論我國(guó)自然資源國(guó)家所有權(quán)主體制度的建構(gòu)

郭 潔 ，郭云峰 ，2

（1.遼寧大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110036；2.大連市中級(jí)人民法院，遼寧 大連 116012）

“權(quán)利要求一個(gè)權(quán)利主體”[1]，關(guān)于國(guó)家所有權(quán)主體問(wèn)題的爭(zhēng)議是一個(gè)歷久彌新的話題。雖然我國(guó)現(xiàn)行立法采取區(qū)分歸屬主體與代表行使主體的模式構(gòu)造自然資源國(guó)家所有權(quán)的主體制度，但現(xiàn)行憲法、物權(quán)法以及自然資源單行法之中特定自然資源“屬于國(guó)家所有即全民所有”“由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)”等立法表述，卻使自然資源國(guó)家所有權(quán)的主體究竟是“國(guó)家”“全民”還是“政府”在實(shí)踐層面變得極其模糊。然而，2019年4月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》等官方文件，均以“全民所有自然資源資產(chǎn)”指稱現(xiàn)行法律規(guī)定之中“屬于國(guó)家所有，即全民所有”或者“國(guó)家所有”的自然資源，呈現(xiàn)出自然資源國(guó)家所有權(quán)主體制度設(shè)計(jì)要強(qiáng)化“全民”主體地位的改革方向。鑒于此，本文擬圍繞相關(guān)制度設(shè)計(jì)如何落實(shí)強(qiáng)化“全民”主體地位改革方向這一主題，研究自然資源國(guó)家所有權(quán)主體制度的法權(quán)構(gòu)造問(wèn)題。

一、現(xiàn)行自然資源國(guó)家所有權(quán)主體制度立法的基本邏輯

私人所有權(quán)和公共所有權(quán)是兩類在價(jià)值理念、制度功能、權(quán)利（力）性質(zhì)與行使等方面均存在重要區(qū)別的所有權(quán)類型[2]，以公共所有權(quán)和公共利益為目的塑造、規(guī)制國(guó)家所有權(quán)，必然使國(guó)家所有權(quán)制度與以保護(hù)私人利益的私人所有權(quán)制度存在較大差異。由于公共所有權(quán)是借鑒私人所有權(quán)制度而建立的代表和實(shí)現(xiàn)公共利益的所有權(quán)制度安排[2]，故自然資源國(guó)家所有權(quán)主體制度的相關(guān)規(guī)則設(shè)計(jì)在一定程度上是一種“擬人”化的制度設(shè)計(jì)。在現(xiàn)行立法框架下，我國(guó)自然資源國(guó)家所有權(quán)主體制度立法的基本邏輯可概括如下。

第一，在自然資源國(guó)家所有權(quán)內(nèi)部按照政治信托模型完成對(duì)“全民”與“國(guó)家”這一雙重主體的關(guān)系構(gòu)造。首先，我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，人民當(dāng)家作主始終是社會(huì)主義民主政治的主旋律，作為國(guó)家根本大法的憲法也在序言和總綱之中明確了“人民是國(guó)家的主人”“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”等內(nèi)容。物權(quán)法律制度作為對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的一種現(xiàn)實(shí)反映，也必然要反映自然資源等重要社會(huì)生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制地位，由此關(guān)于國(guó)家所有權(quán)主體制度的相關(guān)物權(quán)立法也必須首先解決“全民”與“國(guó)家”在民法物權(quán)領(lǐng)域之中的相互關(guān)系問(wèn)題。其次，由于人民與國(guó)家在社會(huì)主義國(guó)家的理論體系和思想意識(shí)之中是互為一體的信托關(guān)系，而非相互對(duì)立的契約關(guān)系，也只有基于政治信托所產(chǎn)生的國(guó)家，才能使國(guó)家居于從屬地位，真正將其置于人民主權(quán)之下[3]。由此，在自然資源國(guó)家所有權(quán)主體制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)中，“全民”主體與“國(guó)家”主體之間實(shí)質(zhì)上是一種政治信托關(guān)系，即作為受托人的“國(guó)家”基于委托人的高度信任而擁有行使信托事務(wù)處理的資格與權(quán)力，并承擔(dān)著不辜負(fù)這種信任并完成其身為受托人的責(zé)任和義務(wù)。最后，由于“全民”不僅是自然資源國(guó)家所有權(quán)產(chǎn)生的委托者和授權(quán)者，也是自然資源國(guó)家所有權(quán)實(shí)際的享有者和受益者，故國(guó)家作為所有權(quán)人的身份，不僅是作為自然資源終極歸屬主體的“全民”對(duì)國(guó)家行使自然資源所有權(quán)行為實(shí)施正當(dāng)性約束的依據(jù)，而且也是根據(jù)信托目的對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)利益的全部或者部分享有正當(dāng)性收益的依據(jù)。

