論權(quán)利的平等塑造與國家治理理念轉(zhuǎn)型
——基本養(yǎng)老保險并軌的制度邏輯

薛長禮，于佳平

（北京化工大學(xué) 文法學(xué)院，北京 100029）

2015年國務(wù)院頒布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)〔2015〕2號，以下簡稱《決定》），開啟了中國機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度性嬗變的歷程，在放棄實(shí)行了數(shù)十年的非繳費(fèi)型財(cái)政養(yǎng)老制度的同時，自2014年10月起機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員實(shí)行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的繳費(fèi)型養(yǎng)老保險制度。這一重要法規(guī)的頒布和實(shí)施，為機(jī)關(guān)事業(yè)單位財(cái)政退休制度畫上了句號，帶來了深具歷史與社會現(xiàn)實(shí)意義的綜合社會保險制度改革。值得注意的是，《決定》確立的基本養(yǎng)老保險制度安排是實(shí)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險制度并軌，這意味著長期并行的養(yǎng)老保險“雙軌制”將成為歷史，在《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）的總體架構(gòu)之下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度邁入與企業(yè)養(yǎng)老保險制度并軌的法治之路?！爸挥辛⒆阌趪抑卫淼囊暯?，才能理解社會保障的真正價值與意義?！盵1]在基本養(yǎng)老并軌運(yùn)行四年之際，從國家治理的視角反思這一法治舉措及其運(yùn)行實(shí)踐，可以更為清晰地洞見其價值和意義。“并軌”至少在兩個層面展示了其制度邏輯：一是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的平等塑造，構(gòu)建立足憲法平等權(quán)的公民養(yǎng)老保險法律保障；二是將養(yǎng)老保險回歸至“以人為本”，保障人權(quán)的制度定位，不再作為經(jīng)濟(jì)體制改革配套的一項(xiàng)舉措，彰顯了國家治理理念從注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、追求效率正義向更加注重人的全面發(fā)展、追求公平正義的轉(zhuǎn)型。

一、國家治理與養(yǎng)老保險權(quán)：歷史與法理

眾所周知，養(yǎng)老問題是伴隨著人類社會發(fā)展的大事。個體的脆弱性引致了組織性機(jī)制應(yīng)對養(yǎng)老問題的制度需求。當(dāng)家庭、社區(qū)（家族、宗教、慈善組織等）無以解決日益嚴(yán)重、復(fù)雜的養(yǎng)老問題時，建立各種類型的養(yǎng)老保險制度成為國家穩(wěn)定發(fā)展的內(nèi)在要求，成為現(xiàn)代國家治理社會問題的共同制度選擇，乃至“社會保障是國家治理的必要手段和重要工具”成為基本常識[1]。

現(xiàn)代意義上的社會保險制度發(fā)端于歐洲，養(yǎng)老保險作為社會保險制度最為重要的組成內(nèi)容，既是人類社會發(fā)展到社會化大生產(chǎn)階段和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物[2]（P167），也是解決勞資問題、尋求國家認(rèn)同、促進(jìn)國家發(fā)展的國家治理之策。最早將養(yǎng)老保險作為一項(xiàng)權(quán)利加以確認(rèn)和保障，雖有深刻的歷史原因、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展原因，但其直接原因卻是國家治理的需要，這一點(diǎn)已為19世紀(jì)末德國俾斯麥政府首創(chuàng)社會養(yǎng)老保險時的社會情形所印證。從國家治理的視角考量，養(yǎng)老保險制度的確立初衷，乃至將養(yǎng)老保險確立為一項(xiàng)基本權(quán)利，出發(fā)點(diǎn)是構(gòu)建穩(wěn)定發(fā)展的社會秩序，建立中央政府權(quán)威，尋求國家認(rèn)同。正是遵循國家治理之路，養(yǎng)老保險制度主要是由中央政府主導(dǎo)、通過立法構(gòu)建的最為重要的社會保障制度。如果不能有效解決養(yǎng)老問題，國家治理面臨的不僅是信任危機(jī)，更可能是社會危機(jī)、政權(quán)危機(jī)。在這一意義上，養(yǎng)老保險制度具有社會公共產(chǎn)品屬性，肩負(fù)國家治理使命。

基于國家治理理論分析養(yǎng)老保險制度的歷史，探求養(yǎng)老保險權(quán)的法理結(jié)構(gòu)，不難發(fā)現(xiàn)其歷史演進(jìn)的制度邏輯。養(yǎng)老保險制度的初衷是使勞動者因年老乃至失去勞動能力而沒有正常的勞動收入來源時，通過國家的社會保險制度獲得物質(zhì)幫助。從歷史發(fā)展來看，勞動者達(dá)到一定年齡（比如退休）之后能夠過怎樣的生活以及怎樣生活的問題，是現(xiàn)代社會每一個政府都面臨的社會保障問題和國家治理問題，各國政府普遍的做法是通過社會養(yǎng)老保險立法，依法解決這些問題。各國的社會養(yǎng)老保險立法主要是基于職業(yè)勞動而對養(yǎng)老保險加以界定和區(qū)分，逐漸構(gòu)建、形成復(fù)雜的社會養(yǎng)老保險制度體系，因而自社會養(yǎng)老保險制度體系確立開始乃至以后很長一個時期，養(yǎng)老保險權(quán)的主體一直是勞動者。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和社會法治理念的興起，養(yǎng)老保險權(quán)的主體才由“勞動者”擴(kuò)展至“公民”，彰顯了社會進(jìn)步，也是國家治理的必然選擇，社會養(yǎng)老保險制度的覆蓋范圍成為國家治理追求社會正義的一項(xiàng)重要衡量指標(biāo)。正如特拉特納(Trattner)在其所著的《從濟(jì)貧法到福利國家》一書中所言：“社會福利發(fā)展的歷史就是從慈悲到正義之路，慈悲是善心是情操，正義是制度化公理，前者無法持久，而后者卻可以長久運(yùn)行?！盵3]歷史和法理分析表明，養(yǎng)老保險制度的演進(jìn)清晰地折射了國家治理的理念變遷：邁向福利國家或社會國家。這一觀念背后的基本邏輯是中央政府積極作為，主導(dǎo)構(gòu)建包括養(yǎng)老保險在內(nèi)的社會保障制度。與這一觀念相對應(yīng)的基本人權(quán)也在發(fā)生理念性的變化，由第一代人權(quán)逐漸發(fā)展至第三代人權(quán)，主要表現(xiàn)為由對職業(yè)勞動者的保障發(fā)展至對全體公民的保障。

