推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展初探

摘要：我國全面普及九年義務(wù)教育，取得了歷史性成就。目前正在扎實推進城鄉(xiāng)教育一體化改革，但均衡度還不夠高、城鄉(xiāng)差距有待縮小等問題依然存在，“農(nóng)村弱、城市擠”等現(xiàn)象依然凸顯，亟待解決。針對性為破除進城務(wù)工人員子女異地就學(xué)的阻礙，改革隨遷子女就學(xué)機制；針對大班額現(xiàn)象突出的問題，實施消除大班額計劃；改善鄉(xiāng)村學(xué)校教育較弱的情況，從師資、交通、硬件等角度提出建議；改善輟學(xué)兒童情況，改革控輟保學(xué)機制；改變城鄉(xiāng)學(xué)校條件差距大的問題，科學(xué)推進學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu) 義務(wù)教育 一體化 完善機制 教育公平

對統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的理解（簡稱一體化）。主要解決一個認識問題：“縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展”內(nèi)涵。

推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展到一定階段的必然要求，是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。推進城鄉(xiāng)一體化逐步消除城鄉(xiāng)差距的主要途徑包括促進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。在促進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展中，義務(wù)教育作為教育的根基，促進義務(wù)教育的均衡發(fā)展就顯得尤為重要。我國實行的九年義務(wù)教育制度是國家必須予以保障的公益性事業(yè)。

一、問題的提出

為了推進縣域內(nèi)義務(wù)教育的一體化，亟待解決的問題如下：

（一）城鎮(zhèn)學(xué)校大班額現(xiàn)象突出

2015年，全國義務(wù)教育學(xué)校56人以上大班額共有48.9萬個，大班額比例為14.1%；66人以上超大班額有17.3萬個，超大班額比例為4.99%。從區(qū)域上看，主要集中在中西部。東中西部大班額比例分別為9.4%、18.8%、14.9%，四分之三集中在中西部縣鎮(zhèn)，其中湖南、江西、河南、寧夏、廣西大班額比例超過20%。從城鄉(xiāng)上看，主要集中在城鎮(zhèn)。城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)、鄉(xiāng)村大班額比例分別分18.2%、19.7%、5%。從學(xué)段上看，小學(xué)比初中數(shù)量多、初中比小學(xué)比例高。小學(xué)、初中大班額分別有31萬、18萬個，比例分別為12.1%和19.9%。

（二）鄉(xiāng)村教育基礎(chǔ)較弱

全國有七成的小學(xué)和教學(xué)點分布在鄉(xiāng)村，半數(shù)以上鄉(xiāng)村學(xué)校學(xué)生規(guī)模不足100人。2015年，全國共有小學(xué)19.1萬所，教學(xué)點9.3萬個，總計28.4萬所，其中鄉(xiāng)村地區(qū)有小學(xué)和教學(xué)點20萬所，占總數(shù)的70.6%。鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校（不足100人的小學(xué)和教學(xué)點）有11萬多所，占鄉(xiāng)村學(xué)校總數(shù)的55.7%。近七成小規(guī)模學(xué)校，學(xué)生人數(shù)不足50人。大多為不完整學(xué)制。教師素質(zhì)較弱，大多數(shù)教師不愿到鄉(xiāng)村教學(xué)。

（三）個別地區(qū)義務(wù)教育輟學(xué)率較高

初中階段學(xué)生累計輟學(xué)率在17.6%-31%間，遠超出國家最近一次公布的初中輟學(xué)率（三年觀測值）為2.6%的水平。而其他研究者發(fā)現(xiàn)中國農(nóng)村地區(qū)初中學(xué)生的輟學(xué)率高達56%。包括在初中階段就已經(jīng)輟學(xué)的學(xué)生和初中畢業(yè)后沒有進入高中繼續(xù)上學(xué)的學(xué)生，中國中學(xué)階段入學(xué)率最大的降幅出現(xiàn)在上高中前。研究顯示，超過一半（51.2%-53.5%）的貧困農(nóng)村地區(qū)學(xué)生沒有上高中。盡管中國大城市中有超過90%的學(xué)生都上了高中，但我們的研究證實，中國農(nóng)村地區(qū)不到一半的學(xué)生在初中畢業(yè)之后會繼續(xù)上高中。

（四）城鄉(xiāng)學(xué)校設(shè)施條件差距大

“縣域內(nèi)義務(wù)教育城鄉(xiāng)一體化”是指把一個區(qū)域、一個縣域的義務(wù)教育作為一個整體。對一個區(qū)、一個縣的義務(wù)教育做到學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、教師編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、生均公用經(jīng)費基準(zhǔn)定額統(tǒng)一、基本裝備配置標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、政策調(diào)整統(tǒng)一和“兩免一補（免雜費、免書本費、逐步補助寄宿生生活費）”政策城鄉(xiāng)全覆蓋。

二、推進“一體化改革發(fā)展”的價值意義

義務(wù)教育是教育工作的重中之重，是國家必須保障的公益性事業(yè)，是必須優(yōu)先發(fā)展的基本公共事業(yè)，是脫貧攻堅的基礎(chǔ)性事業(yè)。