第二，運(yùn)用“層層代表”和“代表行使”制度解決“全民”主體由“虛”向“實(shí)”的法律構(gòu)造問(wèn)題。我國(guó)憲法第九條關(guān)于自然資源國(guó)家所有權(quán)主體制度的構(gòu)造，實(shí)際上已采取了由“國(guó)家”代表“全民”的立法技術(shù)。各自然資源單行立法基本上采取的都是特定的自然資源“屬于國(guó)家所有，由國(guó)務(wù)院行使國(guó)家對(duì)某某資源的國(guó)家所有權(quán)”的立法表述，憲法之中的“全民”主體在行政性立法之中被“丟棄”，國(guó)家所有權(quán)的主體只剩下了“國(guó)家”。由于國(guó)家代表全民行使自然資源國(guó)家所有權(quán)的意思形成和執(zhí)行均需要借助其機(jī)關(guān)始能進(jìn)行，在自然資源“全民”所有的法權(quán)構(gòu)造上產(chǎn)生了由國(guó)家機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使國(guó)家所有權(quán)的問(wèn)題，由此，在主體制度的建造上形成了“全民”“國(guó)家”“國(guó)務(wù)院”“地方政府”層層代表和代表行使的制度格局，而正是通過(guò)前述層層代表和代表行使的立法技術(shù)，才在正式制度層面一步一步地完成了“全民”主體由虛向?qū)嵉闹贫ǚㄞD(zhuǎn)化。值得注意的是，經(jīng)歷過(guò)違憲風(fēng)波而頒布的物權(quán)法為了徹底避免“違憲”的指責(zé)，專門針對(duì)2005年10月公布的物權(quán)法草案增加了一個(gè)被學(xué)界稱之為對(duì)憲法第九條進(jìn)行同義表述的第四十五條，即“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)，屬于國(guó)家所有即全民所有”，“國(guó)有財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)；法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”。事實(shí)上，也恰恰正是民事立法特別是物權(quán)法的前述與憲法第九條近乎同義表述的條款，將自然資源單行法等行政立法所“丟棄”的“全民”主體重新納入物權(quán)法關(guān)于自然資源國(guó)家所有權(quán)的法權(quán)構(gòu)造之中，從而不至于在物權(quán)制度層面徹底切斷“全民”與重要自然資源的法律聯(lián)系。

第三，自然資源國(guó)家所有權(quán)代表行使權(quán)的分級(jí)行使。自然資源國(guó)家所有權(quán)代表行使權(quán)的分級(jí)行使，是指在不改變自然資源國(guó)家所有權(quán)歸屬主體的前提下，在中央和省級(jí)相關(guān)國(guó)家職能機(jī)關(guān)之間，就代表國(guó)家行使自然資源國(guó)家所有權(quán)的權(quán)限進(jìn)行縱向和橫向的分權(quán)，以徹底解決籠統(tǒng)的自然資源“全民所有即國(guó)家所有”規(guī)定之下，作為中央政府的國(guó)務(wù)院客觀事實(shí)上無(wú)力直接行使自然資源國(guó)家所有權(quán)所誘發(fā)的，代表行使主體不清、權(quán)責(zé)不明等國(guó)家所有權(quán)主體虛位問(wèn)題。由于作為中央政府的國(guó)務(wù)院自身無(wú)力直接代表國(guó)家行使所有的自然資源國(guó)家所有權(quán)，實(shí)踐中其已經(jīng)通過(guò)相關(guān)立法授予資源所在地政府對(duì)相關(guān)自然資源的行政管理權(quán)，各級(jí)地方政府在事實(shí)上取得代表國(guó)家行使自然資源國(guó)家所有權(quán)的權(quán)利。

二、制度實(shí)踐對(duì)自然資源“國(guó)家所有，即全民所有”的偏離

（一）代表行使者“取代”所有者

在立法解釋論的框架下，無(wú)論是依據(jù)憲法第九條還是物權(quán)法、自然資源單行立法等相關(guān)法律規(guī)定，“國(guó)家”和“全民”均是國(guó)有自然資源的所有權(quán)人，國(guó)務(wù)院則是代表國(guó)家行使自然資源國(guó)家所有權(quán)的代表行使者。更準(zhǔn)確地說(shuō)，國(guó)務(wù)院是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)全國(guó)人民代表大會(huì)決定的執(zhí)行者。然而，在自然資源國(guó)家所有權(quán)的行使實(shí)踐中，本為所有權(quán)人的“全民”既無(wú)法基于其所有權(quán)人的身份而管控所有權(quán)的行使，也無(wú)法對(duì)作為“代表行使者”的政府行使權(quán)利的行為實(shí)施有效的監(jiān)督和約束。以填海造地為例，在特定海域之上為相關(guān)權(quán)利人設(shè)定填海造地之權(quán)利，可謂是直接改變海域資源自然用途、直接決定特定海域最終命運(yùn)的最重要的法律處分，而在此過(guò)程中，恰恰是作為所有權(quán)人的“全民”沒(méi)能發(fā)揮作為。

