城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度探究
——以鄭州市為例

王 晗

（河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院 河南開(kāi)封 475004）

隨著鄭州市城鎮(zhèn)化建設(shè)速度的加快及傳統(tǒng)就業(yè)體制中失業(yè)問(wèn)題的日益突出，靈活就業(yè)人員的類型愈加多元化，靈活就業(yè)群體隊(duì)伍也不斷壯大，2015年鄭州市靈活就業(yè)人員數(shù)量已突破180萬(wàn)大關(guān)，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的比率僅占7.4%。而現(xiàn)行的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主要是針對(duì)正規(guī)就業(yè)人員而建立，因此，作為主流社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)象之外的靈活就業(yè)群體應(yīng)需要保持靈活性處理。

由于靈活就業(yè)人員工作不穩(wěn)定、收入不固定等特征，使得他們絕大多數(shù)游離于社會(huì)保障體系之外，損害了他們的個(gè)人利益，更不利于建設(shè)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義和諧社會(huì)。因此，從發(fā)揮社會(huì)保障“安全網(wǎng)”作用角度出發(fā)，亟需將靈活就業(yè)群體納入社會(huì)保險(xiǎn)體系中，建立適合靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老制度。

一、靈活就業(yè)人員及參保現(xiàn)狀

（一）靈活就業(yè)人員及構(gòu)成。按照城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的就業(yè)方式來(lái)看，主要包括以下幾類：臨時(shí)就業(yè)者：占靈活就業(yè)人員總數(shù)的74.5%，主要包括季節(jié)工、家庭小時(shí)工、非全時(shí)工以及其他類型的打零工者；自營(yíng)勞動(dòng)者：占靈活就業(yè)人員總數(shù)的16.5%，主要包括網(wǎng)店經(jīng)營(yíng)、個(gè)體實(shí)體經(jīng)營(yíng)、家庭就業(yè)人員、街頭商販等；自主就業(yè)者：占靈活就業(yè)人員總數(shù)的6%，即自由職業(yè)者，以個(gè)人身份參加職業(yè)活動(dòng)的會(huì)計(jì)師、律師、自由撰稿人等[1]。

（二）靈活就業(yè)人員規(guī)模。靈活就業(yè)人員流動(dòng)性強(qiáng)，勞動(dòng)關(guān)系不穩(wěn)定，鄭州市目前還沒(méi)有相關(guān)部門對(duì)其進(jìn)行專門的統(tǒng)計(jì)，只能根據(jù)已有數(shù)據(jù)對(duì)靈活就業(yè)人員的數(shù)量進(jìn)行估算。由于靈活就業(yè)又稱為非正規(guī)就業(yè)，因此，可利用城鎮(zhèn)總就業(yè)人數(shù)與正規(guī)就業(yè)人數(shù)之差來(lái)估算城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員規(guī)模。本文將城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員視為正規(guī)就業(yè)者，2017年鄭州市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的統(tǒng)計(jì)公報(bào)指出，2016年鄭州市總?cè)丝跒?88.1萬(wàn)人，全市從業(yè)人員為612.9萬(wàn)人，城鎮(zhèn)從業(yè)人員為381.3萬(wàn)人，城鎮(zhèn)單位就業(yè)人數(shù)為200.9萬(wàn)人，計(jì)算得出鄭州市城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員數(shù)約為180.5萬(wàn)人，占城鎮(zhèn)就業(yè)總?cè)藬?shù)的47.3%。

（三）靈活就業(yè)人員參保情況。鄭州市沒(méi)有公布城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)，但可利用在職職工與企業(yè)職工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)之差進(jìn)行估算。依據(jù)2016年河南省統(tǒng)計(jì)年鑒，2015年鄭州市參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為370.7萬(wàn)，經(jīng)計(jì)算參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員占城鎮(zhèn)靈活就業(yè)總?cè)藬?shù)的7.4%，約為13.4萬(wàn)人。縱觀近10年來(lái)鄭州市城鎮(zhèn)職工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的情況，從2005年的98.62萬(wàn)人到2010年的158.1萬(wàn)人再到2015年的370.7萬(wàn)人[2]，參保人數(shù)呈倍數(shù)遞增趨勢(shì)，但靈活就業(yè)人員的參保狀況相對(duì)于規(guī)模和數(shù)量不斷增加的靈活就業(yè)隊(duì)伍來(lái)看，卻不容樂(lè)觀。