（一）提升國民整體素質(zhì)

國民受教育程度高，國民整體素質(zhì)才能得到提高。2017年，小學(xué)：在校生100937000人，比上年增加180.69萬人，增長1.82%；畢業(yè)生1565.90萬人，比上年增加58.45萬人，增長3.88%。小學(xué)學(xué)齡兒童凈入學(xué)達到99.91%。初中：在校生44420600人，比上年增加112.69萬人，增長2.60%；畢業(yè)生1397.47萬人，比上年減少26.40萬人，下降1.85%。初中階段毛入學(xué)率103.5%。由此可以見得：我國義務(wù)教育落實情況較好，適齡兒童得到應(yīng)有的教育，提升了我國國民的整體素質(zhì)。

（二）擴大社會基本流動空間

索羅多指出：“教育是使人從社會底層向社會上層流動的電梯?！绷x務(wù)教育作為教育的基礎(chǔ)在城鄉(xiāng)一體化的情況下，鄉(xiāng)村底層人民能夠通過人才培養(yǎng)機制得到平等的教育，更公平更容易進入好的學(xué)校，通過好的就業(yè)崗位來改變命運，使教育實現(xiàn)了它的基本意義：影響社會人才體系的變化以及經(jīng)濟發(fā)展，使社會人才基本流動空間擴大。

（三）優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)

中國社會結(jié)構(gòu)變化的總體特征是，得分值較低的底層群體出現(xiàn)了明顯的向上流動的趨勢。中間層的某些群體主要是中下群體，有所擴大。但是，從總的社會結(jié)構(gòu)圖形看，大體上還是屬于底層比較大的社會結(jié)構(gòu)特征，基本上可以說是“土字型社會結(jié)構(gòu)”。與此相反，橄欖形結(jié)構(gòu)，顧名思義是“兩頭小，中間大”的似球狀體結(jié)構(gòu)，龐大的中產(chǎn)階級具有對社會貧富分化較強調(diào)節(jié)功能和對社會利益沖突較強的緩沖功能。義務(wù)教育縣域內(nèi)一體化，能縮小城鄉(xiāng)之間居民整體素質(zhì)以及經(jīng)濟水平的差異，長此以往，使社會呈現(xiàn)一種橄欖形的結(jié)構(gòu)，能夠較好實現(xiàn)社會主義社會的要求，使社會中產(chǎn)階級中堅力量發(fā)揮作用，擴大了教育資源流通渠道。

三、完善機制與路徑

（一）為了解決城鎮(zhèn)學(xué)校大班額現(xiàn)象突出的問題，基于堵不如疏，疏不如引的觀念，實施消除大班額計劃

其一，擴大學(xué)位供給。統(tǒng)籌“十三五”期間義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)項目，新建和改擴建校園校舍，重點解決城鎮(zhèn)大班額問題。

其二，合理分流學(xué)生。通過城鄉(xiāng)一體化、實施學(xué)區(qū)化、集團化辦學(xué)或?qū)W校聯(lián)盟、均衡配置師資等方式促進均衡發(fā)展，限制班額超標(biāo)學(xué)校招生人數(shù)。

其三，控制產(chǎn)生大班額學(xué)校的招生人數(shù)?？刂朴写蟀囝~學(xué)校的招生人數(shù)，避免產(chǎn)生新的大班額。

消除大班額時特別注意要處理好改革與發(fā)展的關(guān)系，充分利用好現(xiàn)有資源。注意不得盲目建設(shè)城鎮(zhèn)學(xué)校和撤并鄉(xiāng)村學(xué)校，不得集中建設(shè)義務(wù)教育園區(qū)和超大規(guī)模學(xué)校，不得建設(shè)豪華學(xué)校。

（二）為破除進城務(wù)工人員子女異地就學(xué)的阻礙，提出“兩為主”（堅持以流入地政府管理為主、以公辦中小學(xué)為主，保障進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育）和“兩納入”（將常住人口納入?yún)^(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃，推行按照進城務(wù)工人員隨遷子女在校人數(shù)撥付教育經(jīng)費），強調(diào)建立以居住證為主要依據(jù)的隨遷子女入學(xué)政策，全面應(yīng)用全國學(xué)籍系統(tǒng)組織小學(xué)入學(xué)、小升初工作，嚴(yán)格實行“一人一籍、籍隨人走”。

（三）為了改善鄉(xiāng)村學(xué)校教育較弱的情況，努力辦好鄉(xiāng)村教育

1.針對鄉(xiāng)村學(xué)生有校太遠、無校可上的問題：

保障學(xué)生就近上學(xué)的需要。農(nóng)村小學(xué)1至3年級學(xué)生原則上不寄宿，就近走讀上學(xué)。解決好學(xué)生上下學(xué)交通問題：保證學(xué)生交通安全和不因交通問題而輟學(xué)。堅決制止盲目撤并農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校。已經(jīng)撤并的學(xué)?；蚪虒W(xué)點，按程序予以恢復(fù)。