（二）法定代表行使主體“被動(dòng)”地支配和管控資源

由于國(guó)務(wù)院是自然資源國(guó)家所有權(quán)的法定代表行使主體，依據(jù)公法不得轉(zhuǎn)授權(quán)的公法原理，在自然資源國(guó)家所有權(quán)法律關(guān)系中，省、市、縣三級(jí)政府所扮演的應(yīng)然角色，并非是完全獨(dú)立或與國(guó)務(wù)院存在隸屬關(guān)系的其他代表行使主體，而是國(guó)家和“全民”所有自然資源的“占有輔助人”和國(guó)務(wù)院代表行使自然資源國(guó)家所有權(quán)“意思”的實(shí)際執(zhí)行機(jī)關(guān)。2000年前后，廣東所發(fā)生的三起珠江三角洲灘涂糾紛案所暴露出來(lái)的問(wèn)題是：國(guó)務(wù)院作為法定的代表行使自然資源國(guó)家所有權(quán)的主體，目前尚無(wú)法通過(guò)積極的作為有效管控自然資源、制止外部侵權(quán)等方式，宣示國(guó)家對(duì)相關(guān)自然資源的所有權(quán)，從而導(dǎo)致國(guó)家所有的部分自然資源事實(shí)上“退化”為“開(kāi)放的公產(chǎn)”。

（三）地方政府實(shí)際代表國(guó)家行使自然資源國(guó)家所有權(quán)

自然資源國(guó)家所有權(quán)的行使直接關(guān)系著自然資源“全民”性的實(shí)現(xiàn)，憲法和物權(quán)法等法律所規(guī)定的由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)的制度仍需進(jìn)一步落實(shí)。在自然資源國(guó)家所有權(quán)的行使實(shí)踐中，國(guó)務(wù)院基于憲法、自然資源單行法、物權(quán)法等相關(guān)法律之授權(quán)性規(guī)定成為法定代表行使主體，而地方政府則是借助相關(guān)法律規(guī)定的管理權(quán)以及官方默許，實(shí)際扮演了國(guó)有自然資源所有者和代表行使者的角色，進(jìn)而實(shí)際代表國(guó)家行使自然資源國(guó)家所有權(quán)。由此，也就形成了制定法層面的國(guó)務(wù)院代表行使與實(shí)踐層面的地方政府“代表行使”的背離，并進(jìn)一步形成了“地方政府”是自然資源國(guó)家所有權(quán)真正所有權(quán)人的權(quán)利外觀。其中，2000年浙江省東陽(yáng)和義烏兩個(gè)縣級(jí)市政府之間的中國(guó)首例水權(quán)交易案即是最典型的體現(xiàn)。

（四）行使主體與監(jiān)管主體合一

根據(jù)我國(guó)憲法等相關(guān)法律的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，上下級(jí)之間是一種基于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而形成的監(jiān)督關(guān)系。在我國(guó)現(xiàn)行法律的框架下，不同級(jí)別的行政機(jī)關(guān)往往也代表著行使和監(jiān)督自然資源國(guó)家所有權(quán)的不同權(quán)限，但在代表國(guó)家行使自然資源國(guó)家所有權(quán)過(guò)程中，每一個(gè)行政機(jī)關(guān)都既是行使所有權(quán)的“運(yùn)動(dòng)員”，又是身負(fù)監(jiān)督使命的“裁判員”。在巨大的自然資源開(kāi)發(fā)利益的誘惑下，社會(huì)契約論關(guān)于國(guó)家是純粹的社會(huì)公共利益代表者的理論假設(shè)難以維系，布坎南在公共選擇理論中所描述的政治國(guó)家同樣是一個(gè)具有自我利益追求的“經(jīng)濟(jì)理性人”的圖景開(kāi)始成為現(xiàn)實(shí)：財(cái)產(chǎn)權(quán)行使者與監(jiān)管者角色的合二為一已蘊(yùn)含了權(quán)利（力）異化的基因，行政內(nèi)部監(jiān)管的失靈是一種制度的必然。由此，不僅有地方政府基于純粹獲取經(jīng)濟(jì)利益等方面的考量而置環(huán)境生態(tài)毀滅性破壞于不顧，肆意填海造地造房、賣礦、采伐森林，更有置沿江漁民居民生存利益于不顧的與民爭(zhēng)利式的權(quán)利行使。