新中國的養(yǎng)老保險制度同樣深深地滲透著國家治理的痕跡。新中國在建立之初制定《勞動保險條例》，一方面有效地解決了養(yǎng)老、工傷、生育等現(xiàn)實(shí)問題，另一方面展示了新政權(quán)社會制度的優(yōu)越性。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為國家的中心任務(wù)，20世紀(jì)80、90年代養(yǎng)老保險作為經(jīng)濟(jì)體制改革中國有企業(yè)改革的配套措施，肩負(fù)著國企改革的重任。進(jìn)入21世紀(jì)以來，國家治理遵循科學(xué)發(fā)展觀的要求，凸顯共享發(fā)展理念，構(gòu)建以人為本、凸顯人的全面發(fā)展的養(yǎng)老保險制度成為社會保險立法的追求。黨的十九大對我國當(dāng)下社會基本矛盾作出判斷，認(rèn)為我國的社會基本矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一判斷為國家治理確定了基本方向，主要表現(xiàn)之一即是基本養(yǎng)老保險制度改革并軌，消弭了養(yǎng)老保險領(lǐng)域的不平衡發(fā)展。

基于對國家治理與養(yǎng)老保險制度關(guān)系的梳理，可以發(fā)現(xiàn)，《社會保險法》和《決定》確立的基本養(yǎng)老保險制度反應(yīng)了國家治理的轉(zhuǎn)型：效率正義轉(zhuǎn)向公平正義。盡管合理的養(yǎng)老保險待遇差異是題中應(yīng)有之義，但養(yǎng)老保險“雙軌制”形成的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員與企業(yè)職工養(yǎng)老待遇的差異突破了合理的界限，成為社會詬病的焦點(diǎn)問題，成為國家治理必須回應(yīng)的問題?！稕Q定》的實(shí)施旨在實(shí)現(xiàn)“起點(diǎn)公平”“制度有效”“基金持續(xù)”[4]，彰顯國家治理的公平追求，構(gòu)建以養(yǎng)老保險權(quán)保障為內(nèi)核的公平的包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員、城鎮(zhèn)企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民在內(nèi)的全民養(yǎng)老保險制度體系。養(yǎng)老保險權(quán)可以界定為由憲法和法律設(shè)定的，公民由于年老失去勞動能力或勞動機(jī)會因而沒有正常的勞動收入來源時，通過國家社會保險制度獲得物質(zhì)幫助，保障其人身、財(cái)產(chǎn)和精神利益的權(quán)利。“從法律權(quán)利內(nèi)部構(gòu)成來看，它是由利益、資格和自由行為三大要素構(gòu)成一個有機(jī)整體?！盵5]養(yǎng)老保險權(quán)的體系和結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為不同層次、不同權(quán)限的集合。主要包括以下內(nèi)容：第一，參加權(quán)。參加權(quán)是指符合條件的公民通過登記、繳費(fèi)等方式參加社會養(yǎng)老保險的權(quán)利。社會養(yǎng)老保險的制度設(shè)計(jì)中，權(quán)利人享受給付的前提之一是其已經(jīng)進(jìn)行登記和繳費(fèi)。如果登記、繳費(fèi)的機(jī)會被限制、剝奪，與老年保障相關(guān)的其他諸多權(quán)利，包括獲得給付的權(quán)利就可能受到侵害。參加權(quán)是享受養(yǎng)老保險權(quán)益的前提性條件，是繳費(fèi)類權(quán)利中的基礎(chǔ)性權(quán)利。參加權(quán)涵蓋個人賬戶建立權(quán)、參保手續(xù)辦理權(quán)等具體權(quán)利。參加權(quán)彰顯了國家治理中的“起點(diǎn)公平”。第二，監(jiān)管權(quán)。監(jiān)管權(quán)是指繳費(fèi)型社會養(yǎng)老保險的參加人享有對保障事務(wù)的監(jiān)督、管理權(quán)利，主要包括知情權(quán)、建議權(quán)、控告權(quán)、處置權(quán)等。社會養(yǎng)老保險的參加人未來保障的實(shí)現(xiàn)程度取決于養(yǎng)老保險制度的運(yùn)行，參加人有權(quán)監(jiān)督繳納單位、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、國家等主體恰當(dāng)?shù)貙?shí)施社會保險行為，減少乃至避免對參加人的侵害。中國養(yǎng)老保險參加人定期核對繳納信息，是監(jiān)督權(quán)行使的具體表現(xiàn)，彰顯了國家治理中的“過程公平”。第三，受益權(quán)。受益權(quán)是指養(yǎng)老保險權(quán)利人依照《社會保險法》獲得相應(yīng)給付的權(quán)利，包括繳費(fèi)型受益權(quán)和非繳費(fèi)型受益權(quán)?；攫B(yǎng)老保險制度并軌旨在構(gòu)建公平、合理有序的養(yǎng)老保險待遇計(jì)發(fā)機(jī)制。

在國家治理和社會保障關(guān)系框架中厘定養(yǎng)老保險權(quán)的法律性質(zhì)，是構(gòu)建養(yǎng)老保險法治體系的理論基石。養(yǎng)老保險權(quán)是社會保險權(quán)的主要內(nèi)容。在國家治理與社會保障的意義上，至少可以界定養(yǎng)老保險權(quán)的以下性質(zhì)：

