司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的路徑試探

崔永東

一、司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的理論回溯

司法權(quán)，根據(jù)《法學(xué)詞典》的解釋，是“國家行使的審判和監(jiān)督法律實施的權(quán)力”。在中國，法院行使審判權(quán)，檢察院行使法律監(jiān)督權(quán)，兩種權(quán)力都屬于司法權(quán)。有學(xué)者指出：“從嚴(yán)格的傳統(tǒng)意義上來講，司法僅指與立法和行政相對應(yīng)的審判活動；而在現(xiàn)代意義上，司法是指包括基本功能與法院相同的仲裁、調(diào)解、行政裁判、司法審查、國際審判等解紛機制在內(nèi)，以法院為核心并以當(dāng)事人的合意為基礎(chǔ)和國家強制力為最后保證的、以解決糾紛為基本功能的一種法律活動?！?1)楊一平：《司法正義論》，法律出版社1999年版，第26頁。此說對我們更全面地理解司法權(quán)有幫助。行政權(quán)，《法學(xué)詞典》解釋道：“國家管理行政事務(wù)的權(quán)力?！痹谥袊磺袡?quán)力屬于人民，國家行政機關(guān)是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，故可說行政權(quán)也是執(zhí)行權(quán)。

多年前，拙著《中西法律文化比較》一書曾在緒論中寫下如下一段話：“西方近代的‘法治’有兩個要點：一是‘限權(quán)’，即限制行政權(quán)力；一是‘保權(quán)’，即保護人民的權(quán)利。當(dāng)然，限制行政權(quán)力的目的也是為了保護人民的權(quán)利，故可說西方近代法治的落腳點是在保護人民的權(quán)利上?！?2)崔永東：《中西法律文化比較》，北京大學(xué)出版社2004年版，第2頁。今日觀之，此言還是符合西方近代以來的法治實際的。

正如有的學(xué)者所說“法律保障人權(quán)，人權(quán)產(chǎn)生法律”(3)徐顯明主編：《人權(quán)法原理》，中國政法大學(xué)出版社2008年版，第48頁。，這揭示了人權(quán)與法律的密切關(guān)系，可以說現(xiàn)代法律的核心在于保護人權(quán)，但保護人權(quán)的前提是限制行政權(quán)。從法學(xué)原理看，限制行政權(quán)的目的在于保護公民權(quán)利，因為正是不受約束的行政權(quán)才有可能構(gòu)成對公民權(quán)利的最大傷害。因此，行政法作為一種“控權(quán)法”才在法治發(fā)達(dá)國家備受重視。

學(xué)界通說對行政法做出如下定義：“行政法是關(guān)于行政權(quán)力的授予、行使，以及對行政權(quán)力進行監(jiān)督和對其后果予以補救的法律規(guī)范的總稱?！?4)張樹義主編：《行政法學(xué)》，法律出版社2000年版，第3頁，第3頁。此處所謂對行政權(quán)力進行監(jiān)督就意味著對行政權(quán)的控制。學(xué)者指出：“行政法的核心是對行政權(quán)力的控制。……行政權(quán)力的法律意義在于，它的運用即意味著對公民、企業(yè)的合法權(quán)益構(gòu)成影響，這種影響中必然包含著某種損害。為了避免或消除這種損害，需要行政法對行政權(quán)力加以約束和控制?！?5)張樹義主編：《行政法學(xué)》，法律出版社2000年版，第3頁，第3頁。