三、我國(guó)自然資源國(guó)家所有權(quán)主體制度問(wèn)題產(chǎn)生的根源

（一）“全民”法律主體資格在民事立法中的消融

如對(duì)憲法等現(xiàn)行法律堅(jiān)持嚴(yán)格的文義解釋，則“國(guó)家”和“全民”均是國(guó)有自然資源的所有權(quán)人。但在構(gòu)造自然資源國(guó)家所有權(quán)主體制度的過(guò)程中，基于“所有權(quán)主體實(shí)定化”的技術(shù)需要，相關(guān)立法采取了以最直接行使自然資源國(guó)家所有權(quán)的“國(guó)家”，和作為“國(guó)家”代理人的“政府”為重心的制度設(shè)計(jì)，由此導(dǎo)致相關(guān)法律落實(shí)“全民”這一所有權(quán)主體的法律條款成為對(duì)憲法第九條、第十條的復(fù)制和克隆，除重申和宣示自然資源國(guó)家歸國(guó)家所有外，最大的功能莫過(guò)于用以逃避和防范可能發(fā)生的“立法違憲”的指責(zé)。由此，“全民”的法律主體資格在民事立法的過(guò)程中被消融，最終呈現(xiàn)在公眾視野中的實(shí)際行使權(quán)利者變成了作為代理人的各級(jí)政府。

第一，蘇聯(lián)立法及我國(guó)立法對(duì)大陸法系傳統(tǒng)民事主體分類的認(rèn)同。中華人民共和國(guó)成立后，我國(guó)的法律移植和法學(xué)理論引入從大陸法系國(guó)家轉(zhuǎn)向蘇聯(lián)，但與資本主義在國(guó)家制度和法律制度上全面決裂的蘇聯(lián)及其所開(kāi)創(chuàng)的社會(huì)主義法系，實(shí)際上認(rèn)同大陸法系的傳統(tǒng)民事主體分類，即蘇聯(lián)法中“公民”和“法人”與傳統(tǒng)民法自然人與法人的分類暗合[4]，由于蘇聯(lián)相關(guān)民事理論多認(rèn)為生產(chǎn)資料所有制是社會(huì)主義生產(chǎn)關(guān)系的核心和基礎(chǔ)[5]，社會(huì)主義法系國(guó)家的所有制基礎(chǔ)與傳統(tǒng)大陸法系國(guó)家的傳統(tǒng)民事主體分類發(fā)生勾連，與社會(huì)主義公有制這一經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)相對(duì)應(yīng)的三種所有權(quán)，即國(guó)家所有權(quán)、集體所有權(quán)和公民個(gè)人所有權(quán)，也需要在“法人”和“公民”的框架之下完成所有權(quán)的主體構(gòu)造問(wèn)題。

第二，蘇聯(lián)立法及我國(guó)立法在塑造國(guó)家之民事主體資格時(shí)采取的是國(guó)家機(jī)關(guān)泛法人化的技術(shù)進(jìn)路。按照馬克思經(jīng)典理論的觀點(diǎn)，私有制規(guī)定了私有制國(guó)家所有權(quán)主體即國(guó)家的私有性，公有制規(guī)定了國(guó)家的全民性，而社會(huì)主義國(guó)家的全民性決定了國(guó)家所有與全民所有的一致性；由于國(guó)家是一個(gè)擁有公共權(quán)力和行使公共權(quán)利的公職人員和政府機(jī)構(gòu)所組織的實(shí)體，故國(guó)家對(duì)財(cái)產(chǎn)的支配和管理就需要通過(guò)各級(jí)政府和公職人員的活動(dòng)予以實(shí)現(xiàn)[6]。通過(guò)社會(huì)主義話語(yǔ)體系的前述轉(zhuǎn)換，作為國(guó)家所有權(quán)主體的“全民”實(shí)際上已經(jīng)被替換成了作為國(guó)有財(cái)產(chǎn)實(shí)際掌控者的“政府”，但作為顯性存在的國(guó)家所有權(quán)主體還是“全民”和“國(guó)家”。由于蘇聯(lián)民法和民法理論也承認(rèn)國(guó)家兼具公法人格和私法人格兩種人格，并且國(guó)家人格需要借助國(guó)家機(jī)關(guān)才能實(shí)現(xiàn)，但其民事立法卻在承認(rèn)國(guó)家私法人格的同時(shí)，全面賦予國(guó)家機(jī)關(guān)以法人資格[4]。如1922年《蘇俄民法典》第13條規(guī)定，“一切享有取得財(cái)產(chǎn)權(quán)利和能夠承擔(dān)義務(wù)，并且能夠在法院起訴和應(yīng)訴的機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和其他組織，都要是法人”[4]。由此，國(guó)家所有權(quán)的主體實(shí)際上又從國(guó)家被置換成了“國(guó)家機(jī)關(guān)”。