1.養(yǎng)老保險權(quán)是基本權(quán)利

據(jù)統(tǒng)計(jì)，世界范圍內(nèi)實(shí)行社會養(yǎng)老保險制度的國家和地區(qū)已達(dá)183個，養(yǎng)老保險權(quán)不僅是公民享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，也是這些國家和地區(qū)社會政策保障的重點(diǎn)，成為這些國家和地區(qū)穩(wěn)定社會秩序、宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。1945年《世界人權(quán)宣言》、1966年《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》等人權(quán)公約都明確將衰老喪失謀生能力作為人權(quán)保障的對象。我國《憲法》第45條第1款規(guī)定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。養(yǎng)老保險權(quán)的基本權(quán)利屬性決定了對養(yǎng)老保險的規(guī)范和發(fā)展，只能在憲法和社會保險法治運(yùn)行的軌道下運(yùn)轉(zhuǎn)，保證權(quán)力的規(guī)范運(yùn)作，保障公民權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。同時，國家將養(yǎng)老保險基金的安全、保值增值作為一項(xiàng)國家民生戰(zhàn)略，納入國家治理體系之中。

2.養(yǎng)老保險權(quán)是社會權(quán)

如果養(yǎng)老保險權(quán)僅僅停留在公約、憲法對公民基本權(quán)利保障的綱領(lǐng)性規(guī)定，沒有一系列具體權(quán)利加以落實(shí)，則說明養(yǎng)老保險權(quán)只是具有宣示意義。養(yǎng)老保險權(quán)具有社會權(quán)的核心屬性，其實(shí)質(zhì)從國家治理的高度來講，是“為了解決……勞資對立與貧富懸殊等各種社會矛盾與弊害，防止傳統(tǒng)的自由權(quán)保障流于空洞化，謀求全體國民特別是社會經(jīng)濟(jì)弱者的實(shí)質(zhì)自由平等，而形成的新型人權(quán)”[6]（p105）。從創(chuàng)設(shè)來看，養(yǎng)老保險權(quán)與社會權(quán)一樣是為了增進(jìn)社會成員的社會福利，從法律上構(gòu)建抵御社會風(fēng)險的壁壘，彌合社會成員之間的差距，以達(dá)防患于未然之效。從權(quán)利保障來看，“憲法中的社會保險權(quán)利，應(yīng)該是以生存權(quán)為基礎(chǔ)，經(jīng)由憲法委托具體實(shí)現(xiàn)的生存權(quán)。是對生存權(quán)的具體化，并且與自由權(quán)、工作權(quán)等其他基本權(quán)相輔相成，需要經(jīng)由立法成為人民可以主張的公法上的權(quán)利。”[7]養(yǎng)老保險權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要通過法律來保障，《社會保險法》《決定》等法律法規(guī)的立法理念是保障公民的社會保險權(quán)益，維護(hù)社會公平，讓全體社會成員平等地共同分享社會發(fā)展的成果。

3.養(yǎng)老保險權(quán)是發(fā)展權(quán)

從發(fā)展權(quán)與全球治理與國家治理的關(guān)系分析，養(yǎng)老保險權(quán)具有發(fā)展權(quán)的屬性。1970年聯(lián)合國人權(quán)委員會委員卡巴·穆巴耶在一篇題為《作為一項(xiàng)人權(quán)的發(fā)展權(quán)》的演講中，明確提出了“發(fā)展權(quán)”的概念。1979年第三十四屆聯(lián)合國大會在第34/46號決議中指出，發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)人權(quán)，平等發(fā)展的機(jī)會是各個國家的天賦權(quán)利，也是個人的天賦權(quán)利。1986年聯(lián)合國大會第41/128號決議通過了《發(fā)展權(quán)利宣言》，對發(fā)展權(quán)的主體、內(nèi)涵、地位、保護(hù)方式和實(shí)現(xiàn)途徑等基本內(nèi)容作了全面的闡釋。1993年的《維也納宣言和行動綱領(lǐng)》再次重申發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)不可剝奪的人權(quán)，從而使發(fā)展權(quán)的概念更加全面、系統(tǒng)?！鞍l(fā)展權(quán)是人的個體和人的集體參與、促進(jìn)并享受其相互之間在不同時空限度內(nèi)得以協(xié)調(diào)、均衡、持續(xù)地發(fā)展的一項(xiàng)基本人權(quán)?！盵8]養(yǎng)老保險權(quán)的發(fā)展權(quán)屬性，體現(xiàn)在不同法律法規(guī)之中?！渡鐣ｋU法》確立的廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)原則，其目的在于使公民共享發(fā)展成果，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。養(yǎng)老保險權(quán)在富裕者和貧困者、在職者和失業(yè)者之間通過國家干預(yù)使其共同均衡發(fā)展，同時也是平衡前代人與后代人之間協(xié)同發(fā)展的“代際發(fā)展”，通過繳納社會保險的方式實(shí)現(xiàn)后代反哺前代，使之達(dá)到一種總量平衡。養(yǎng)老保險的“可持續(xù)發(fā)展”能夠在一定程度上滿足不同情況下不同社會成員的需求，使全體社會成員共享社會發(fā)展成果。養(yǎng)老保險權(quán)是發(fā)展權(quán)在社會保險領(lǐng)域的重要載體，而發(fā)展權(quán)通過基于社會連帶關(guān)系而形成的風(fēng)險分?jǐn)倷C(jī)制——現(xiàn)代社會保險制度推動養(yǎng)老保險權(quán)的實(shí)現(xiàn)。在這個意義上，可以看出，養(yǎng)老保險權(quán)的法律保障是在代際之間、不同群體之間、不同地區(qū)之間實(shí)現(xiàn)平衡、充分發(fā)展的國家治理之策。

二、公民權(quán)利的平等塑造：從憲法平等原則到養(yǎng)老保險權(quán)保障的國家治理路徑

《憲法》第45條規(guī)定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。學(xué)界普遍的見解是不能將養(yǎng)老保險權(quán)僅僅視為憲法上的一個公法權(quán)利，養(yǎng)老保險權(quán)必須依法才可實(shí)現(xiàn)。這類權(quán)利皆涉及到國家財(cái)力，涉及到國家資源的分配、國民收入的初次分配和再分配，若不從國家治理的角度由立法者以立法方式確定這些權(quán)利的內(nèi)容，憲法條文將無法為實(shí)踐這些權(quán)利提供具有可操作性的保障。