另一方面，西方國家的司法審查制度，又體現(xiàn)了司法權(quán)對行政權(quán)的控制。在西方，司法審查也叫違憲審查，但兩者并不是完全等同的?！耙驗樗痉▽彶榭梢园ㄟ`憲審查，但違憲審查并不能包括司法審查。中國的司法審查就只能以具體行政行為為對象，而不能涉及違憲領(lǐng)域?！?6)楊一平：《司法正義論》，法律出版社1999年版，第46頁，第47頁，第47頁。目前世界上存在兩類違憲審查機構(gòu)：一是通過普通司法機構(gòu)，如最高法院行使司法審查權(quán)實行違憲審查；二是專門為解決憲法糾紛設(shè)立的最高法律機構(gòu)即憲法法院，負(fù)責(zé)行使司法審查權(quán)以實行憲法監(jiān)督?！霸趯嵭衅胀▽彶橹频膰?，如美國，違憲審查的范圍比較窄，主要對議會立法和政府的授權(quán)立法以及政府的行政行為進行合憲性審查。”(7)楊一平：《司法正義論》，法律出版社1999年版，第46頁，第47頁，第47頁。在實行專門審查制的國家，除監(jiān)督議會、總統(tǒng)選舉和監(jiān)督行政行為外，還“對法律、法規(guī)進行違憲審查并保護公民的基本權(quán)利”(8)楊一平：《司法正義論》，法律出版社1999年版，第46頁，第47頁，第47頁。?？梢?，西方國家的違憲審查制度旨在實現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督和控制，其根本目標(biāo)是保護公民的基本權(quán)利。

另有學(xué)者指出：“違憲審查制度，也有人稱之為司法審查制度，是指國家通過一定的程序(多為司法程序)來審查或裁決國家的立法(法律)和行政(法令)或者國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的行為是否符合(違反)憲法的一種基本制度?！?9)陳業(yè)宏等；《中外司法制度》，商務(wù)印書館2015年版，第632頁，第638頁。通觀世界各國的違憲審查體制，大致分為以下三種：一是普通法院監(jiān)督體制；二是特設(shè)的專門機關(guān)(憲法法院)監(jiān)督體制；三是立法機關(guān)監(jiān)督體制。

違憲審查制度的一個重要作用在于對行政權(quán)的運作進行監(jiān)督，這種監(jiān)督既包括對行政機關(guān)立法行為(抽象行政行為)的監(jiān)督，也包括對行政機關(guān)執(zhí)法行為(具體行政行為)的監(jiān)督。這是西方違憲審查制度的一個特點。另外，還可對國家立法機關(guān)的立法活動進行監(jiān)督，促使國家立法機關(guān)制定出符合憲法規(guī)范的規(guī)范性文件。在《中外司法制度》一書中，作者對西方的司法審查制度進行了價值分析：“通過違憲審查保證國家立法機關(guān)和行政機關(guān)的行政行為合憲、有效和公平，維護國家、社會和公民個人的正當(dāng)權(quán)益。……通過違憲審查機關(guān)的違憲審查，特別是通過司法機關(guān)的違憲審查，違憲審查機關(guān)(法院)不僅可以宣告違憲的法律、法規(guī)和規(guī)定無效，還可以通過實質(zhì)性判決，撤銷或者終止違憲的具體行為?！?10)陳業(yè)宏等；《中外司法制度》，商務(wù)印書館2015年版，第632頁，第638頁。該學(xué)者還提出了在中國建立違憲審查制度的主張，要求設(shè)立憲法委員會或憲法法院，或授權(quán)普通法院行使違憲審查權(quán)，通過此種審查來糾正各種不符合憲法的行為，一切與憲法抵觸的法律法規(guī)都是無效的。

如前所述，中國司法審查的對象僅限于具體行政行為，不包括對抽象行政行為或立法行為的審查。但是，“中國許多行政規(guī)章和規(guī)范性文件的制定缺乏科學(xué)的論證和周密的思考，內(nèi)容的合法性和科學(xué)性缺乏保證，許多規(guī)范性文件的制定都只是行政機關(guān)內(nèi)部運作的產(chǎn)物，行政長官的意見對規(guī)范性文件的內(nèi)容常常具有決定性的意義，在規(guī)范性文件的制定上缺乏必要的民主和公開程序。為了保證行政機關(guān)制定規(guī)范性文件的合法性，在法院對具體的行政行為的合法性進行審查時，一旦發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件與法律或行政法規(guī)相沖突，法院就有權(quán)排除規(guī)范性文件的適用，直接按照法律或行政法規(guī)的規(guī)定進行裁判?！?11)肖金泉等：《中國司法體制改革備要》，中國人民公安大學(xué)出版社2009年版，第15頁。