第三，改革開(kāi)放后，我國(guó)立法和理論向大陸法系國(guó)家的重新“靠攏”進(jìn)一步解構(gòu)了“全民”對(duì)自然資源的掌控力。改革開(kāi)放之前，無(wú)論是在政治意識(shí)形態(tài)還是社會(huì)觀念之中，全民所有制之下的國(guó)有財(cái)產(chǎn)均處于“消滅剝削和消滅壓迫”的“神圣”光環(huán)的籠罩之下，侵占國(guó)有財(cái)產(chǎn)也就是侵犯全民利益、也就是全民公敵的政治邏輯，以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下國(guó)家所有權(quán)行使與政治權(quán)力行使合一、消費(fèi)資料統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一分配等規(guī)則，不斷強(qiáng)化著“全民”對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的控制力。然而，高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制日益暴露的嚴(yán)重弊端打破了社會(huì)主義國(guó)家對(duì)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的沉迷，而社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的引入又觸發(fā)了國(guó)家所有權(quán)實(shí)現(xiàn)方式從公法向私法實(shí)現(xiàn)方式轉(zhuǎn)變的社會(huì)需求。由此，改革開(kāi)放尤其是蘇聯(lián)解體后，我國(guó)在國(guó)家制度等方面呈現(xiàn)出“去蘇聯(lián)化”和向大陸法系國(guó)家重新靠攏的整體態(tài)勢(shì)。首先，根據(jù)大陸法系的傳統(tǒng)人格理論和民事行為能力理論，自然人和法人是享有獨(dú)立法律人格的兩類民事主體，全民作為法律主體的抽象性、動(dòng)態(tài)性、集合性和外延的不確定性，“不是也不可能在民法上成為任何意義上的行為主體和責(zé)任主體”[7]，而國(guó)家則因其治理結(jié)構(gòu)而能夠獲得團(tuán)體法律人格，擁有取得所有權(quán)的權(quán)利能力。并且，在社會(huì)主義政治話語(yǔ)體系中，國(guó)家被視為全民利益的代表和化身，國(guó)家所有即全民所有，國(guó)家利益即全民利益，據(jù)此，“國(guó)家”便成了“全民”這一自然資源所有權(quán)主體的民法表達(dá)。其次，在大陸法系物權(quán)理論中，一物一權(quán)是最基本的原則，在我國(guó)憲法第九條已明確“國(guó)家所有即全民所有”的前提下，下位法關(guān)于自然資源所有權(quán)的法律歸屬主體的選擇只能在“國(guó)家”和“全民”之間選擇，由此自然資源單行法關(guān)于自然資源歸“國(guó)家所有”的規(guī)定，實(shí)質(zhì)上弱化了全民對(duì)自然資源的控制權(quán)，而物權(quán)法關(guān)于“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)，屬于國(guó)家所有即全民所有”的規(guī)定，則被學(xué)者批評(píng)為系同語(yǔ)反復(fù)的“廢話型法條”[8]。再次，在物權(quán)法上，所有者有權(quán)對(duì)其所有物進(jìn)行使用和收益，而自然資源“全民”所有權(quán)的權(quán)益和成本無(wú)法量化于個(gè)人，并且也無(wú)權(quán)分配自然資源國(guó)家所有權(quán)的收益，在自然資源國(guó)家所有權(quán)受到侵害時(shí)，也無(wú)權(quán)請(qǐng)求司法救濟(jì)，因而將“全民”確定為所有權(quán)人與物權(quán)理論相悖。最后，通常認(rèn)為，公法已經(jīng)設(shè)置了人民通過(guò)人民代表大會(huì)制度行使權(quán)利、并且可以通過(guò)選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)、批評(píng)權(quán)、檢舉權(quán)等權(quán)利行使參與國(guó)家治理，國(guó)家作為全民實(shí)現(xiàn)自我利益的工具性，決定了國(guó)家作為所有權(quán)主體與全民作為所有權(quán)主體并無(wú)太大差異。事實(shí)上，“救濟(jì)先于權(quán)利”“沒(méi)有救濟(jì)就沒(méi)有權(quán)利”，與域外國(guó)家民眾可直接借助個(gè)人的訴訟程序?qū)で髾?quán)利救濟(jì)相比，對(duì)自然資源全民所有權(quán)進(jìn)行社會(huì)主義民法改造的結(jié)果卻虛化和消解了“全民”在自然資源所有權(quán)法律關(guān)系中的法律主體地位，從而使自然資源的“全民”所有在自然資源法律體系內(nèi)被消融。