我國憲法第4條規(guī)定了平等原則，養(yǎng)老保險權(quán)作為一項(xiàng)基本權(quán)利已為憲法所確認(rèn)，但在現(xiàn)實(shí)中養(yǎng)老保險制度“雙軌制”的長期并存、運(yùn)行，使得公平原則在養(yǎng)老保險制度中并未得到有效貫徹，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了制度性的權(quán)利異化：由憲法確認(rèn)的公民權(quán)利異化為一項(xiàng)違反平等原則的身份權(quán)利——職業(yè)分割、地區(qū)分割、城鄉(xiāng)分割的養(yǎng)老保險體系，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員擁有基于編制身份的身份化權(quán)利?！懊恳粋€人都應(yīng)當(dāng)公平地得到報(bào)酬”這句古老的法諺，體現(xiàn)了樸素收入分配的公平理論。社會保障制度作為國民收入再分配的重要手段之一，其目的是調(diào)節(jié)初次分配導(dǎo)致的收入差距過大，保障并改善民生。在養(yǎng)老保險制度中，理應(yīng)把憲法中的公平原則作為養(yǎng)老保險最基本的價值理念和社會保險立法的基本原則，并進(jìn)一步把憲法原則轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的具體權(quán)利，探索養(yǎng)老保險從憲法平等原則到養(yǎng)老保險權(quán)的實(shí)現(xiàn)途徑。需要指出的是，養(yǎng)老保險制度的安排應(yīng)更多地體現(xiàn)公平性而非效率性，養(yǎng)老保險制度的制定應(yīng)更多地體現(xiàn)倫理性而非經(jīng)濟(jì)性，因此對公平正義價值的追尋是實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老制度并軌的核心價值目標(biāo)。

大致而言，從憲法一般原則到養(yǎng)老保險權(quán)的實(shí)現(xiàn)，需遵循以下路徑：一是公民公平地享有養(yǎng)老保險權(quán)是實(shí)現(xiàn)公平的起點(diǎn)。享有權(quán)利的公平是公民實(shí)現(xiàn)權(quán)利的前提，如果一個公民連參與的權(quán)利都沒有，則不會存在公平。養(yǎng)老保險的公平首先是公民平等地享有養(yǎng)老保險權(quán)，亦即擴(kuò)大養(yǎng)老保險的覆蓋面，包括地區(qū)、城鄉(xiāng)及人群，任何地區(qū)的任何成員不論城鄉(xiāng)、職業(yè)、地位、貧富，都有依法享有參加養(yǎng)老保險的權(quán)利，既不能部分人享有而部分人不享有，也不能在不同社會成員之間構(gòu)建制度性歧視。不能實(shí)現(xiàn)人人參與的養(yǎng)老保險制度談不上公平，不能平等地參與養(yǎng)老保險同樣背離公平原則。二是制度平等是養(yǎng)老保險權(quán)實(shí)現(xiàn)的保障。在實(shí)現(xiàn)起點(diǎn)公平的同時，還需關(guān)注過程公平，過程公平的重要體現(xiàn)是將公平原則一以貫之地落實(shí)于養(yǎng)老保險制度規(guī)則的制定與實(shí)施中。如果說享有權(quán)利是實(shí)現(xiàn)權(quán)利的前提，那么制定規(guī)則則是實(shí)現(xiàn)權(quán)利的保障，沒有公平的規(guī)則即使享有權(quán)利也很難形成和諧的社會秩序。就養(yǎng)老保險而言，過程的公平意味著制定公平正義的養(yǎng)老保險制度，使人們在相同或相似的情況下能夠得到平等的對待，如養(yǎng)老保險費(fèi)的繳納、養(yǎng)老金的計(jì)算、享受養(yǎng)老金的條件等都應(yīng)制定相對一致的制度。三是統(tǒng)籌的養(yǎng)老待遇調(diào)整機(jī)制。在起點(diǎn)公平、過程公平的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險權(quán)的現(xiàn)實(shí)公平還需要考量經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，公平地提高養(yǎng)老保險的待遇。作為收入再分配制度的養(yǎng)老保險問題尤其應(yīng)注意養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制的公平。改革開放以來，我國不斷完善養(yǎng)老保險體系，逐步提高國民養(yǎng)老水平，但機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)退休人員之間的待遇差距拉大，企業(yè)退休人員養(yǎng)老金水平較低，形成所謂的養(yǎng)老金“雙軌制”。公平地提高養(yǎng)老金待遇，使得社會成員能夠真正公平地實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”，是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度并軌的重要目標(biāo)，已為實(shí)踐所證明。

簡言之，憲法上的公平原則具有最高的指導(dǎo)意義，就養(yǎng)老保險權(quán)而言，憲法公平原則至少需要三方面的實(shí)現(xiàn)路徑：一是養(yǎng)老保險制度的廣覆蓋乃至全覆蓋；二是養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一并軌和分立運(yùn)行；三是統(tǒng)籌養(yǎng)老待遇調(diào)整機(jī)制。從憲法規(guī)定到《社會保險法》，進(jìn)而到并軌的實(shí)施，體現(xiàn)了國家在養(yǎng)老保險領(lǐng)域?qū)秸x的追尋和頂層設(shè)計(jì)，“社會保險法本質(zhì)上是國家對公民社會保險權(quán)的保障和救濟(jì)，社會保險立法的邏輯起點(diǎn)和歸宿是公民的社會保險權(quán)?！盵9]從憲法平等原則到養(yǎng)老保險權(quán)的路徑，表明了養(yǎng)老保險權(quán)的“社會公民權(quán)”特質(zhì)①，也彰顯了國家治理轉(zhuǎn)型的努力。