有學(xué)者還指出：“中國法院所享有的司法審查權(quán)是有限的司法審查權(quán)。法院行使司法審查權(quán)的主要功能是它的監(jiān)督功能，而不是對行政機關(guān)行政權(quán)力的制衡功能，法院在行使司法審查權(quán)時仍然要遵循由國家最高行政機關(guān)制定的行政法規(guī)，行政法規(guī)也是法院審理行政案件的依據(jù)。中國的司法審查是法院依法對行政機關(guān)行政活動的合法性和合理性進行的法律監(jiān)督，而不是司法審判權(quán)和行政管理權(quán)之間的制約關(guān)系?！?12)肖金泉等：《中國司法體制改革備要》，中國人民公安大學(xué)出版社2009年版，第15頁。這就概括了中國法院司法審查權(quán)的特點：其主要功能在于監(jiān)督，而非制衡行政權(quán)。此與西方國家的司法審查權(quán)有別。

應(yīng)該看到，將司法審查的范圍僅限于具體行政行為，似乎并不符合司法監(jiān)督行政的根本精神。因此，學(xué)界有一種觀點展示了理論思考的勇氣：“應(yīng)從依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的角度出發(fā)，提高司法機關(guān)的地位，擴大司法權(quán)審查的范圍，強化司法權(quán)制約行政權(quán)的強度，并最終建立行政法院。這不僅有利于促進行政機關(guān)依法行政，而且有利于維護公民的正當(dāng)權(quán)益?！瓟U大司法權(quán)制約行政權(quán)的范圍，即行政訴訟的受案范圍。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將抽象行政行為、內(nèi)部行政行為納入受案范圍。這才更有利于行政權(quán)的有效行使，更好地保障行政相對人的合法權(quán)益?！?13)陳光中等：《中國司法制度的基礎(chǔ)理論問題研究》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2010年版，第96頁。上述建議不僅具有前瞻性，也具有現(xiàn)實可行性。

中國也有學(xué)者將司法對行政的監(jiān)督稱為“行政監(jiān)督”，如其所言：“行政監(jiān)督是有關(guān)國家機關(guān)依法定職權(quán)對各級行政機關(guān)實施法律、法規(guī)和規(guī)章的活動的合法性進行的檢查、監(jiān)察、督促活動，就其內(nèi)容而言，既包括來自行政機關(guān)自身的內(nèi)部監(jiān)督，又包括來自國家權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)的外部監(jiān)督?！?14)朱力宇：《依法治國論》，中國人民大學(xué)出版社2004年版，第559頁，第563頁?？梢?，司法監(jiān)督行政屬于上述引文中所說的“外部監(jiān)督”。該學(xué)者又說：“要自覺接受司法機關(guān)的監(jiān)督，嚴(yán)格遵守行政訴訟法等有關(guān)法律，行政行為要經(jīng)得起司法機關(guān)的審查。”(15)朱力宇：《依法治國論》，中國人民大學(xué)出版社2004年版，第559頁，第563頁。也就是說，司法機關(guān)對行政機關(guān)之活動的監(jiān)督，實際上是對行政行為合法性的一種審查。

為了加強司法機關(guān)對行政權(quán)運作的監(jiān)督，還有學(xué)者提出了建立行政法院的設(shè)想：“設(shè)立專門行政法院系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)行政審判獨立性和專業(yè)化要求。專門法院的經(jīng)費保障和人事任免由最高人民法院統(tǒng)一進行，實行垂直管理，不受地方政府節(jié)制。同時，行政法院自成體系，人員調(diào)動、升遷都在系統(tǒng)內(nèi)進行，長期的辦案經(jīng)驗容易養(yǎng)成專業(yè)的行政審判素養(yǎng)?！?16)江必新：《行政法論叢》，法律出版社2014年版，第255頁。