（二）缺乏“全民”主體參與和監(jiān)督權(quán)力行使的配套制度

第一，從法的體系解釋的角度看，我國(guó)憲法第二條規(guī)定當(dāng)然可適用于自然資源國(guó)家所有權(quán)之行使，但國(guó)家權(quán)力體系的內(nèi)部分權(quán)又將全國(guó)人民代表大會(huì)代表“全民”行使自然資源國(guó)家所有權(quán)的方式限定為“通過(guò)立法授權(quán)國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)家所有權(quán)”[9]。除1992年國(guó)務(wù)院將興建三峽工程的議案提請(qǐng)全國(guó)人大審議是迄今為止全國(guó)人大唯一一次就自然資源利用所作出的決定外[9]，鮮有各級(jí)政府在開(kāi)發(fā)利用自然資源之前向人大報(bào)告并請(qǐng)求其批準(zhǔn)的國(guó)內(nèi)報(bào)道。而在當(dāng)前我國(guó)憲法和各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法框架下，所規(guī)定的對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)行使的監(jiān)督立法缺乏可操作性[10]，無(wú)法形成對(duì)政府代表行使自然資源國(guó)家所有權(quán)的行為形成有效約束。

第二，“全民”主體缺乏約束代表行使者行為的有效手段。以填海造地為例，填海造地是直接改變海域資源自然用途的物權(quán)行使，系直接決定特定海域的最終命運(yùn)的最重要的所有權(quán)權(quán)利行使。而在此項(xiàng)權(quán)利的行使過(guò)程中，“全民”作為海域國(guó)家所有權(quán)的所有人，事實(shí)上并沒(méi)有發(fā)揮作為：沿海地區(qū)政府違法填海造地，不僅永久性地改變了自然資源的自然用途，而且導(dǎo)致了沿海島嶼加速消失、沿海漁業(yè)資源衰退、海岸景觀破壞等諸多惡性后果，給當(dāng)?shù)匮睾＞用駛鹘y(tǒng)的海洋資源使用權(quán)造成了極大的沖擊和侵害。

（三）國(guó)有自然資源代表行使主體及其權(quán)限規(guī)定不明

我國(guó)“現(xiàn)有立法對(duì)縣級(jí)以上地方政府的職權(quán)規(guī)定于同一法條中，未作區(qū)分；對(duì)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的職權(quán)規(guī)定與縣級(jí)以上地方政府也幾乎雷同。事實(shí)上，依據(jù)現(xiàn)行立法的規(guī)定，地方政府與中央政府在職權(quán)上除不享有中央政府特有的國(guó)防、外交等權(quán)力外，其他權(quán)力的規(guī)定幾乎一致，職責(zé)迥構(gòu)，職能交叉、重疊等缺陷尤為明顯。”[11]在實(shí)踐中，作為法定代表行使主體的國(guó)務(wù)院通過(guò)分級(jí)代表行使的方式，將行使自然資源國(guó)家所有權(quán)的職權(quán)分配給各級(jí)政府，由此，在自然資源國(guó)家所有權(quán)行使問(wèn)題上形成了“單一代表，分級(jí)行使”的模式[10]。姑且不論“法無(wú)明文授權(quán)即禁止”的公法規(guī)則是否可適用于自然資源國(guó)家所有權(quán)行使問(wèn)題，作為中央政府與自然資源所在地的省、市、縣三級(jí)政府在代表國(guó)家行使自然資源國(guó)家所有權(quán)的過(guò)程中，各自的代表行使權(quán)限以及可以代表國(guó)家行使的自然資源的范圍沒(méi)有明確的規(guī)定，由此導(dǎo)致中央和地方政府之間在自然資源國(guó)家所有權(quán)法律關(guān)系上的混亂，自然資源所在地的地方政府實(shí)際上擁有遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)法律規(guī)定的自由裁量權(quán)。

四、理論突破與立法完善：重構(gòu)我國(guó)自然資源國(guó)家所有權(quán)主體制度的設(shè)想

（一）按照公共所有權(quán)的本來(lái)面目設(shè)計(jì)自然資源國(guó)家所有權(quán)主體制度

第一，公共所有權(quán)是一種能夠使管理規(guī)則得以發(fā)展的有組織的所有權(quán)安排，激勵(lì)機(jī)制存在于共同所有權(quán)人共同接受的制度安排之中，制裁機(jī)制確保相關(guān)制度被順從。如果該群體的每一個(gè)成員都被共同接受的規(guī)則所約束，則公共所有權(quán)這一產(chǎn)權(quán)模式并不會(huì)導(dǎo)致公地悲劇的結(jié)果；一旦公共所有權(quán)制度之中的權(quán)威系統(tǒng)被毀壞，關(guān)于資源利用的管理或者自我管理不再被實(shí)施，則公共所有權(quán)（res communis）不復(fù)存在，并退化為自由獲取的無(wú)主財(cái)產(chǎn)（res nullius）；哈丁教授“公地悲劇”的隱喻，實(shí)際上是開(kāi)放自由獲取制度的悲劇，而非公共所有權(quán)制度的悲劇。據(jù)此，自然資源國(guó)家所有權(quán)主體制度建構(gòu)的核心和重點(diǎn)是：如何建立約束和激勵(lì)群體成員的激勵(lì)機(jī)制和制裁機(jī)制。