三、機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險制度并軌實(shí)踐的國家治理反思

自2015年啟動機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革以來，已運(yùn)行四年有余。31個省（自治區(qū)、直轄市）已全部制定實(shí)施辦法，并組織實(shí)施。山東省最早實(shí)施“并軌”改革，其他30個省（自治區(qū)、直轄市）基本上按照《決定》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行并軌改革，主要措施集中在以下幾個方面：第一，繳費(fèi)比例。不再區(qū)分單位性質(zhì)，一律按照單位繳費(fèi)20%、個人繳費(fèi)8%的比例繳納養(yǎng)老保險費(fèi)。第二，補(bǔ)充養(yǎng)老保險。各省建立職業(yè)年金制度，統(tǒng)一繳費(fèi)比例（單位繳費(fèi)8%，個人繳費(fèi)4%），采用個人賬戶管理的方式。第三，基金的監(jiān)督管理。除寧夏自治區(qū)未做規(guī)定之外，基金管理采取分類管理的方式，事業(yè)單位與企業(yè)單獨(dú)建賬、分賬管理。第四，養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)。各省（自治區(qū)、直轄市）一方面在宏觀上制定了統(tǒng)一辦法以區(qū)分不同類型的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移方向，即根據(jù)單位性質(zhì)，將用人單位分為機(jī)關(guān)事業(yè)單位及企業(yè)，在機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部又根據(jù)統(tǒng)籌范圍將其二次劃分為同一統(tǒng)籌范圍內(nèi)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位及跨統(tǒng)籌范圍的事業(yè)單位。另一方面，分類制定養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移辦法，如果在同一統(tǒng)籌范圍內(nèi)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系，則只轉(zhuǎn)關(guān)系不轉(zhuǎn)基金；若跨統(tǒng)籌范圍流動或在機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間的流動，則既轉(zhuǎn)關(guān)系又轉(zhuǎn)基金。第五，養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在改革實(shí)踐中對“中人”做出了特別的制度安排，以保證“中人”退休后待遇不降低，保障“中人”群體合法利益。

盡管四年余的并軌實(shí)踐運(yùn)行已基本構(gòu)建了機(jī)關(guān)事業(yè)單位的統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度，但現(xiàn)實(shí)中依然暴露出值得深思的問題。主要體現(xiàn)以下方面：

1.覆蓋的事業(yè)單位范圍問題

養(yǎng)老保險制度并軌改革，各省、自治區(qū)、直轄市均強(qiáng)調(diào)機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)共同實(shí)現(xiàn)統(tǒng)賬結(jié)合的制度，改革政策中也確實(shí)作出如此的規(guī)定，但是通過比較可以看到養(yǎng)老保險覆蓋范圍還是沒有實(shí)現(xiàn)真正的統(tǒng)一。各省市自治區(qū)文件中規(guī)定的改革調(diào)整范圍比較籠統(tǒng)，大致表述為公務(wù)員以及事業(yè)編制內(nèi)人員，但是關(guān)于事業(yè)單位的分類改革還在進(jìn)行當(dāng)中，分類標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。廣西、北京、河南、湖北、山西、四川、青海、內(nèi)蒙古、河北、西藏、貴州、福建12個省（直轄市）對事業(yè)單位分類根據(jù)的是中發(fā)〔2011〕5號令；安徽、黑龍江、湖南、吉林、江西、新疆、天津、陜西、山東9個省（直轄市）對事業(yè)單位分類依據(jù)的是各自制定的文件；其余如上海、甘肅、廣東、江蘇、遼寧、重慶、浙江、云南、寧夏9個省（自治區(qū)、直轄市）只是籠統(tǒng)規(guī)定并軌改革調(diào)整范圍，并未進(jìn)行相應(yīng)分類調(diào)整。不同地區(qū)的分類改革勢必會造成事業(yè)單位劃分的不同，劃分標(biāo)準(zhǔn)不同導(dǎo)致應(yīng)當(dāng)納入并軌改革調(diào)整范圍的事業(yè)單位也會不同，看似調(diào)整范圍一致的并軌改革實(shí)際上范圍并不一致，不同的覆蓋范圍沒有實(shí)現(xiàn)社會保險法“廣覆蓋”的方針，享有養(yǎng)老保險權(quán)的主體并未真正全覆蓋。

2.基金統(tǒng)籌層次問題

我國社保基金統(tǒng)籌采用的是“條塊統(tǒng)籌”的方式?！皦K”是從橫向來看養(yǎng)老保險金的統(tǒng)籌，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險雖然制度統(tǒng)一，但分立運(yùn)行，依據(jù)各自的統(tǒng)籌辦法建立統(tǒng)籌賬戶；“條”是從縱向來看養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次，關(guān)涉到我國基本養(yǎng)老金的管理模式，屬于國家治理的行政管理體制問題。并軌后我國養(yǎng)老保險金的統(tǒng)籌從縱向來看主要分為兩種管理模式，一是以北京、上海、天津、陜西、青海為代表的垂直管理模式，二是大多數(shù)地區(qū)實(shí)行的屬地管理模式，由各級政府中相同序列機(jī)構(gòu)分屬本級政府管理?？傮w而言，并軌改革之后養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次有所提升，大多數(shù)省份采取的是省級統(tǒng)籌，但仍存在縣級統(tǒng)籌，與《社會保險法》規(guī)定的全國統(tǒng)籌相距甚遠(yuǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，山東、青海、內(nèi)蒙古、河北、西藏、貴州等17個省份實(shí)行省級統(tǒng)籌；黑龍江、湖北、湖南、江西、浙江5個省份建立省級調(diào)劑金制度，逐步過渡到省級統(tǒng)籌；福建、廣東、廣西、吉林、江蘇、遼寧、山西7個省份實(shí)行的是縣、市統(tǒng)籌；寧夏未作明確規(guī)定。并軌改革實(shí)施以來實(shí)行省級統(tǒng)籌的省份規(guī)模有所擴(kuò)大，為我國實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的目標(biāo)奠定了基礎(chǔ)。養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌，本質(zhì)上一個國家治理問題，以國家力量應(yīng)對全社會的養(yǎng)老風(fēng)險，較低層次的養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌管理分散，嚴(yán)重影響基金在不同地區(qū)之間進(jìn)行調(diào)度，難以確保養(yǎng)老保險基金的安全，易導(dǎo)致地方政府為本地區(qū)利益而損害其他地區(qū)整體利益。從提高國家治理能力的角度分析，提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的意義不僅在于高層次的養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌更有利于合理調(diào)度養(yǎng)老基金，將有結(jié)余的基金調(diào)度到養(yǎng)老保險基金不足的地方并實(shí)現(xiàn)收入再分配，能夠更好地發(fā)揮其互助功能。更重要的是，養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌有助于以國家力量抵御社會風(fēng)險，有助于國家認(rèn)定和中央政府權(quán)威的鞏固。