行政法院的建置在西方大陸法系國家較為普遍，如法國、德國等國家，都設(shè)有行政法院。法國的最高行政法院是國家參事院，該院具有行政職能和審判職能，其職權(quán)主要是對某些行政訴訟案件行使審判權(quán)，裁決行政法院系統(tǒng)內(nèi)部的管轄權(quán)爭議，指導(dǎo)下級法院工作，等等。這與英美法系的“司法審查”有別，英國司法審查的主體是普通法院，按照“越權(quán)無效”原則來審查行政機關(guān)的行為是否合法，即如果行政行為超過了議會授權(quán)的范圍則歸于無效。這種越權(quán)表現(xiàn)主要是不合法、目的不正當(dāng)、濫用權(quán)力，等等。另外，法院還采用“合理性”標(biāo)準(zhǔn)對行政機關(guān)的行為進行審查。中國可以借鑒上述兩種模式構(gòu)建行政法院體系，以加強司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督。

二、通過行政訴訟實現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督

所謂行政訴訟，“是法院應(yīng)公民、法人或者其他組織的請求，通過審查行政行為合法性的方式，解決特定范圍內(nèi)行政爭議的活動”(17)馬懷德主編：《行政訴訟法學(xué)》，法律出版社2000年版，第1頁，第3頁，第6頁。。也有學(xué)者指出：“行政訴訟是指人民法院基于公民、法人或其他組織的請求，對行政機關(guān)具體行政行為的合法性進行審查并作出裁判，解決行政爭議的訴訟活動?！?18)姜明安主編：《行政法學(xué)》，法律出版社1998年版，第251頁，第255頁。另有學(xué)者認(rèn)為，行政訴訟是指“由法院解決和處理行政爭議的訴訟，它既包括大陸法系中所有解決行政爭議的訴訟和由專門法院解決行政爭議的訴訟，也包括英美法系中的司法審查”(19)劉善春：《行政審判實用理論與制度建構(gòu)》，中國法制出版社2008年版，第10頁。。

根據(jù)中國《行政訴訟法》，行政訴訟的主要目的在于對具體行政行為進行合法性審查，該特點決定了行政訴訟的審理形式和裁判形式不同于一般的刑事訴訟和民事訴訟，如行政訴訟的被告對其被訴行政行為的合法性負(fù)舉證責(zé)任，行政訴訟案件不適用調(diào)解，行政訴訟的裁判以撤銷或維持判決為主要形式，等等。

所謂行政訴訟法，“是有關(guān)行政訴訟法律規(guī)范的總和。它是規(guī)定人民法院、訴訟當(dāng)事人和其他參與人的訴訟活動程序，規(guī)范各種訴訟行為，調(diào)整行政訴訟關(guān)系的法律規(guī)范。”(20)馬懷德主編：《行政訴訟法學(xué)》，法律出版社2000年版，第1頁，第3頁，第6頁。另有學(xué)者指出：“行政訴訟法規(guī)定行政訴訟制度的法律規(guī)范系統(tǒng)，是有關(guān)行政訴訟的法律規(guī)范的總和。行政訴訟法在行政法體系中占有重要地位，是行政法的組成部分之一。行政法與行政訴訟法是一種包容關(guān)系。行政法從來是集實體法和程序法于一體的。行政法不僅包含實體規(guī)范，也包含程序規(guī)范?！?21)姜明安主編：《行政法學(xué)》，法律出版社1998年版，第251頁，第255頁。這種將行政法與行政訴訟法、實體法與程序法視為一體的說法頗有特色。

1989年中國《行政訴訟法》在“總則”第一條就規(guī)定了該法的立法目的：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法?！边@就是說，立法目的有三個方面：一是保證人民法院正確審理行政案件；二是維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；三是監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)。其中第三個方面最為重要，因為只有有效地監(jiān)督和約束行政行為，才能防止權(quán)力的任性而損害公民利益，此亦即上文所言“限權(quán)”的目的在于“保權(quán)”之義。

