新中國70年保障貧困人口生活的歷程、軌跡與經(jīng)驗

許 堯，王 雪

(南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院,天津 300350)

2019年是新中國成立70周年,回顧走過的歷程,中國在許多領(lǐng)域取得了偉大的成就,其中,成功的扶貧、減貧、保障貧困人口生活是最受國際社會關(guān)注,也是政府用力甚巨,民眾得到實惠最多的領(lǐng)域。在此重要時間點上,系統(tǒng)回顧保障貧困人口生活的演變歷程,歸納發(fā)展的軌跡,總結(jié)取得的經(jīng)驗,具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、新中國70年保障貧困人口生活的主要歷程

按照國家經(jīng)濟社會發(fā)展的總體背景及對貧困人口生活保障的戰(zhàn)略舉措,可以將新中國成立以來對貧困人口生活的保障劃分為6個階段。

(一)1949-1956年:經(jīng)濟恢復(fù)過程中對貧困人口的臨時緊急救助

新中國成立時,黨和政府面對著的是一個極具挑戰(zhàn)性的局面。第一,由于長期戰(zhàn)亂,社會經(jīng)濟處于崩潰的邊緣,全國上下物質(zhì)嚴重匱乏。以1949年為例全國糧食總產(chǎn)量為11 318萬噸,人均全年209公斤,每人每天的糧食僅0.57公斤;棉花44萬噸,人均全年0.8公斤;油料256萬噸,全年人均4.7公斤,每人每天0.26兩[1]155。在這種狀態(tài)下,吃不飽穿不暖是絕大多數(shù)中國人的生活狀態(tài)。第二,由于社會的急劇轉(zhuǎn)型及長期戰(zhàn)亂的影響,喪失勞動能力或失業(yè)的人口規(guī)模龐大,難民、孤老殘幼等困難群體人口為數(shù)眾多。第三,由于對自然生態(tài)的長期破壞,各種災(zāi)害頻仍,全國各地旱、凍、蟲、風(fēng)、雹、水災(zāi)相繼發(fā)生,災(zāi)民約4 000萬人[1]154,加上其他需要救助的人口,全國需要救助的人口達到5 000多萬人,占全國人口的10%[2]。

在這種狀態(tài)下,對貧困人口生活的保障具有如下特點:(1)從歷史定位來看,各種保障措施具有過渡性,重在通過保障他們的生活,恢復(fù)社會秩序,醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷,鞏固新生政權(quán);(2)從目標定位來看,重在保障貧困人口的生存,“不許餓死人”是最典型的工作口號,各種生產(chǎn)救災(zāi)的指示中再三強調(diào)“是關(guān)系到幾百萬人的生死問題”;(3)從措施特點來看,主要是根據(jù)顯現(xiàn)的突出問題進行專門的救助,還沒有形成有機統(tǒng)一的體系,各種措施的應(yīng)急性、針對性、問題導(dǎo)向性很明顯,比如1950年《政務(wù)院關(guān)于救濟失業(yè)工人的指示》中指出“已經(jīng)失業(yè)的工人,生活異常困難,急需救援,無法等待”,便是這種情境的直白反映;(4)從措施形式來看,成立針對特定問題的組織(如生產(chǎn)救災(zāi)委員會、失業(yè)工人救濟委員會、處理乞丐委員會等)和采取指示、辦法等政策形式(如《關(guān)于失業(yè)救濟問題的總結(jié)及指示》《關(guān)于加強生產(chǎn)自救勸告災(zāi)民不往外逃并分配救濟糧的指示》等)對特定問題進行管理是本階段比較常見的方式;(5)從強調(diào)重點來看,通過各種方式促進“生產(chǎn)”和“自救”是核心的規(guī)則,國家重在幫助民眾恢復(fù)自救,或為自救創(chuàng)造條件,因為“單靠救濟不能解決問題”;(6)從救助內(nèi)容來看,救災(zāi)和日常救濟融為一體,基本不做區(qū)分,在現(xiàn)實工作中,往往救災(zāi)的成分更大一些。