3.養(yǎng)老保險基金的征繳和保值增值問題

養(yǎng)老保險并軌旨在實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一。在實(shí)踐中，依然是統(tǒng)一制度之下的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員與企業(yè)職工養(yǎng)老保險分立運(yùn)行。比如，2018年公布的“深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案”明確規(guī)定：“為提高社會保險資金征管效率，將基本養(yǎng)老保險費(fèi)、基本醫(yī)療保險費(fèi)、失業(yè)保險費(fèi)等各項(xiàng)社會保險費(fèi)交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收?！卑凑者@一規(guī)定， 2019年1月，各地紛紛出臺政策，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的養(yǎng)老保險費(fèi)由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，暫緩執(zhí)行企業(yè)職工養(yǎng)老保險費(fèi)由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收。這一做法的原因是多方面的，至少表明在國家治理層面，沒有完全實(shí)現(xiàn)制度的實(shí)際并軌。同時，不管是統(tǒng)籌賬戶基金還是個人賬戶基金，均由地方社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理運(yùn)營，養(yǎng)老基金的管理相對分散，秩序較為混亂。統(tǒng)籌賬戶基金由各級政府分頭管理，沒有確定養(yǎng)老基金運(yùn)行失敗后的責(zé)任承擔(dān)主體，養(yǎng)老基金的管理與使用沒有專門的部門進(jìn)行監(jiān)督。作為完全積累基金制的個人賬戶制度在基金的保值增值以及應(yīng)對老齡化帶來的償付難題方面承擔(dān)著重要的使命，由于統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶混賬管理，一旦當(dāng)期養(yǎng)老金支付存在缺口，為保證養(yǎng)老金足額發(fā)放，承擔(dān)“兜底”責(zé)任的政府往往會挪用個人賬戶內(nèi)儲存的基金彌補(bǔ)統(tǒng)籌賬戶的不足。個人賬戶基金被挪用，又不能得到及時有效的補(bǔ)充，造成個人賬戶虧空。

反思機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險制度并軌的實(shí)踐及其取得的成效，不難發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老保險制度并軌實(shí)質(zhì)是對養(yǎng)老保險制度的重構(gòu)，從頂層設(shè)計(jì)考慮，養(yǎng)老保險制度設(shè)計(jì)的主要目標(biāo)是使全體社會成員老年保障及其成本最優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，達(dá)致最佳社會治理效果。無論是機(jī)關(guān)事業(yè)單位還是企業(yè)，重構(gòu)后的養(yǎng)老保險制度承擔(dān)著兩個功能：第一個功能是實(shí)現(xiàn)兩個層面的收入再分配，一方面是全社會的收入再分配，包括代際再分配；另一方面是個體的收入再分配，由年輕時期向老年時期的收入再分配。養(yǎng)老保險制度的一個重要功能是實(shí)現(xiàn)將人們的工作期收入轉(zhuǎn)化為退休期消費(fèi)，實(shí)現(xiàn)二者的科學(xué)、合理平衡。為此，并軌后養(yǎng)老保險需進(jìn)一步完善立法，立法的宗旨是設(shè)計(jì)科學(xué)的養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)和適當(dāng)?shù)耐诵菽挲g，在就業(yè)和退休之間建立科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移機(jī)制，使全社會成員的收入實(shí)現(xiàn)從工作期向退休期的最佳轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)與養(yǎng)老保險的互動。在這個意義上，對于個人而言，養(yǎng)老保險并軌的目的旨在充分發(fā)揮社會保險功能，熨平當(dāng)下消費(fèi)以及未來的保障之間的潛在沖突。社會保險的最重要功能是創(chuàng)造風(fēng)險與損失的對立面——安全與保障。第二個功能是實(shí)現(xiàn)政府社會目標(biāo)的提升，提升國家治理水平。并軌的養(yǎng)老保險制度促使政府的社會目標(biāo)從照顧貧困弱者向全民普惠的轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌考慮貧困救濟(jì)與收入再分配。歷史地分析，在不同時期這兩個目標(biāo)被賦予不同的權(quán)重，在制定政策時，既考慮二者的關(guān)系，還一并考慮其他公共政策目標(biāo)，比如經(jīng)濟(jì)效率和產(chǎn)業(yè)增長。

綜合考慮上述制度功能，盡管出現(xiàn)并軌不徹底的問題，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險制度并軌重構(gòu)了中國社會基本養(yǎng)老保險制度的社會目標(biāo)，旨在實(shí)現(xiàn)如下轉(zhuǎn)變：

第一，并軌使基本養(yǎng)老保險制度從主要為國有企業(yè)改革服務(wù)的定位向以人為本、人權(quán)保障的定位轉(zhuǎn)變，這是一個國家治理理念的轉(zhuǎn)型。追溯中國基本養(yǎng)老保險制度的構(gòu)建過程，不難發(fā)現(xiàn)，20世紀(jì)80年代探索養(yǎng)老保險社會化改革的初衷是為國有企業(yè)改革服務(wù)。20世紀(jì)80年代中期，當(dāng)經(jīng)濟(jì)體制改革從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市的時候，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要問題——國有企業(yè)改革被“養(yǎng)老”深深困擾。出于為推進(jìn)國有企業(yè)改革構(gòu)建配套措施的初衷，借鑒發(fā)達(dá)國家社會養(yǎng)老保險的經(jīng)驗(yàn)，我國探索建立城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度。在城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度不斷完善的同時，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險卻并未同步改革，依然延續(xù)財(cái)政養(yǎng)老制度，更為凸顯了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的“配套改革”旨趣。重要的是，在“雙軌制”養(yǎng)老保險制度的運(yùn)行中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員與企業(yè)職工養(yǎng)老保險待遇的差距不斷增大，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老待遇替代率明顯高于企業(yè)職工養(yǎng)老待遇替代率，引發(fā)了諸多社會問題。并軌的實(shí)施，直接的法律效果是對公民養(yǎng)老保險權(quán)益的平等塑造與保障，消弭職業(yè)區(qū)隔，實(shí)行統(tǒng)一的統(tǒng)賬結(jié)合社會養(yǎng)老保險制度，深層次的效果卻是滲透著經(jīng)濟(jì)增長的終極目標(biāo)是人的自由與全面發(fā)展理念，在以人為本、人權(quán)保障的國家治理理念下，經(jīng)濟(jì)增長不再是政府追求的首要目標(biāo)，提升人民生活水平、質(zhì)量，增進(jìn)人的自由感、安全感和全面發(fā)展成為法律、政策的共同價值指歸。養(yǎng)老保險制度并軌恰恰是這一理念轉(zhuǎn)變的極佳詮釋。