二、現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題

（一）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢。我國(guó)僅有個(gè)別省份實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支，河南省城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍處于市級(jí)統(tǒng)籌層次。在勞動(dòng)力跨地域流動(dòng)速率加快的背景下，市級(jí)統(tǒng)籌層次不利于參保人員養(yǎng)老保險(xiǎn)異地轉(zhuǎn)移接續(xù)，對(duì)勞動(dòng)力養(yǎng)老關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)造成區(qū)域分割性障礙，直接損害了制度應(yīng)有的互濟(jì)性與流動(dòng)性，違背養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平、正義、共享的核心價(jià)值理念。除此之外，靈活就業(yè)人員工作就業(yè)形式多樣化，常出現(xiàn)跨地區(qū)流動(dòng)，就業(yè)地點(diǎn)不固定的情況，因此，吸引靈活就業(yè)人員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的關(guān)鍵在于確保在轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系時(shí)利益不受損失。當(dāng)靈活就業(yè)者的養(yǎng)老保險(xiǎn)在跨統(tǒng)籌地區(qū)流動(dòng)時(shí)，社會(huì)統(tǒng)籌資金留在工作地，僅轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶部分，對(duì)于靈活就業(yè)者而言，將會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)參保者選擇最低檔次繳費(fèi)的情況，不利于勞動(dòng)力在全國(guó)范圍內(nèi)的合理流動(dòng)轉(zhuǎn)移，也降低了靈活就業(yè)人員的參保積極性。

（二）靈活就業(yè)群體參保無(wú)正式規(guī)范。目前，我國(guó)已頒布《關(guān)于非全日制用工若干問(wèn)題的意見(jiàn)》以及《企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》等，在一定程度上規(guī)范了靈活就業(yè)的發(fā)展，但在法律層面并未出臺(tái)針對(duì)靈活就業(yè)群體的保障法規(guī)，有關(guān)靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的頒布依舊是通過(guò)指導(dǎo)意見(jiàn)、辦法、決定等條文下發(fā)。靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度單項(xiàng)法律的缺失，嚴(yán)重制約了養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率的提高，不利于社會(huì)養(yǎng)老保障項(xiàng)目的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。再加上現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是建立在以企業(yè)職工為服務(wù)主體的社會(huì)保險(xiǎn)體系，無(wú)法滿足靈活就業(yè)者的實(shí)際需求，這樣的養(yǎng)老保障體系已逐步失去活力。同時(shí)我國(guó)現(xiàn)有的政策法規(guī)存在在保障內(nèi)容方面不夠全面和完善、立法碎片化等問(wèn)題，，對(duì)靈活就業(yè)者的合法權(quán)益不能夠有效維護(hù)，缺乏威力與效力。因此，靈活就業(yè)群體無(wú)正式規(guī)范成為靈活就業(yè)人員參保的一個(gè)較大障礙，亟需對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行改革。

（三）繳費(fèi)基數(shù)和比例與承受能力不對(duì)稱。依據(jù)我國(guó)2005年發(fā)布的文件，靈活就業(yè)群體參保辦法同正規(guī)就業(yè)人員一樣，以全省上年度在崗職工平均工資20%作為繳費(fèi)比例，其中8%計(jì)入個(gè)人賬戶。河南省對(duì)靈活就業(yè)人員參加城職保的繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)率也做出了具體的規(guī)定，繳費(fèi)基數(shù)按照上年度城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位在崗職工平均工資的60%、100%、200%、300%四檔進(jìn)行保底、封頂確定，參保者可在區(qū)間自由申報(bào)繳費(fèi)基數(shù)，因此，參照鄭州市2015年全市城鎮(zhèn)在崗職工年平均工資52987元的進(jìn)行計(jì)算，下一繳費(fèi)年度，鄭州市靈活就業(yè)人員四檔繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別為529.9元、883.1元、1766.2元、2649.3元。河南省統(tǒng)計(jì)局得出的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表示，2015年鄭州市靈活就業(yè)人員的年收入為33495元，均攤到月收入為2791元。即使靈活就業(yè)參保者按照最低繳費(fèi)檔次529.9元參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，也占到了個(gè)人收入的19%，遠(yuǎn)高于企業(yè)從業(yè)人員個(gè)人8%的繳納標(biāo)準(zhǔn)。因此，基礎(chǔ)分檔在一定程度上能夠緩解靈活就業(yè)人員繳費(fèi)壓力大的問(wèn)題，但仍無(wú)法根本解決。