本階段的一個里程碑事件是在1954年新中國頒布第一部憲法,其中第93條明確規(guī)定:“中華人民共和國勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候,有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家開展社會保險、社會救濟和群眾衛(wèi)生事業(yè),并且逐步擴大這些范圍,以保證勞動者享受這種權(quán)利。”該項規(guī)定為保障貧困人口生活提供了權(quán)威依據(jù)。

(二)1956-1966年:平均主義大鍋飯與依托集體經(jīng)濟的特殊救助

1956年黨的八大的召開,標志著我國進入了社會主義社會。1958年,人民公社體制在全國農(nóng)村逐步確立,一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟逐漸被集體經(jīng)濟取代。國家對農(nóng)副產(chǎn)品實行統(tǒng)購統(tǒng)銷,直接向生產(chǎn)隊下達播種面積、品種結(jié)構(gòu)、交售數(shù)量等指令性指標。農(nóng)民被整合進嚴密的計劃經(jīng)濟體系,他們的衣、食、住、行、生、老、病、死、學(xué)、育、婚等基本的生活需求均由公社供給。這種平均主義大鍋飯的政策導(dǎo)向和實踐,一方面抑制了人們的生產(chǎn)積極性,另一方面也使弱者能夠有勞動和享用生產(chǎn)成果的機會,一定程度上發(fā)揮了保障弱者的功能[3],防止了大規(guī)模貧困人口的出現(xiàn)。在城市,以“低收入”為前提實現(xiàn)了城鎮(zhèn)人口的“高就業(yè)”,輔之以大包大攬的保險福利制度[4],城市貧困人口問題不顯著。

本階段一項重要的政策創(chuàng)新是在農(nóng)村建立了“五保戶”供養(yǎng)制度。1956年制定的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》對“五保戶”的供養(yǎng)提出了要求,規(guī)定了對缺乏勞動力,生活無依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員,在生產(chǎn)和生活上給予適當安排和照顧,保證其吃、穿、燒(燃料)、教(教育)、葬(死后安葬),使其生養(yǎng)死葬都有依靠。該制度聚焦于最需要救助的貧困人口,發(fā)揮了兜底功能,之后政府一直將對“五保戶”的救助作為政治任務(wù)來考量[3],成為持續(xù)時間最長、發(fā)揮作用最顯著的社會救助制度。

對于貧困人口的救助,國家采取了以集體經(jīng)濟為依托的形式。1962年中共八屆十中全會通過的《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》規(guī)定:“生產(chǎn)隊可以從可分配的總收入中,扣留一定數(shù)量的公益金?！薄吧a(chǎn)隊對于生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員,遭到不幸事故,生活發(fā)生困難的社員,經(jīng)過社員大會討論和同意,實行供給或者給以補助。”[5]這就明確了保障貧困人口生活的主體是生產(chǎn)隊。

本階段比較嚴重的自然災(zāi)害頻繁發(fā)生,如何保障受災(zāi)貧困人口的生活水平成為急迫而嚴峻的挑戰(zhàn)。尤其是三年嚴重自然災(zāi)害期間,大量人口生活異常困難,甚至不少人掙扎在死亡的邊緣。對于這種情況,1963年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)工作的決定》,一方面強調(diào)要以生產(chǎn)自救為主,另一方面,也積極籌備了大量的物資來保障人們的吃飯、穿衣、住房和治病等基本生活。1959-1961年,國家先后發(fā)放12.428億元救災(zāi)款,發(fā)放5.125 8億元救濟費,調(diào)集大量醫(yī)藥、食品等物資,幫助災(zāi)區(qū)民眾度過三年困難時期[6]。

總體而言,本階段對貧困人口生活的保障體現(xiàn)出如下特點:(1)由于平均主義的政策取向和生產(chǎn)實踐占主導(dǎo)地位,幾乎所有的人口都被整合進了國家計劃經(jīng)濟生產(chǎn)和消費體系,一方面大家的生活水準普遍不高,另一方面,處于特別貧困的人口規(guī)模較小,社會救助主要發(fā)揮的是拾遺補缺的功能[7];(2)對于具有特殊困難的人群(如孤老病殘、無單位人員以及一些具有特殊社會身份的困難人員),國家主要通過集體經(jīng)濟來實施救助,保障其生活的責任重心在基層;(3)對于自然災(zāi)害導(dǎo)致的貧困人口生活困難問題,主要是通過生產(chǎn)自救解決,國家也積極通過籌措和提供物資來幫助他們渡過難關(guān)。