第二，公共所有權(quán)的團(tuán)體性決定了其主體制度的復(fù)雜性和構(gòu)造性。長(zhǎng)期以來(lái)，在所有權(quán)問(wèn)題的研究方法上存在著一個(gè)觀念性的誤區(qū)，即人們習(xí)慣把所有權(quán)看成是一個(gè)凝聚的點(diǎn)，而不是一個(gè)可調(diào)整的構(gòu)造性存在；對(duì)于多個(gè)主體的所有權(quán)，人們往往仍然把它當(dāng)成是一個(gè)凝聚的點(diǎn)，于是，“共同所有權(quán)”與“單一所有權(quán)”被混淆的結(jié)果是所有權(quán)的構(gòu)造性被忽視；而忽視所有權(quán)的構(gòu)造性的后果是，人們對(duì)所有權(quán)及其主體之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系的變化，即對(duì)這種所有權(quán)在其自身多個(gè)主體之間的邊界柔性與其在市場(chǎng)關(guān)系中的邊界剛性的矛盾感到迷惑不解[12]。在自然資源國(guó)家所有權(quán)問(wèn)題上，國(guó)家和全民之間實(shí)際上是一種以國(guó)有自然資源為載體和聯(lián)結(jié)紐帶的公共信托關(guān)系，無(wú)論是英美法系的公共信托制度還是大陸法系的公物制度，均是基于全民為國(guó)有自然資源終極意義上的受益人等方面的考慮，而直接構(gòu)造全民主體的權(quán)利。事實(shí)上，無(wú)論是國(guó)有自然資源的雙軌制的調(diào)整，還是社會(huì)公眾針對(duì)國(guó)家主體所賦予的權(quán)利，均能證明自然資源國(guó)家所有權(quán)主體并非是一個(gè)不可進(jìn)行內(nèi)部構(gòu)造的“凝聚的點(diǎn)”，需要對(duì)其進(jìn)行內(nèi)部結(jié)構(gòu)改造。

（二）限定自然資源國(guó)家所有權(quán)代表行使主體的范圍

在域外國(guó)家的立法例中，很少有國(guó)家采取幾乎所有層級(jí)的政府均可代表國(guó)家行使自然資源國(guó)家所有權(quán)的立法進(jìn)路：在大陸法系的德國(guó)，代表國(guó)家私法人格并行使自然資源國(guó)家所有權(quán)的公法人僅限于德意志聯(lián)邦共和國(guó)國(guó)庫(kù)和各個(gè)聯(lián)邦州國(guó)庫(kù)，聯(lián)邦和各個(gè)州的代表國(guó)庫(kù)行為的機(jī)構(gòu)是沒(méi)有法律人格的機(jī)關(guān)[13]；在英美法系國(guó)家的美國(guó)，公共信托類自然資源普通法上的所有權(quán)人是美國(guó)聯(lián)邦和各州等公法人[14]；從社會(huì)主義法系轉(zhuǎn)向資本主義立法的當(dāng)代俄羅斯立法，也終結(jié)了蘇聯(lián)時(shí)代泛法人化的國(guó)家機(jī)關(guān)均可全面代表國(guó)家行使國(guó)家所有權(quán)的局面，通過(guò)相關(guān)立法將蘇聯(lián)民法之中全民（國(guó)家）所有解構(gòu)為全聯(lián)盟、各加盟共和國(guó)、各自治共和國(guó)、自治州等主體所有，從而將行使自然資源國(guó)家所有權(quán)的主體變?yōu)槎砹_斯聯(lián)邦以及聯(lián)邦主體（包括共和國(guó)、邊疆區(qū)、州、莫斯科市、彼得堡市等）[15]。鑒于相關(guān)改革文件已明確自然資源國(guó)家所有權(quán)由中央和地方分級(jí)代表行使的改革方向，故應(yīng)在借鑒域外立法的基礎(chǔ)上，將代表行使國(guó)家所有權(quán)的主體限定為中央和省級(jí)政府兩個(gè)層級(jí)。