（四）政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策宣傳不到位。鄭州市制定的一些關(guān)于靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，由于對(duì)靈活就業(yè)群體的參保宣傳力度不夠，較多靈活就業(yè)人員對(duì)于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度僅通過(guò)同事、親戚等渠道進(jìn)行了解，而不是通過(guò)人社局等專門的社保機(jī)構(gòu)了解相關(guān)政策規(guī)定，導(dǎo)致對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策缺乏基本的認(rèn)識(shí)，很多人僅僅聽(tīng)說(shuō)過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)，但對(duì)繳費(fèi)與待遇享受等具體細(xì)則不清楚，不可避免地降低靈活就業(yè)者參保積極性。靈活就業(yè)群體工作時(shí)間彈性大、工作地點(diǎn)不固定，工作性質(zhì)較為特殊，也會(huì)給宣傳工作帶來(lái)困難。同時(shí)，現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)管理制度是針對(duì)傳統(tǒng)正規(guī)就業(yè)方式而設(shè)計(jì)，靈活就業(yè)人員的參保會(huì)直接導(dǎo)致機(jī)構(gòu)管理服務(wù)工作量的增加，相對(duì)應(yīng)工作人員與信息系統(tǒng)建設(shè)等管理服務(wù)能力卻沒(méi)有增加，無(wú)法有效滿足靈活就業(yè)人員的需要。此外，在社保機(jī)構(gòu)辦理業(yè)務(wù)時(shí)，工作人員服務(wù)態(tài)度不夠親和，不能夠全面對(duì)政策進(jìn)行解答，服務(wù)工作不能夠真正做到便民利民。

三、完善鄭州市靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的總體思路

（一）推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌和社保現(xiàn)代化步伐。首先，養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次意味著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能在多大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)基金的互助互濟(jì)功能，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次的提高可順利實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和基金的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，這也是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)和管理體制改革的核心環(huán)節(jié)?；A(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌，能夠提升制度征繳率，有利于制度的收支平衡和長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。因此，要在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)收統(tǒng)支。中央統(tǒng)籌資金?；荆胤浇y(tǒng)籌資金體現(xiàn)差異，同時(shí)以中央政府為責(zé)任本位，劃分地方與中央財(cái)政的責(zé)任分擔(dān)比例與監(jiān)管責(zé)任[4]。其次，創(chuàng)建全國(guó)統(tǒng)一的社保信息庫(kù)，推進(jìn)建設(shè)社保現(xiàn)代化步伐。在建立地方社保信息庫(kù)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)全國(guó)社保信息聯(lián)網(wǎng)，為靈活就業(yè)者在全國(guó)范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移參保記錄和接續(xù)社保關(guān)系提供便利。社保信息庫(kù)的建設(shè)意味著所有勞動(dòng)者包括靈活就業(yè)者，僅能建立一個(gè)的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系，以此為依據(jù)享受社保待遇。在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行社會(huì)保障卡，實(shí)現(xiàn)“人手一卡”，靈活就業(yè)人員可通過(guò)終端設(shè)備或者網(wǎng)絡(luò)在任何時(shí)間與地點(diǎn)進(jìn)行查詢、繳費(fèi)、待遇領(lǐng)取等。當(dāng)跨區(qū)域流動(dòng)時(shí)，各地基金機(jī)構(gòu)支配靈活就業(yè)人員的統(tǒng)籌賬戶資金，同時(shí)保留個(gè)人統(tǒng)籌賬戶記錄。當(dāng)參保者退休后，領(lǐng)取養(yǎng)老金的地點(diǎn)可依據(jù)工作地點(diǎn)或戶口所在地自行選擇，個(gè)人統(tǒng)籌賬戶記錄的養(yǎng)老金全部匯集至領(lǐng)取地，按月領(lǐng)取養(yǎng)老金[4]。

（二）完善靈活就業(yè)群體相關(guān)法律法規(guī)。針對(duì)靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律法規(guī)主要是參考正規(guī)就業(yè)模式設(shè)計(jì)，一些規(guī)定如繳費(fèi)比例與年限等沒(méi)有考慮靈活就業(yè)人員的特殊性，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍窄、社會(huì)化程度低，制約著鄭州市養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的健康發(fā)展。因此，需加強(qiáng)法制建設(shè)，用法律的手段規(guī)范管理部門與用人單位，保證靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)管理工作有法可依、有章可循，維護(hù)靈活就業(yè)人員的合法權(quán)益。首先，需在宏觀層面完善相關(guān)法律，如《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》《保險(xiǎn)法》等，在社會(huì)保險(xiǎn)、工資報(bào)酬、勞動(dòng)合同等方面保護(hù)靈活就業(yè)人員的權(quán)益，明確靈活就業(yè)者與正規(guī)就業(yè)者的同等法律地位，間接提高靈活就業(yè)群體參保能力和參保積極性。其次，在考慮靈活就業(yè)者的特點(diǎn)和需求的基礎(chǔ)上出臺(tái)《靈活就業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，內(nèi)容包括：保險(xiǎn)對(duì)象，資金籌集和運(yùn)營(yíng)辦法，養(yǎng)老金支付方式，信息披露及工作程序等，提升政策的針對(duì)性和有效性。不僅要監(jiān)督用人單位為靈活就業(yè)人員繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，明確兩者間的權(quán)利與義務(wù)，還要對(duì)不為靈活就業(yè)員工繳納保險(xiǎn)的企業(yè)給予相應(yīng)處罰，有力地保障政策法規(guī)和制度執(zhí)行。