正如學(xué)者所論述的：“行政訴訟法并不是單純的公民權(quán)利救濟法，同時也是司法機關(guān)對行政機關(guān)實施監(jiān)督的法。根據(jù)中國行政訴訟法的規(guī)定，法院通過審理行政案件，有權(quán)撤銷違法的具體行政行為，有權(quán)維持合法的具體行政行為。……行政訴訟法在保護公民、法人或其他組織合法權(quán)益與監(jiān)督和維護行政機關(guān)依法行使職權(quán)方面并不矛盾。維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)的最終目的是保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，同樣，只有促進行政機關(guān)依法行政，公民、法人和其他組織的合法權(quán)益才能得到更廣泛、更切實的維護?！?22)馬懷德主編：《行政訴訟法學(xué)》，法律出版社2000年版，第1頁，第3頁，第6頁。

在中國，行政訴訟法的規(guī)定強調(diào)了行政訴訟是以合法性審查為原則這一特點，而該特點是由司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系所決定的。司法權(quán)與行政權(quán)各有活動的范圍，司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督必須由法律明確授權(quán)，并且必須在法定范圍內(nèi)進行，故司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督只能限于行政行為的合法性。

行政訴訟體現(xiàn)了司法機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督，這一點在中國《行政訴訟法》得到了明確規(guī)定。1989年全國人民代表大會通過的《行政訴訟法》在中國現(xiàn)代法制史上具有里程碑意義，它“使法院在保障公民、法人和其他社會組織的合法權(quán)益方面獲得歷史性突破，法院的職能和角色開始發(fā)生根本性變化。行政訴訟制度的建立，使人民法院獲得了對具體行政行為的審查權(quán)。法院通過審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，同時對行政機關(guān)依法行政加以最強有力的監(jiān)督”(23)陳光中等：《中國司法制度的基礎(chǔ)理論問題研究》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2010年版，第58頁。。另外，《行政訴訟法》還給法院賦予了對行政規(guī)章一定程度的審查權(quán)。該法第53條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，參照國務(wù)院部委根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)制定、發(fā)布的規(guī)章?！睂W(xué)者對此解讀道：“‘參照’則是指人民法院審理行政案件時并不是一味遵守，而是有選擇性地適用。這種選擇就意味著對不適當(dāng)?shù)囊?guī)章將不予適用，實際上對規(guī)章形成審查。可見，參照規(guī)章實際上賦予了人民法院對規(guī)章一定的審查權(quán)?！?24)陳光中等：《中國司法制度的基礎(chǔ)理論問題研究》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2010年版，第58頁。

行政訴訟的目的是什么？不同的學(xué)者對此有不同的認(rèn)識。中國行政法專家劉善春教授對此有系統(tǒng)探討。他主要從保障人權(quán)、解決行政爭議、維護行政秩序、監(jiān)督和維護行政權(quán)等四個方面進行了論述，其中對最后一個方面的分析闡釋展示了一種辯證思維，令人印象深刻。他從行政權(quán)具有善惡二重性的角度加以論證，分析了司法權(quán)對行政權(quán)既有支持、也有制衡的特點。他指出：“司法權(quán)對行政權(quán)的制衡是一種善意的制衡而不是惡意的制衡，是為了克服行政權(quán)的弱點，發(fā)揚行政權(quán)的優(yōu)點的。其本意是使行政權(quán)更發(fā)展和完善，對行政權(quán)是有利的。二者是國家公權(quán)力的兩種重要權(quán)力，是互相配合與制約的，可以說，司法權(quán)對行政權(quán)的制衡本質(zhì)上是揚行政權(quán)之善、去行政權(quán)之惡的。行政訴訟監(jiān)督行政權(quán)與維護行政權(quán)是統(tǒng)一的，并不是截然對立的，監(jiān)督是必要的也是行政訴訟的內(nèi)在要求，但是監(jiān)督不是對抗或?qū)αⅲㄔ簩π姓C關(guān)的行政行為進行審查，進而對行政行為進行評判，對合法的行政行為予以確認(rèn)，其實質(zhì)也是對行政權(quán)的支持和維護；對違法的行為予以否定、監(jiān)督行政機關(guān)合法行使行政權(quán)。因此可以說，監(jiān)督和維護行政權(quán)是行政訴訟的特有目的?！?25)劉善春：《行政審判實用理論與制度建構(gòu)》，中國法制出版社2008年版，第102頁。上述見解確有獨到之處，也不乏辯證性，但應(yīng)該指出，因為人性的弱點，掌握行政權(quán)的人如果未受到有效監(jiān)督和制約，會有一種天然趨惡的特性，因此強調(diào)外力監(jiān)督是必須的。這幾乎成了政治學(xué)的一個定理：不受約束的權(quán)力必然趨于腐敗。