(三)1966-1977年:“文化大革命”與貧困人口生活保障的停滯

“文化大革命”期間,在“以階級斗爭為綱”和“無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命”方針的指導(dǎo)下,經(jīng)濟增長幾乎停滯[8],人們所能享用的物質(zhì)財富總量受到極大限制。1966-1976年10年間的糧食總產(chǎn)量增長了33.6%,棉花總產(chǎn)量下降了22.1%,財政總收入增長了39.0%(1)筆者根據(jù)中共中央黨史研究室編寫的《中國共產(chǎn)黨歷史大事記(1919.5-2005.12)》(中共黨史出版社，2006)整理測算而得的數(shù)據(jù)。。如果平均到每一年中,主要指標幾乎沒有增長,甚至在很多年份有所下降。這種生產(chǎn)狀況從總量上決定了人們的生活水平無法得到實質(zhì)性提高。

在物質(zhì)財富總量受限的情況下,保障貧困人口生活的機構(gòu)、機制、觀念也遭到不同程度的破壞。在機構(gòu)方面,1969年以后,內(nèi)務(wù)部和各地民政部門相繼被撤銷,有些地方下?lián)芫葷顭o專人管理,收支混亂,甚至停發(fā)救濟款。在機制方面,用公益金補助貧困對象被認為是“剝削”,依靠集體經(jīng)濟補助貧困者的工作難以為繼。在觀念方面,中央認為經(jīng)過10多年的社會主義建設(shè),中國已經(jīng)不存在貧困問題[9]60。這些都對貧困人口生活保障工作造成了嚴重的阻礙。更為嚴峻的是,由于農(nóng)村集體經(jīng)濟受到?jīng)_擊,生產(chǎn)不斷遭受破壞,農(nóng)村貧困人口數(shù)量快速增加。截止1978年底,農(nóng)村的整體性貧困狀態(tài)沒有得到根本性改善,貧困人口約2.5億,貧困發(fā)生率高達30.7%[10]。

(四)1978-1998年:市場化改革中社會救助體系的轉(zhuǎn)型與探索

1978年中共十一屆三中全會召開,黨和政府的工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來。1986年確立了扶貧開發(fā)方針,成立了專門機構(gòu),開始了有計劃、有組織、大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開發(fā)。

在這種背景下,一系列制度改革和組織建設(shè)為保障貧困人口生活提供了基礎(chǔ)。在法律與政策建構(gòu)方面:制定了《中華人民共和國憲法》修正案,對勞動者的福利、養(yǎng)老、疾病醫(yī)療或者喪失勞動能力的物質(zhì)幫助作了原則規(guī)定;制定了《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃》《國家八七扶貧攻堅計劃(1994—2000年)》等重要經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。在組織建設(shè)方面，1978年重設(shè)民政部,主管全國社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置事務(wù);1986年國務(wù)院成立了全國扶貧開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,專門設(shè)置了“國務(wù)院扶貧辦公室”,統(tǒng)一管理農(nóng)村扶貧工作,扶貧工作獲得了組織和資金的有力保證。

在城市中,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和市場化改革使一大批人失業(yè)下崗，成為城市貧困群體,他們的基本生活、衛(wèi)生醫(yī)療、子女教育等受到不同程度的影響。1993年上海市首創(chuàng)“城市居民最低生活保障線制度”,規(guī)定凡家庭人均收入低于市政府規(guī)定的最低生活保障線的城市居民,都有權(quán)向政府有關(guān)部門申請生活救助。之后,大連、青島、煙臺、福州、廈門、廣州等沿海城市紛紛開始探索類似的制度。1997年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》,要求在20世紀末,全國所有的城市和縣治所在的鎮(zhèn)都要建立此制度。