第二，并軌使養(yǎng)老保險的保障水平從關(guān)注滿足基本生活需要的生存型保障觀，向注重有尊嚴(yán)的美好生活、增進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展型保障觀國家治理理念轉(zhuǎn)變?！渡鐣ｋU法》確立的社會保險方針是“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”，在“雙軌制”的養(yǎng)老保險模式下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老待遇替代率大致在80%-90%，企業(yè)職工養(yǎng)老待遇的替代率大致在50%-60%，不難發(fā)現(xiàn)，替代率差異的后果關(guān)涉到養(yǎng)老保險是否“保基本”。鑒于企業(yè)職工平均工資水平與機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員工資水平的差異，可以發(fā)現(xiàn)，企業(yè)職工的養(yǎng)老保險制度僅僅是一種滿足個人基本生活需要的生存型養(yǎng)老保險制度。并軌的養(yǎng)老保險制度旨在保障機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的退休待遇不低于現(xiàn)有水平，同時縮小機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員與企業(yè)職工養(yǎng)老待遇差距。因此，在人口老齡化背景下并軌的養(yǎng)老保險制度的基本方針是提升全社會的保障水平，提高每個人有尊嚴(yán)的美好生活質(zhì)量，增強(qiáng)個人的可持續(xù)發(fā)展能力，將生存型養(yǎng)老保險發(fā)展為發(fā)展型養(yǎng)老保險制度。

第三，并軌使養(yǎng)老保險實(shí)現(xiàn)從“國家福利”向“工作福利”的重大制度轉(zhuǎn)變和國家治理理念轉(zhuǎn)變。雙軌制之下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員不繳納養(yǎng)老保險費(fèi)用，享受財(cái)政支付的養(yǎng)老保險待遇，本質(zhì)上是一種政府繳費(fèi)、個人不繳費(fèi)的“國家福利”。企業(yè)職工在企業(yè)和個人繳納養(yǎng)老保險費(fèi)用達(dá)到法定條件的前提下，才可享受養(yǎng)老保險待遇，實(shí)際是一種“工作福利”。并軌的養(yǎng)老保險制度基本架構(gòu)是社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的“統(tǒng)賬”模式，意味著國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和企業(yè)職工按相同比例繳納個人費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險制度上“國家福利”向“工作福利”的轉(zhuǎn)變。

四、機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險制度并軌與國家治理理念轉(zhuǎn)型

誠如有的學(xué)者所言，“社會保障在許多國家成了國家治理體系的支柱性制度安排?！盵1]機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險制度并軌是黨的十八大之后施行的社會保險領(lǐng)域重大改革，也是在推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化過程中國家治理能力提升和治理方式轉(zhuǎn)型的重要表現(xiàn)。因此，把養(yǎng)老保險制度并軌問題的研究置于國家治理的宏觀背景之下，對養(yǎng)老保險并軌問題進(jìn)行整體性、全局性、系統(tǒng)性的研究和思考，更有助于洞見并軌的深刻意義。盡管四年多的運(yùn)行依然存在諸多問題，但國家治理轉(zhuǎn)型已然啟動，并將繼續(xù)不斷調(diào)整、完善。

從國家治理考量，在機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險制度并軌的語境下，政府具有雙重角色。一方面，政府是國家治理的執(zhí)行者，另一方面，政府是機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的公共部門雇主。如何平衡二者的關(guān)系，避免政府在養(yǎng)老保險制度并軌中自我利益尋租，是社會各界，尤其是企業(yè)職工更為關(guān)注的問題。一般而言，政府對社會保障體系的參與，首先體現(xiàn)在其作為面向全體國民的公共服務(wù)提供者，支撐社會保障基本功能的實(shí)現(xiàn)，然后才體現(xiàn)為作為公共部門雇主，為雇員提供保障。因此，包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度在內(nèi)，政府的每一項(xiàng)保障政策設(shè)計(jì)最終落腳為對整個社會保障體系架構(gòu)的設(shè)計(jì)。在一個由政府和市場共同搭建的多層次社會保障體系中，如何規(guī)劃政府保障介入的層次和深度，取決于一定時期公認(rèn)的社會價值觀以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的長期利益。

在國家治理意義上，養(yǎng)老保險既是一種社會資源配置方法，也是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式中的構(gòu)成性因素；既是緩和社會矛盾的一種手段，也是社會治理的一條途徑。一個國家是否有完善的養(yǎng)老保險制度，關(guān)系到國家政治體制的優(yōu)劣和國民幸福指數(shù)的高低，在人口老齡化日趨嚴(yán)重的情勢下，這一點(diǎn)尤為突出。從長時段分析，養(yǎng)老保險的投入實(shí)際上是一種遠(yuǎn)期投資，是經(jīng)濟(jì)、社會長久穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)性因素。并軌的實(shí)施，是中國養(yǎng)老保險社會化程度日益提高的體現(xiàn)，是社會法治國家治理理念凸顯社會正義的體現(xiàn)。在中國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的過程中，每一個公民都生活在整體化的社會網(wǎng)絡(luò)之中，必須彼此承擔(dān)無可推卸的責(zé)任和義務(wù)，并軌的實(shí)施從體制上保證了全體社會成員的團(tuán)結(jié)和互助。