因此，下列說法可能更符合權(quán)力制衡的規(guī)律：“行政訴訟的根本目的是通過司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，確保行政機關(guān)依法行政，保障相對人的合法權(quán)益。雖然在表面上，行政訴訟的直接目的是為了解決行政爭議，但更深層的意義在于建立權(quán)力制約機制，以真正實現(xiàn)依法行政并保護相對人的權(quán)益?！?26)姜明安主編：《行政法學(xué)》，法律出版社1998年版，第252頁。

十八屆四中全會以來，中國共產(chǎn)黨對司法監(jiān)督問題高度重視。在《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出了“強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”的主張，并將司法監(jiān)督作為對行政權(quán)力監(jiān)督的重要一環(huán)，要求將司法監(jiān)督與人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督以及黨內(nèi)監(jiān)督等等結(jié)合起來，“努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”(27)《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第18頁，第22頁，第21頁。。同時，該文件還要求：“完善行政訴訟體制機制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，切實解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題?！?28)《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第18頁，第22頁，第21頁?！敖∪姓C關(guān)依法出庭應(yīng)訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度。”(29)《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第18頁，第22頁，第21頁。顯然，中央已經(jīng)認(rèn)識到，完善行政訴訟體制機制是實現(xiàn)司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)、推進依法行政的必由之路。“有權(quán)不可任性”，李克強總理在2015年“兩會”上這句擲地有聲的話語，反映了中共高層嚴(yán)格約束行政權(quán)力的決心。

正如學(xué)者所說：“如果說中央政府全力推動的‘權(quán)力清單’還只是政府自我約束的話，那么在黨的十八屆四中全會所確定的依法治國藍(lán)圖中，通過強化行政訴訟作用，目的就是構(gòu)建一種依托司法的來自外部的強有力的對政府的監(jiān)督機制。也就是說，如果政府不作為或濫用權(quán)力，那么老百姓或者企業(yè)就可以到法院打官司，通過行政訴訟維護自身權(quán)利。”(30)佟麗華：《十八大以來的法治變革》，人民出版社2013年版，第121頁。

司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的理論根據(jù)是人民主權(quán)理論、權(quán)力制約理論以及法治政府理論。中國憲法規(guī)定：“一切權(quán)力屬于人民?！比嗣裰鳈?quán)理論不僅要求按照人民意志組建政府，還要求政府行為合法、公正以及有效率，同時保護人民的利益不受行政權(quán)的侵害。由于行政權(quán)的活動經(jīng)常、直接、廣泛地涉及公民權(quán)益，因而極易侵犯公民權(quán)益，故監(jiān)督和制約行政權(quán)尤為重要。權(quán)力制約理論的基礎(chǔ)是任何權(quán)力都存在被濫用的可能，鑒于行政權(quán)的天然擴張性，對其不加約束必然失控并損害公民權(quán)益，而行政訴訟正是通過訴訟程序來實現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督和制約。現(xiàn)代法治理論強調(diào)建立法治政府，重視依法行政、責(zé)任行政，其目的在于防止權(quán)力任性，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，越權(quán)無效，非法行權(quán)必被追責(zé)，以保護民眾利益。行政訴訟正是以監(jiān)督行政機關(guān)依法行政為己任的。

三、通過公益訴訟實現(xiàn)檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督

十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟的制度”(31)《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第22頁，第38頁。的主張，習(xí)近平總書記在對該決定的說明中指出：“檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。作出這項規(guī)定，目的就是要使檢察機關(guān)對在執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的行政機關(guān)及其工作人員的違法行為及時提出建議并督促其糾正。這項改革可以從建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機制等入手。在現(xiàn)實生活中，對一些行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件，如國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護等，由于與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關(guān)系，使其沒有也無法提起公益訴訟，導(dǎo)致違法行政行為缺乏有效司法監(jiān)督，不利于促進依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，加強公共利益的保護。由檢察機關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設(shè)。”(32)《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第22頁，第38頁。習(xí)總書記高屋建瓴地指明了公益訴訟制度的本質(zhì)和目的在于保護公共利益，實現(xiàn)對行政行為的司法監(jiān)督，促進依法行政，推進法治政府建設(shè)。