在廣大農(nóng)村,以“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”為核心的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革打破了“平均主義大鍋飯”的格局,原來以集體經(jīng)濟為基礎(chǔ)的相關(guān)機制逐漸陷于停滯,村莊的社會救助職能不斷弱化。針對于此,黨和政府主要通過如下措施來重新設(shè)計和推進對貧困人口生活的保障:(1)探索建立農(nóng)村社會保障體系,1996年民政部發(fā)布《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的意見》,確立了“保障資金由當?shù)馗骷壺斦痛寮w分擔”的籌資原則;(2)嘗試建立農(nóng)村特困戶救助制度,1984年國務(wù)院頒布《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》,要求對嚴重困難戶特別支持;(3)進一步完善農(nóng)村“五保戶”制度,1994年國務(wù)院頒布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》,第一次正式以國務(wù)院規(guī)章形式明確了農(nóng)村五保供養(yǎng)性質(zhì)、對象、形式、內(nèi)容、監(jiān)督與管理等;(4)探索建立醫(yī)療救助體系,2003年民政部會同相關(guān)部門發(fā)布了《關(guān)于實施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見》,財政部、民政部聯(lián)合出臺《農(nóng)村醫(yī)療救助基金管理辦法》;(5)探索建立農(nóng)村居民最低生活保障制度。

本階段有三個突出的特點:(1)市場化改革及其優(yōu)勝劣汰的法則和“馬太效應(yīng)”必然造成一部分人口處于貧困狀態(tài),要保障市場經(jīng)濟的正常運行,維護社會穩(wěn)定,客觀上需要建立保障貧困人口生活的制度,使之發(fā)揮好“兜底”作用;(2)整體社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和開發(fā)式扶貧相結(jié)合,結(jié)構(gòu)性地減少了貧困人口規(guī)模,1978-1998年全國農(nóng)民人均年純收入從134元增加到2 162元,絕對貧困人數(shù)從2.5億人減少到4 200萬人,這為政府更加有針對性地保障貧困人口生活提供了可能和有利條件;(3)市場化改革的推進及社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展為黨和政府采取更多樣化的、體系化的社會救助手段提供了強有力的支撐。

(五)1999-2012年:新型社會救助體系的初步建立

本階段重點實施了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010年)》,貧困人口的規(guī)模進一步減少。同時,黨和政府采取了多種舉措建立和完善新型社會救助體系,保障貧困人口的生活。

1.在城市貧困人口生活保障方面。1999年國務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》,首次從法規(guī)層面確立了城市貧困居民的生活救助權(quán)。從2003年起,城市低保支出穩(wěn)定在150億元以上,低保對象穩(wěn)定在2 200萬人上下。從2004年開始,民政部等相關(guān)部委著手探索和建立以城市低保制度為主體,以優(yōu)惠政策和臨時救助制度為補充,以醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等相配套的綜合性社會救助體系[11]。

2.在農(nóng)村貧困人口生活保障方面。(1)改進“五保戶”供養(yǎng)制度。2004年民政部、財政部、發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步做好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的通知》,要求將五保供養(yǎng)由農(nóng)村集體福利事業(yè)性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣＠聵I(yè)性質(zhì);2006年國務(wù)院頒布新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》,規(guī)定“農(nóng)村五保供養(yǎng)資金,在地方人民政府財政預(yù)算中安排?！薄爸醒胴斦ω斦щy地區(qū)的農(nóng)村五保供養(yǎng),在資金上給予適當補助?！?2)探索建立農(nóng)村最低生活保障制度。2003年民政部在全面摸清農(nóng)村特困戶底數(shù)的基礎(chǔ)上,決定在未開展農(nóng)村低保制度的地區(qū)建立農(nóng)村特困戶救助制度;2006年中共中央十六屆六中全會做出“逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度”的決定;2007年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》,當年全國2 777個縣(市)全部建立農(nóng)村最低生活保障制度[9]3。