（三）按照分工和協(xié)調(diào)的原則重構(gòu)自然資源國(guó)家所有權(quán)代表行使主體制度

鑒于對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)主體制度重構(gòu)的目的是使相關(guān)制度的設(shè)計(jì)從“政府”回歸“全民”，通過(guò)強(qiáng)化“全民”主體對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)利用的參與和控制達(dá)到終結(jié)“全民所有”蛻變?yōu)椤罢?、地方所有和部門所有”的結(jié)局，故可結(jié)合相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在我國(guó)國(guó)家權(quán)力體系之中的主要功能和定位，對(duì)相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的代表行使權(quán)作如下重新界定。首先，將全國(guó)人大定位為以立法等抽象方式行使代表權(quán)和監(jiān)督權(quán)的主體。“全民”主體可通過(guò)三種方式參與和控制自然資源開(kāi)發(fā)利用：一是通過(guò)全國(guó)人大及其常委會(huì)行使自然資源立法權(quán)和立法授權(quán)的方式行使抽象意義上的自然資源國(guó)家所有權(quán)；二是通過(guò)全國(guó)人大及其常委會(huì)以監(jiān)督自然資源國(guó)家所有權(quán)行使的方式行使對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)利用的控制權(quán)；三是通過(guò)全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)行使過(guò)程中的重大事項(xiàng)保有最終的決定權(quán)。其次，將國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府定位為根據(jù)立法授權(quán)具體代表行使國(guó)家所有權(quán)的主體。在我國(guó)的國(guó)家權(quán)力的整體架構(gòu)中，行政機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)[9]，而中央政府與地方政府之間的關(guān)系，實(shí)際上是中央政府與省級(jí)政府的關(guān)系，省級(jí)以下各級(jí)政府一般都是通過(guò)省級(jí)政府與中央政府發(fā)生關(guān)系的[16]，中央和地方的關(guān)系實(shí)質(zhì)上就是建立在利益格局之上的權(quán)力分割制度[17]。最后，省級(jí)以下政府應(yīng)被定位為執(zhí)行代表行使主體意志的“輔助人”，只能根據(jù)省級(jí)以上政府的指令，并以指令機(jī)關(guān)的名義從事具體的代表行使國(guó)家所有權(quán)的行為，相關(guān)的法律后果自應(yīng)由指令機(jī)關(guān)承擔(dān)。具體的做法可借鑒俄羅斯民法的相關(guān)做法，即代表主體之外的國(guó)家機(jī)關(guān)和人員必須以代表主體的名義行使財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人的權(quán)利①《俄羅斯聯(lián)邦民法典》第125條、第214條、第215條。參見(jiàn)黃島秀譯《俄羅斯聯(lián)邦民法典（全譯本）》，北京大學(xué)出版社2007年版，總序1。。通過(guò)民法總則與自然資源單行法相互配合的方式規(guī)定中央政府以及省級(jí)政府等國(guó)家代表國(guó)家行使自然資源國(guó)家所有權(quán)的權(quán)限等。民法總則的相關(guān)法律條文之中設(shè)置轉(zhuǎn)介條款，規(guī)定相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)代表行使國(guó)家所有權(quán)的具體職責(zé)權(quán)限由其他單行立法或者法律文件具體明確。

（四）重構(gòu)自然資源國(guó)家所有權(quán)的授權(quán)主體

承認(rèn)國(guó)家的特殊民事主體地位和自然資源國(guó)家所有權(quán)的私權(quán)權(quán)利屬性，就應(yīng)當(dāng)承認(rèn)國(guó)家通過(guò)立法授權(quán)等方式授權(quán)機(jī)關(guān)法人之外的法律主體代表行使權(quán)利的可能性。我國(guó)民法總則所規(guī)定的民事主體除機(jī)關(guān)法人這種特殊法人主體外，還有非營(yíng)利法人類型，履行自然資源管理、保護(hù)等職能的事業(yè)單位的團(tuán)體法人、捐助法人均可通過(guò)組織存在目的預(yù)先設(shè)定的方式構(gòu)造成代表國(guó)家行使自然資源保護(hù)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等權(quán)能的代表行使主體。為此，可參照德國(guó)法上的公營(yíng)造物模式構(gòu)造國(guó)家機(jī)關(guān)之外的代表行使主體，國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)等可以單獨(dú)作為登記單元的自然資源，構(gòu)造成類似德國(guó)公營(yíng)造物的代表行使主體；借鑒羅斯聯(lián)邦民法承認(rèn)代表行使國(guó)家所有權(quán)主體的政府等公法人，可以依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定、專門委托其他公法人或者自然人、私法人以其名義從事代表行使國(guó)家所有權(quán)的行為②參見(jiàn)《俄羅斯聯(lián)邦民法典》第125條、第214條、第215條；《越南民法典》第97、98、197、198條。。具體可考慮，在民法總則等相關(guān)法律制度之中明確國(guó)家等公法主體參加民事法律關(guān)系的權(quán)限、程序，以及依照法定程序可以授權(quán)或者委托其他法人和公民從事代表國(guó)家從事相關(guān)民事活動(dòng)的權(quán)限等。條文內(nèi)容的具體設(shè)計(jì)可借鑒《俄羅斯聯(lián)邦民法典》第一百二十五條以及《越南民法典》第九十八條。