（三）確定合理的繳費(fèi)檔次與繳費(fèi)周期。鄭州市現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度多繳多得的激勵(lì)性體現(xiàn)不足，需充分考慮靈活就業(yè)人群所在就業(yè)單位與收入不穩(wěn)定進(jìn)而制定相對(duì)應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，增強(qiáng)政策的激勵(lì)性。首先，在繳費(fèi)檔次上，鄭州市現(xiàn)行的繳費(fèi)檔次為上年度城鎮(zhèn)在崗職工平均工資60%、100%、200%、300%四個(gè)繳費(fèi)檔次自主選擇，連續(xù)繳費(fèi)滿15年方可領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)，8%進(jìn)入個(gè)人賬戶，12%進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，此制度的設(shè)立目的是為了增加轉(zhuǎn)移支付，但在無(wú)形中也降低參保者選擇較高檔次繳費(fèi)的意愿。因此，為提升參保者選擇高繳費(fèi)檔次的積極性，個(gè)人賬戶比例應(yīng)根據(jù)不同繳費(fèi)檔次而設(shè)定，如參保者選擇高一級(jí)別的繳費(fèi)檔次，進(jìn)入個(gè)人賬戶的比例增加一個(gè)百分點(diǎn)。其次，在繳費(fèi)周期上，可根據(jù)靈活就業(yè)人員實(shí)際情況，使用月度、季度或年度的繳費(fèi)模式，沒(méi)有收入時(shí)可停繳，少時(shí)少繳，多時(shí)可多繳，避免個(gè)人斷保情況的發(fā)生。當(dāng)?shù)椒ǘㄍ诵菽挲g時(shí)，可將實(shí)際繳費(fèi)年限換算成標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)年限。為解決繳費(fèi)額不足的問(wèn)題，可建立有激勵(lì)性機(jī)制的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，將低收入靈活就業(yè)人員最低繳費(fèi)年限設(shè)置為20年，中高收入者仍為15年，減輕低收入靈活就業(yè)人員的繳費(fèi)壓力。若參保時(shí)間超過(guò)15年，可設(shè)計(jì)參保時(shí)間每增加幾年其養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇增加幾個(gè)百分點(diǎn)，參保超額累進(jìn)個(gè)人所得稅稅率，養(yǎng)老金待遇比例依據(jù)繳費(fèi)年限確定[4]。此項(xiàng)措施可吸引靈活就業(yè)人員為獲得更多養(yǎng)老金而積極持續(xù)參保。

（四）政府多渠道的落實(shí)政策宣傳工作。由于靈活就業(yè)人員對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的了解不深入，導(dǎo)致參保積極性較低。有的靈活就業(yè)參保者因收入不穩(wěn)定不能持續(xù)繳費(fèi)，而出現(xiàn)斷?，F(xiàn)象。所以，政府需要多渠道的落實(shí)宣傳工作，提升靈活就業(yè)人員的參保積極性，解除其養(yǎng)老顧慮。首先，在宣傳手段方面，不能局限于傳統(tǒng)媒體，還要利用網(wǎng)絡(luò)廣播電視媒體等加大關(guān)于靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的宣傳，如利用微信、微博、QQ等電子平臺(tái)，在線進(jìn)行答疑。其次，在宣傳內(nèi)容方面，工作人員需深入解讀政策法規(guī)，從養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的目的、原理到參保范圍、參保性質(zhì)、待遇享受、繳費(fèi)流程與標(biāo)準(zhǔn)等多方面進(jìn)行宣傳解讀，使他們根據(jù)自己的能力，選擇適合自身的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)檔次。最后，在宣傳主體方面，社保機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員作為主體到靈活就業(yè)人員較為密集的地方進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度宣傳，如工廠、街道與社區(qū)等，開(kāi)設(shè)社會(huì)保險(xiǎn)咨詢站點(diǎn)，為群眾開(kāi)展咨詢服務(wù)。通過(guò)宣傳樹(shù)立靈活就業(yè)人員良好的參保意識(shí)，有力推動(dòng)參保率的提升。