3.在大力推進城鄉(xiāng)低保制度的同時,全面推進針對特定事項或特定人群的專項社會救助。比如:2003年頒布《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》,為保障城市流浪人口的基本生活權(quán)益提供了制度基礎(chǔ);2003年民政部發(fā)布《關(guān)于建立城市醫(yī)療救助制度有關(guān)事項的通知》,專門對貧困家庭成員患大病、重病問題進行專項救助;2004年民政部、建設(shè)部等聯(lián)合頒布了《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》,探索推進住房專項救助;2004年民政部與教育部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步做好城鄉(xiāng)特殊困難未成年人教育救助工作的通知》,對教育救助工作提出了具體要求;等等。

(六)2012年至今:精準扶貧與社會救助體系的進一步完善

黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為總書記的黨中央,堅持以人民為中心的發(fā)展思想,實施精準扶貧、精準脫貧基本方略,最大程度地減少了貧困人口的規(guī)模,更加切實有效地保障了貧困人口的生活水準。

1.通過精準扶貧舉措的綜合配套實施,最大程度減少貧困人口,通過改變貧困人口的經(jīng)濟社會狀況,來提高他們的生活質(zhì)量。在扶貧脫貧工作上,主要呈現(xiàn)出如下特點:(1)在貧困人口識別上,更加強調(diào)全面和精準,制定了一系列精準識別的標準,從而確保所有符合條件的貧困人口都能夠被精準地識別;(2)在貧困人口救助的管理上,更加強調(diào)科學(xué)化和精細化,確保每一個貧困人口都不會被遺落;(3)在扶貧和減貧的對策上,更強調(diào)系統(tǒng)性,包括扶持特色產(chǎn)業(yè)、實施異地搬遷、推進生態(tài)保護、加大教育脫貧力度、落實醫(yī)療保障、實施農(nóng)村兜底、提高資產(chǎn)收益、加強就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)等;(4)在扶貧政策的落實上,更加強調(diào)“實干”,包括安排干部、項目規(guī)劃、財政支持、績效考核等各個方面。

2.對于那些無法通過扶貧實現(xiàn)脫貧的人口,國家全面完善了社會救助制度,確保貧困人口能夠過上有尊嚴的生活。2014年國務(wù)院頒布實施《社會救助暫行辦法》,按照托底線、救急難、可持續(xù)的要求,建立了與其他社會保障制度相銜接,與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的社會救助體系。主要實施了三大類救助項目:(1)城鄉(xiāng)最低生活保障。不管是何原因,只要家庭人均收入低于低保線,即可向政府申請低保救助,從而建立一個針對所有人的安全網(wǎng)。截至2018年11月,全國城市最低生活保障人數(shù)1 034.3萬人,農(nóng)村最低生活保障人數(shù)3 531.4萬人,二者合計4 565.7萬人[12]。(2)特困人員供養(yǎng)。2016年,國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》,民政部印發(fā)《特困人員認定辦法》,對“無勞動能力,無生活來源,無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人或者其法定義務(wù)人無履行義務(wù)能力”的城鄉(xiāng)老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人實施專門的社會救助,這種救助包括基本生活費用、照料護理、疾病治療、喪葬等內(nèi)容,對基本生活的救助標準原則上不低于當?shù)氐捅藴实?.3倍,照料護理則視特困人員的生活自理能力和需求分三檔進行救助。截至2018年11月,農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)人數(shù)為454.5萬人[12]。(3)其他專項救助,包括:受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助等。這些系統(tǒng)化的社會救助確保了所有的貧困人口都有相應(yīng)的救助辦法和渠道,確保了所有社會成員都能夠過上有尊嚴的生活。

二、新中國成立70年來保障貧困人口生活的主要軌跡

中國的社會保障改革經(jīng)歷了“從自下而上到自上而下、從自發(fā)改革到自覺改革、從被動配套到主動建設(shè)、從試點先行到逐漸擴展、從單向改革到綜合改革、從雙軌并存到全面建設(shè)新制度的漸進過程”[13]。與此相關(guān),新中國70年來對貧困人口生活的保障也經(jīng)歷了模式、理念、途徑、重心、方式等多個方面的深刻變化。

