。特朗普政府特別是國防部門要做的就是確保美軍在任何領(lǐng)域（包括網(wǎng)絡(luò)空間）擁有作戰(zhàn)和贏得戰(zhàn)爭的能力；搶先、擊敗或阻止針對美國重要基礎(chǔ)設(shè)施的惡意網(wǎng)絡(luò)活動，建立一種“向前防衛(wèi)”（defend forward）的角色設(shè)定，在威脅達到目標之前，向外阻止威脅。在應(yīng)對挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，通過升級網(wǎng)絡(luò)司令部地位和建立國家間網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟的方式，形成并確保美國在網(wǎng)絡(luò)空間的威懾力量，遏制國家和非國家行為體的惡意網(wǎng)絡(luò)攻擊行為，真正做到“以實力求和平”。

（三）在網(wǎng)絡(luò)安全治理領(lǐng)域調(diào)整盟友與伙伴關(guān)系，實現(xiàn)“美國優(yōu)先”

“美國優(yōu)先”是指導(dǎo)特朗普內(nèi)外政策的執(zhí)政理念，其核心要素在于“經(jīng)濟優(yōu)先”、“實用主義”和“退出主義”。首先，特朗普特別注重美國的經(jīng)濟利益，不會犧牲經(jīng)濟利益換取網(wǎng)絡(luò)空間的和平，而是凈化自身的網(wǎng)絡(luò)生態(tài)環(huán)境以加強美國市場和技術(shù)創(chuàng)新的活力、保持美國在新興技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位、維持強大平衡的知識產(chǎn)權(quán)保護體系，并且防止與之相關(guān)的經(jīng)濟安全利益受到來自他國的挑戰(zhàn)。其次，奧巴馬政府強行推廣“互聯(lián)網(wǎng)自由”戰(zhàn)略，在傳播價值觀的同時卻把廣大發(fā)展中國家推向?qū)α⒚?。特朗普政府則強調(diào)互聯(lián)網(wǎng)在維護國家安全方面的實際應(yīng)用價值，雖然也提出“網(wǎng)絡(luò)自由”和“互聯(lián)網(wǎng)非主權(quán)”的觀點，但卻傾向于先優(yōu)化自身的網(wǎng)絡(luò)安全防范功能，然后使用一邊倒的網(wǎng)絡(luò)實力在雙邊談判中占得優(yōu)勢，迫使發(fā)展中國家和盟友接受自己制定的互聯(lián)網(wǎng)規(guī)則和秩序。最后，鑒于互聯(lián)網(wǎng)的極大不確定性，特朗普在網(wǎng)絡(luò)空間治理領(lǐng)域可能不再提供像實體防務(wù)那樣的公共產(chǎn)品，轉(zhuǎn)而改變治理模式，要求多元利益相關(guān)者共同參與治理。美國并非是不參與網(wǎng)絡(luò)安全治理，而是借機要求盟友分擔經(jīng)費，共享信息和情報，減少在機制建設(shè)上的投入。

二、初步影響

（一）網(wǎng)絡(luò)空間大國博弈的不確定性增強，軍事化趨勢更加明顯

國防部2015版的《網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略概要》列出了包括俄羅斯、中國、伊朗和北朝鮮在內(nèi)的四個國家作為網(wǎng)絡(luò)威脅的主要來源。2018年《國防戰(zhàn)略概要》提出：“中國和俄羅斯對美國當今安全與繁榮造成的威脅巨大，而且這些威脅在未來可能繼續(xù)增長，因此與中國和俄羅斯的長期戰(zhàn)略競爭是美國的首要優(yōu)先事項，這需要保持并增加投入?！蔽覀円讶豢吹教乩势赵谔幚韲H問題時特立獨行的風格和“退出主義”的政策邏輯，這勢必增加其外交政策的不確定性。而特朗普將中俄作為網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域的頭號競爭對手，“以戰(zhàn)止戰(zhàn)”，搞“先發(fā)制人”的防御戰(zhàn)略，更是增加了網(wǎng)絡(luò)空間博弈的“零和”風險。當然，2018年報告最重要的轉(zhuǎn)變就是作戰(zhàn)理念——從“主動網(wǎng)絡(luò)防御”到“向前防御”。2018年的報告引入了“向前防御”一詞，把防御前沿描述為“從源頭上擾亂或停止惡意網(wǎng)絡(luò)活動，包括低于武裝沖突水平的活動”，以及“打擊威脅美國軍方的網(wǎng)絡(luò)活動”。因此，“向前防御”應(yīng)該被理解為比“主動網(wǎng)絡(luò)防御”更積極、更有可能升級的政策，防守的目標也有更大的范圍。美國不斷“向前防御”，使用網(wǎng)絡(luò)科技力量提高威懾程度，以達到擊敗對手的目的。