2.針對鄉(xiāng)村師資隊伍方面較弱的問題：

（1）招進來：教師招聘：全面推進教師“縣管校聘”改革，按照教師職業(yè)特點和崗位要求，由教育部門和用人學(xué)校制定教師招聘計劃，因地制宜主導(dǎo)招聘活動，人事編制部門配套實施，切實改變教師與其他人員“一刀切”式招聘方式。教師調(diào)配：優(yōu)先分配鄉(xiāng)村學(xué)校教職工編制和崗位數(shù)量，統(tǒng)籌調(diào)配編內(nèi)教師資源，著力解決鄉(xiāng)村教師結(jié)構(gòu)性缺員問題。教師交流：推動城鄉(xiāng)教師交流，城鎮(zhèn)學(xué)校和優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師每學(xué)年到鄉(xiāng)村學(xué)校交流輪崗的比例不低于符合交流條件教師總數(shù)的10%，其中骨干教師不低于交流輪崗教師總數(shù)的20%。

（2）留得?。郝鋵嵣钛a助政策。實行鄉(xiāng)村教師工資傾斜政策，落實縣域內(nèi)鄉(xiāng)村教師工資平均水平比城鎮(zhèn)教師工資平均水平高5%—10%比例等措施，吸引優(yōu)秀教師扎根鄉(xiāng)村。建立鄉(xiāng)村教師榮譽制度?？h域內(nèi)持證鄉(xiāng)村教師在就醫(yī)、乘車等辦理個人事項時與軍人等特殊群體依法優(yōu)先，使廣大鄉(xiāng)村教師有更多的榮譽感和實際獲得感。完善鄉(xiāng)村教師職業(yè)發(fā)展保障機制。合理設(shè)置并逐步擴大鄉(xiāng)村學(xué)校中級、高級教師崗位比例，逐步改變鄉(xiāng)村教師評聘“僧多粥少”現(xiàn)象，落實中小學(xué)教師職稱評聘結(jié)合政策，確保鄉(xiāng)村學(xué)校教師職稱即評即聘。改善鄉(xiāng)村教師生活條件。將符合條件的邊遠艱苦地區(qū)鄉(xiāng)村學(xué)校教師納入當(dāng)?shù)卣》勘Ｕ象w系并優(yōu)先保障，加快邊遠艱苦地區(qū)鄉(xiāng)村教師周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)，積極配套生活文娛設(shè)施。

（四）改善輟學(xué)兒童情況，改革控輟保學(xué)機制。

落實政府主體責(zé)任：真正落實教育優(yōu)先發(fā)展地位，切實保障教育投入符合國家要求并逐年增長，縣級政府要完善控輟保學(xué)部門協(xié)調(diào)機制，加強督導(dǎo)，嚴(yán)格考核，督促監(jiān)護人送適齡兒童、少年入學(xué)并完成義務(wù)教育。

落實部門和監(jiān)護人責(zé)任：落實縣級教育行政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村（居）委會、學(xué)校和適齡兒童父母或其他監(jiān)護人控輟保學(xué)責(zé)任，建立控輟保學(xué)目標(biāo)責(zé)任制和聯(lián)控聯(lián)保機制，嚴(yán)格實施追責(zé)問責(zé)制度。學(xué)校要落實輟學(xué)學(xué)生勸返、登記和書面報告制度，勸返無效的，應(yīng)書面報告縣級教育行政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，依法采取措施勸返復(fù)學(xué)。居委會和村委會要協(xié)助政府做好控輟保學(xué)工作。

加強動態(tài)監(jiān)測：縣級教育行政部門要依托全國中小學(xué)生學(xué)籍信息管理系統(tǒng)建立控輟保學(xué)動態(tài)監(jiān)測機制，加強對農(nóng)村、邊遠、貧困、民族等重點地區(qū)，初中等重點學(xué)段，以及流動留守兒童、家庭經(jīng)濟貧困兒童等重點群體的監(jiān)控，做到無盲區(qū)全程監(jiān)控、動態(tài)管理、落實責(zé)任、及時勸返。

（五）改變城鄉(xiāng)學(xué)校條件差距大的問題，科學(xué)推進學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

硬件方面，在生均校舍面積、生均公用經(jīng)費、生均圖書占比、生均實驗設(shè)備設(shè)施、師生比等方面，為鄉(xiāng)村學(xué)校提供與城鎮(zhèn)學(xué)校水平相當(dāng)?shù)挠布O(shè)施，完善寄宿制學(xué)校、鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件，提升鄉(xiāng)村學(xué)校信息化水平。

管理方面，重點提高偏遠農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校管理服務(wù)水平，通過政府購買服務(wù)等方式為鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校提供工勤和教學(xué)輔助服務(wù)。

保障方面，適當(dāng)提高寄宿制學(xué)校、規(guī)模較小學(xué)校、北方取暖地區(qū)學(xué)校和自然災(zāi)害發(fā)生較為頻繁的地區(qū)學(xué)校公用經(jīng)費補助水平，提高學(xué)校防御災(zāi)害及正常運轉(zhuǎn)水平，保障學(xué)校正常運轉(zhuǎn)。

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（作者簡介：羅琰文，重慶南開中學(xué)，研究方向：法學(xué)。）