(一)模式轉(zhuǎn)換:從基于計劃轉(zhuǎn)化為基于市場

從宏觀上來看,上述6個階段可以歸納為2種模式。前3個階段屬于基于計劃經(jīng)濟的模式探索與成型時期,后3個階段屬于基于市場經(jīng)濟的模式摸索和不斷完善時期。鄭杭生認為,1978年之前是個體主義的扶貧范式,1979年之后轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y(jié)構(gòu)扶貧范式。個體主義范式認為貧困的根源在于貧困者本人,社會結(jié)構(gòu)范式認為貧困的根源在于社會結(jié)構(gòu)[14]。這種對貧困原因的認識也會影響到整體社會救助模式的選擇。

基于計劃經(jīng)濟的社會救助體系主要是針對農(nóng)村貧困人口,城市貧困現(xiàn)象不明顯。農(nóng)村社會救助體系的主要內(nèi)容包括:以農(nóng)村集體經(jīng)濟為基本經(jīng)濟保障制度,以農(nóng)村合作醫(yī)療為普遍的醫(yī)療保障制度,以五保戶制度為針對特殊困難者的救濟制度,以及由國家承擔責任的災(zāi)害救濟制度[15]。在正常年景中,集體經(jīng)濟負責為所有農(nóng)村勞動者提供基本就業(yè)機會和醫(yī)療服務(wù),并給“五保戶”等特殊困難人群提供特殊救助。當遇到自然災(zāi)害而集體經(jīng)濟又面臨困難時,則由政府根據(jù)情況提供不同程度的災(zāi)害救濟。

市場經(jīng)濟條件下對貧困人口的救助表現(xiàn)出如下特點:從救濟對象上看,不再局限于農(nóng)村人口,城市貧困人口也成為救濟對象;從救濟的主導(dǎo)方式上看,不僅局限于依靠政策的救助,而是更多地通過法律法規(guī)進行規(guī)范;從救助的主體來看,更加強調(diào)政府的責任和義務(wù);從具體救濟的渠道來看,對城鄉(xiāng)貧困人口進行不同渠道的救助;從具體制度安排來看,主要內(nèi)容包括以城鄉(xiāng)最低生活保障制度和農(nóng)村五保供養(yǎng)制度為核心,配套以醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、災(zāi)害救助等專項救助。

(二)理念變遷:“道德+秩序+權(quán)利”的組合演化

從宏觀視野看,保障貧困人口生活具有三重社會價值。首先,對貧困人口的保障體現(xiàn)了關(guān)注弱者的“道德”價值,這種價值在強調(diào)以德治國的傳統(tǒng)中國具有廣泛而深遠的影響,是政權(quán)合法性的重要基石;其次,對貧困人口的保障,能夠促進被受助者遵從既有社會規(guī)范,壓制貧富分化的分裂效應(yīng),減少社會動蕩可能性,從而具有促進社會穩(wěn)定的“秩序”價值;第三,對貧困人口的救助具有保障其基本生活水準的“權(quán)利”價值,這是確保其享有“人之為人”的尊嚴的必要條件,是《世界人權(quán)宣言》中重要的內(nèi)容,也是得到絕大多數(shù)國家廣泛認可的普遍價值。

在實踐中,這三種價值都存在,但政策制定的出發(fā)點側(cè)重有所不同,這體現(xiàn)了社會救助理念的變遷軌跡。第一,計劃經(jīng)濟時代對貧困人口生活的保障更側(cè)重于“道德”意義和“秩序”意義,通過對貧困人口的救濟,增強執(zhí)政黨的政治合法性——“人民政府為人民”,強化對社會秩序的控制,促進社會整合。第二,市場經(jīng)濟初建時期對貧困人口的救助更著重于“秩序”意義,尤其是在城市建立最低生活保障制度,直接指向保證市場經(jīng)濟體制的順利建立和順暢運行,解決企業(yè)破產(chǎn)、停產(chǎn)、半停產(chǎn)等導(dǎo)致的大批工人失業(yè)和下崗問題,“道德”意義不占主導(dǎo)地位,“權(quán)利”的意義也不顯著。第三,從20世紀90年代在城鎮(zhèn)實施最低生活保障制度以來,整體的制度設(shè)計和公共管理實踐更加自覺地強調(diào)其“權(quán)利”意義,“道義性救助”逐漸向“義務(wù)性救助”轉(zhuǎn)變[16],“道德”和“秩序”的意義有所淡化。