何謂公益訴訟？學(xué)界通說認(rèn)為是指特定國家機關(guān)和相關(guān)的組織、個人，依據(jù)法律授權(quán)，對違反法律規(guī)定，侵犯國家利益、社會利益或特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究法律責(zé)任的活動。一般認(rèn)為，能提起公益訴訟的主體包括檢察機關(guān)、社會團體和普通民眾。

有的學(xué)者通過考察國外的公益訴訟制度，提出了公益訴訟既保護公共利益、又促進依法行政的觀點：“為了保障社會公共利益，支持無力主張權(quán)利的弱者提起訴訟，很多國家都規(guī)定了公益訴訟類型。由此可以看出公益訴訟的目的并非在于公民個人的權(quán)利救濟，而是為了確保行政行為的合法性和公共利益的維護?！?33)劉善春：《行政審判實用理論與制度建構(gòu)》，中國法制出版社2008年版，第92頁?！按_保行政行為的合法性”是公益訴訟制度的“點睛之筆”。

在中國，2012年修訂通過的《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@是中國法律首次規(guī)定公益訴訟。十八屆四中全會通過的決定將公益訴訟制度再向前推進一步，要求由檢察機關(guān)提起公益訴訟，標(biāo)志著在司法監(jiān)督行政方面邁出了重要一步，這無疑在推進依法行政、建設(shè)法治政府方面具有里程碑意義。

吉林省人民檢察院在公益訴訟方面進行了有益的探索，其探索成果薈萃于一本內(nèi)部文獻《守望公益——公益訴訟的吉林檢察實踐》之中。在該書的序言中，吉林省人民檢察院檢察長楊克勤就檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的重大意義進行了闡釋：“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，是黨中央站在‘四個全面’戰(zhàn)略布局的高度，作出的重大戰(zhàn)略決策和重大改革部署。從政治建設(shè)層面看，對促進依法行政和法治政府建設(shè)，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，意義重大；從法治建設(shè)層面看，對完善中國特色社會主義司法制度，尤其是完善中國特色法律監(jiān)督體系，意義重大；從社會建設(shè)層面看，對維護社會公平正義，維護國家利益和社會公共利益，意義重大；從生態(tài)文明建設(shè)層面看，對貫徹節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，推動綠色發(fā)展和永續(xù)發(fā)展，意義重大，影響深遠(yuǎn)?！?34)吉林省人民檢察院：《守望公益》(內(nèi)刊本)，2017年刊印，見“序言”。

由檢察機關(guān)提起公益訴訟，符合檢察機關(guān)在中國的憲法定位，檢察機關(guān)是中國憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，有權(quán)對法律的實施情況進行監(jiān)督。違反法律的行為必然危害公共利益，糾正違法行為就是維護公共利益。檢察機關(guān)提起公益訴訟，既是對憲法定位的落實，也是維護公共利益的需要。行政機關(guān)雖然也是為公共利益而行使權(quán)力，但也往往因為部門利益而任性擴張，因濫用職權(quán)而損害公共利益。因此，加強司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督制約就成為一個必然的選擇，檢察機關(guān)的行政訴訟監(jiān)督與刑事檢察職能，也為檢察機關(guān)監(jiān)督行政行為打下了扎實基礎(chǔ)。另外，檢察機關(guān)在人財物方面的優(yōu)勢也是社會組織和個人難以望其項背的，它可以憑借專業(yè)化的、訓(xùn)練有素的檢察隊伍有效地開展監(jiān)督工作，通過公益訴訟機制推進依法行政和嚴(yán)格執(zhí)法，進而保護社會公共利益，并助推法治政府建設(shè)。這正是“法治國家”的題中應(yīng)有之義?？梢哉f，司法監(jiān)督行政，不僅有效抑制行政權(quán)的任性擴張，而且會大大助推司法文明和行政文明建設(shè)，從而提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的水平。