（二）政策的國內(nèi)和國際基礎(chǔ)進一步分化，“特式”規(guī)范或遭受質(zhì)疑

特朗普提出網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略的基礎(chǔ)是美國及其盟友不斷遭受的網(wǎng)絡(luò)威脅，其“規(guī)范”是“互聯(lián)網(wǎng)自由化”。但是，從美國歷屆政府的網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略來看，其標榜的“規(guī)范”與“自由”之間似乎相去甚遠。從“斯諾登”事件開始，維護美國的國家安全還是保護公民個人隱私，這個爭論就從未停止過。特朗普政府制定的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略比奧巴馬時期的更為強硬，手段也更加多元。因此，在“實用主義”的政策導(dǎo)向下，特朗普可能采取比奧巴馬時期更為有效和隱秘的監(jiān)控手段，進一步拉近公民隱私和國家安全之間的距離，甚至打破這個屏障。這將進一步消解美國政府推動公民在網(wǎng)絡(luò)安全上形成共識的努力和推行國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)安全政策的民意基礎(chǔ)。美國外交關(guān)系委員會數(shù)字和網(wǎng)絡(luò)空間政策項目的副主任格里格斯比認為：“特朗普似乎對人權(quán)法令缺乏興趣，以至于學(xué)界開始爭論互聯(lián)網(wǎng)自由是否還將存在?！钡牵瑥摹秶揖W(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》來看，互聯(lián)網(wǎng)自由已經(jīng)是“擴大美國影響”網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略目標的一部分，或成為其傳播價值觀和謀取實際利益的工具。美國曾對伙伴國家的領(lǐng)導(dǎo)人開展監(jiān)聽行動，而現(xiàn)在又要求盟國分擔網(wǎng)絡(luò)安全治理領(lǐng)域的職責，共享情報，如此行事風格恐遭外界質(zhì)疑。

（三）網(wǎng)絡(luò)安全將與其他領(lǐng)域問題掛鉤，成為維護“美國第一”的工具

在資本的驅(qū)動下，特朗普將圍繞促進美國經(jīng)濟增長的目標，將網(wǎng)絡(luò)安全問題與其他領(lǐng)域特別是經(jīng)濟問題掛鉤。對美國金融業(yè)的破壞性攻擊可能對經(jīng)濟產(chǎn)生災(zāi)難性影響，直接造成收入損失或間接降低消費者信心，威脅金融穩(wěn)定。將金融部門作為網(wǎng)絡(luò)威脅防范的重點領(lǐng)域，一方面，既保護了國民經(jīng)濟支柱和重要金融設(shè)施的安全，又能直接促進美國的經(jīng)濟繁榮和數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展。另外，2018年發(fā)生的多起貿(mào)易事件也表明，美國政府在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域?qū)幼⒅刂R產(chǎn)權(quán)，審視技術(shù)轉(zhuǎn)移，加強網(wǎng)絡(luò)安全審查，在國際貿(mào)易中搞“網(wǎng)絡(luò)科技壁壘”。特朗普多次以保護“知識產(chǎn)權(quán)”施壓其貿(mào)易伙伴，以確保美國的知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)得到保護；不斷收緊對外國收購網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的審查，并且可能制定專門的法律規(guī)范技術(shù)收購行為；在貿(mào)易協(xié)定中附加“網(wǎng)絡(luò)安全框架”的遵從要求，促其成為國際標準。這說明，在美國霸權(quán)不斷衰弱的情況下，美國正在尋找重塑“第一”的有效工具，而網(wǎng)絡(luò)與貿(mào)易的相結(jié)合就正好給美國政府一個有利的時機。特朗普政府將會把互聯(lián)網(wǎng)作為貿(mào)易壁壘的工具，加速網(wǎng)絡(luò)安全問題貿(mào)易化趨勢，利用技術(shù)標準和審查規(guī)范來打壓競爭對手。

本文認為：在政策動因上，美國面對新的網(wǎng)絡(luò)安全威脅和挑戰(zhàn)，需要建設(shè)具有威懾力量的網(wǎng)絡(luò)安全體系，特朗普政府戰(zhàn)略的目標就在于彌補前一屆政府的政策漏洞，調(diào)整盟友與伙伴關(guān)系，實現(xiàn)“美國優(yōu)先”。在初步影響上，由于特朗普異于常人的處事風格，其政策也充滿不確定性，在維護“美國第一”的同時，其網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略也可能遭受質(zhì)疑，造成政策的國內(nèi)和國際基礎(chǔ)分化，增加網(wǎng)絡(luò)空間大國博弈的風險。對此，中國應(yīng)深化網(wǎng)絡(luò)安全高級別對話，擴大雙方合作共識；建立網(wǎng)絡(luò)空間識別區(qū)，防范網(wǎng)絡(luò)攻擊升級；整合國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)空間力量，維護網(wǎng)絡(luò)安全利益。

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