按照哈貝馬斯的分類，從行政社會學(xué)出發(fā)，可以將近現(xiàn)代的西方國家劃分為形式法治國、福利國和安全保障國三個階段[10]（p161）。形式法治國的主要議題和任務(wù)是制約絕對主義的國家權(quán)力，保護(hù)社會公共空間，維持古典的秩序；福利國主要是超越效率基礎(chǔ)，克服社會貧困，對社會產(chǎn)出和福利公正分配，保護(hù)公民的平等權(quán)和社會權(quán)；安全保障國主要是應(yīng)對現(xiàn)代風(fēng)險社會，尤其是科學(xué)技術(shù)引起的集體性風(fēng)險而出現(xiàn)的治理形態(tài)。這一區(qū)分之于中國的意義不在于歷時性的遞進(jìn)，而是共時性的三者并存，尤為突出的是以社會保障為核心的社會法治國建設(shè)。中國正處于從傳統(tǒng)治理邁向全面依法治國的進(jìn)程中，以憲法平等權(quán)和養(yǎng)老保險權(quán)為依歸的機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險制度并軌，是社會法治國的重要標(biāo)志。

從國家治理現(xiàn)代化的角度分析，養(yǎng)老保險制度的并軌體現(xiàn)了國家治理方式的如下轉(zhuǎn)變，并將不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，邁向國家治理現(xiàn)代化：第一，并軌的養(yǎng)老保險制度堅(jiān)持了發(fā)展型社會保險理念?！渡鐣ｋU法》確立的“保基本”方針需要結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，使公民共享發(fā)展成果，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的前提下，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員公平分享社會發(fā)展成果。第二，并軌的養(yǎng)老保險制度樹立了合理的公平觀和效率觀?；镜呐袛嗍?，避免將養(yǎng)老保險作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的配套措施，秉承公平原則，在統(tǒng)賬結(jié)合的制度框架下，建立合理的基本養(yǎng)老保險制度。第三，并軌的養(yǎng)老保險制度強(qiáng)化了政府的責(zé)任。從世界銀行的“三支柱”理論看，并軌的養(yǎng)老保險制度實(shí)質(zhì)凸顯了立足職業(yè)的“工作福利”，需要政府承擔(dān)主要的國民年金責(zé)任，為此政府發(fā)揮作用的空間依然很大。

五、結(jié)語

2014年，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險并軌啟動，2015年機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險制度并軌隨之啟動。并軌之前的養(yǎng)老保險實(shí)質(zhì)是雙重二元結(jié)構(gòu)的模式，一是城鎮(zhèn)和農(nóng)村分別實(shí)行不同的社會保險制度，二是城鎮(zhèn)職工中機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)職工的雙軌制養(yǎng)老保險體制。在城鎮(zhèn)企業(yè)中，社會保險制度改革基本上是圍繞國有企業(yè)改革而逐步展開的，而農(nóng)村社會保險的基本模式是農(nóng)民家庭自籌保障為主，集體和國家保障為輔[11]。并軌之前，在諸種養(yǎng)老保險制度之間，養(yǎng)老保險的非均衡性體現(xiàn)在水平差異、替代率差異和項(xiàng)目差異。并軌之后，中國養(yǎng)老保險制度因循法治途徑，建立可持續(xù)的公平養(yǎng)老保險制度。

可持續(xù)發(fā)展是一種既滿足當(dāng)代人的需求，又不對后代人滿足其需求的能力構(gòu)成危害的發(fā)展。從整體上看，中國養(yǎng)老保險制度模式應(yīng)從消極、被動和防御型社會保障模式向積極、主動和進(jìn)取型社會保障模式轉(zhuǎn)移；中國養(yǎng)老保險制度改革的中心任務(wù)是建立一種既符合全球化趨勢，又能有效服務(wù)權(quán)利保障、彰顯公平正義、促進(jìn)社會和諧的發(fā)展型社會養(yǎng)老保險模式。發(fā)展型社會養(yǎng)老保險模式的要義是：第一，社會養(yǎng)老保險首先應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“以人為本”，促進(jìn)人的全面自由發(fā)展。促進(jìn)人的全面自由發(fā)展是養(yǎng)老保險制度的原點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，通過依法保障人的基本權(quán)利，達(dá)致人的全面自由發(fā)展。因此，養(yǎng)老保險制度并軌意味著將保障人權(quán)與滿足人的全面自由發(fā)展原則納入社會養(yǎng)老保險制度的考慮和設(shè)計(jì)，并貫穿始終。第二，社會養(yǎng)老保險應(yīng)積極回應(yīng)現(xiàn)實(shí)市場經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀需要，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的養(yǎng)老保險制度，為經(jīng)濟(jì)社會的全面可持續(xù)發(fā)展提供充分的激勵和動力，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展衍生的各種問題通過法治化、制度化途徑解決。第三，社會養(yǎng)老保險需要各方主體的廣泛參與，尤其是繳費(fèi)主體和受益主體的積極參與，促進(jìn)制度的良性健康運(yùn)行。這既是“風(fēng)險社會”“權(quán)利時代”人的主體自主自立觀念與權(quán)利意識崛起的表現(xiàn)，也是發(fā)展型養(yǎng)老保險制度必須始終立足于憲法基本權(quán)利保障和“以人為本”的制度追求。簡言之，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險制度并軌、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度并軌共同的目標(biāo)是構(gòu)建中國可持續(xù)發(fā)展型養(yǎng)老保險制度。可持續(xù)發(fā)展型養(yǎng)老保險制度的整體架構(gòu)是以就業(yè)促進(jìn)和人力資源開發(fā)為中心，促進(jìn)勞動力自由流動和人的全面自由發(fā)展，建構(gòu)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的有中國特色的養(yǎng)老保險制度體系。

注釋：

①“社會公民權(quán)”由英國著名社會學(xué)家馬歇爾教授提出，是指“由最低程度的經(jīng)濟(jì)福利與安全的權(quán)利，到社會遺產(chǎn)之充分繼承的權(quán)利，以及過著符合于社會普遍生活水平之文明人生活的權(quán)利等等一系列權(quán)利，與之最密切相關(guān)的制度是教育體系與社會服務(wù)”。見李志明.社會保險權(quán)：理念、思辨與實(shí)踐[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社,2012.19.