四、結(jié)語

司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，在法治發(fā)達(dá)國家是一個普遍性的制度安排，行政法院的設(shè)置以及司法審查制度的建立就體現(xiàn)了這一制度安排。行政法院的建置在西方大陸法系國家較為普遍，如法國、德國等國家，都設(shè)有行政法院。法國的最高行政法院是國家參事院，該院具有行政職能和審判職能，其職權(quán)主要是對某些行政訴訟案件行使審判權(quán)，裁決行政法院系統(tǒng)內(nèi)部的管轄權(quán)爭議，指導(dǎo)下級法院工作，等等。這與英美法系的“司法審查”有別，英國司法審查的主體是普通法院，按照“越權(quán)無效”原則來審查行政機關(guān)的行為是否合法，即如果行政行為超過了議會授權(quán)的范圍則歸于無效。這種越權(quán)表現(xiàn)主要是不合法、目的不正當(dāng)、濫用權(quán)力，等等。另外，法院還采用“合理性”標(biāo)準(zhǔn)對行政機關(guān)的行為進行審查。中國可以借鑒上述兩種模式構(gòu)建行政法院體系或司法審查制度，以加強司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督。

司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的理論根據(jù)是人民主權(quán)理論、權(quán)力制約理論以及法治政府理論。人民主權(quán)理論不僅要求按照人民意志組建政府，還要求政府行為合法、公正以及有效率，同時保護人民的利益不受行政權(quán)的侵害。由于行政權(quán)的活動經(jīng)常、直接、廣泛地涉及公民權(quán)益，因而極易侵犯公民權(quán)益，故監(jiān)督和制約行政權(quán)尤為重要。權(quán)力制約理論的基礎(chǔ)是任何權(quán)力都存在被濫用的可能，鑒于行政權(quán)的天然擴張性，對其不加約束必然失控并損害公民權(quán)益，而行政訴訟正是通過訴訟程序來實現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督和制約?，F(xiàn)代法治理論強調(diào)建立法治政府，重視依法行政、責(zé)任行政，其目的在于防止權(quán)力任性，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，越權(quán)無效，非法行權(quán)必被追責(zé)，以保護民眾利益。行政訴訟正是以監(jiān)督行政機關(guān)依法行政為己任的。

檢察機關(guān)是中國憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，檢察權(quán)在中國是司法權(quán)，由檢察機關(guān)提起公益訴訟，符合檢察機關(guān)在中國的憲法定位。檢察院有權(quán)對法律的實施情況進行監(jiān)督，公益訴訟就屬于司法權(quán)對行政機關(guān)的活動是否有損于公共利益而進行的監(jiān)督。違反法律的行為必然危害公共利益，糾正違法行為就是維護公共利益。檢察機關(guān)提起公益訴訟，既是對憲法定位的落實，也是維護公共利益的需要。行政機關(guān)雖然也是為公共利益而行使權(quán)力，但也往往因為部門利益而任性擴張，因濫用職權(quán)或有權(quán)不為而損害公共利益。因此，加強司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督制約就成為一個必然的選擇，檢察機關(guān)的行政訴訟監(jiān)督與刑事檢察職能，也為檢察機關(guān)監(jiān)督行政行為打下了扎實基礎(chǔ)。另外，檢察機關(guān)在人財物方面的優(yōu)勢，也是社會組織和個人難以望其項背的，它可以憑借專業(yè)化的、訓(xùn)練有素的檢察隊伍有效地開展監(jiān)督工作，通過公益訴訟機制推進依法行政和嚴(yán)格執(zhí)法，進而保護社會公共利益，并助推法治政府建設(shè)。這正是“法治國家”的題中應(yīng)有之義?？梢哉f，以司法監(jiān)督行政，不僅有效抑制行政權(quán)的任性擴張，而且會大大助推司法文明和行政文明建設(shè)，從而推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。