(三)途徑轉(zhuǎn)換:從“政策主導(dǎo)”到“法律與政策并重”

從保障貧困人口生活的主導(dǎo)途徑來看,逐漸由“政策主導(dǎo)”到“法律與政策并重”轉(zhuǎn)變。政策主導(dǎo)型的救助主要體現(xiàn)在前4個階段,具體表現(xiàn)為不同時期頒布的各種指示、通知、辦法等政策文件,這些政策能夠根據(jù)社會形勢的變化采取相應(yīng)的保障方式,具有靈活性、多樣性等特點,基本符合當時的社會資源條件和治理水平,但目標群體的穩(wěn)定性差、可預(yù)期性不足,相關(guān)管理還比較粗放,政策恩惠的色彩還比較明顯。到20世紀90年代末,《城市居民最低生活保障條例》的頒布標志著我國基本生活水準權(quán)利的法治化進程啟動,而后《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》《社會救助暫行辦法》等一系列法規(guī)的頒布實施,大幅度提高了制度化保障水平,相關(guān)法律法規(guī)逐漸發(fā)揮了框架性的作用。這種形式能夠為全體國民提供普遍的、無差別的、可預(yù)期的穩(wěn)定保障。在這種制度設(shè)計下,國家提供生活救助是在履行法定義務(wù),而貧困人口接受救助是其法定權(quán)利,施于者不必“高高在上”,接受者無須“面帶愧色”。這種從政策到法律的變遷,體現(xiàn)了我國對保障貧困人口生活水平的認識深化過程,也是社會治理經(jīng)驗逐漸成熟的過程。

(四)責任重心:從強調(diào)基層責任逐漸轉(zhuǎn)移到強調(diào)高層政府責任

70年間,保障貧困人口生活的責任重心也發(fā)生了比較明顯的變化。在新中國建立初期及計劃經(jīng)濟時代,承擔保障責任的重心在基層組織或民間社會,強調(diào)公社、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對貧困人口的保障責任和民間社會的互助,國家救助具有補充性、輔助性、應(yīng)急性等特點。這種重心在基層的方式,能夠減少管理成本,更充分地發(fā)揮基層組織的作用,具有靈活、高效的特點,但其弊端也比較明顯,表現(xiàn)為保障水平高度依賴于當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展水平和具體政策執(zhí)行人的意志,發(fā)生變異的可能性比較大,保障水平也不穩(wěn)定,難以預(yù)期。隨著改革開放和市場化改革的推進,保障貧困人口生活的責任重心逐漸向上級政府轉(zhuǎn)移,中央財政和地方財政的負擔比重也在逐漸調(diào)整?？傮w趨勢是,中央政府承擔的財政供給責任越來越顯著。這就能夠為全國范圍內(nèi)的貧困人口提供基本一致的保障條件,增進保障工作的標準化、普惠化和法治化程度。

(五)管理舉措:從模糊零散的管理到專業(yè)系統(tǒng)的管理

縱向看來,保障貧困人口的舉措越來越精細化、專業(yè)化和系統(tǒng)化。(1)從救助的總體特點來看,新中國建立初期的救助具有被動性、應(yīng)急性和零散性的特點,側(cè)重于對發(fā)生緊急情況導(dǎo)致的生活困難進行救助,改革開放以來,對貧困人口救助的主動性、日常性、規(guī)范性越來越明顯;(2)從救助的渠道和方式來看,早期對貧困人口的救助方式相對單一,而隨著社會各方面制度的配套,到后期,社會救助既包括基本的救助,又包括眾多的專項救助,既包括平時的救助,又包括災(zāi)害等特殊時期的救助,既包括針對一般民眾的救助,又包括針對特定群體的救助,各類社會救助體系化、專業(yè)化、精準化程度都有了明顯提高;(3)從救助的標準和對象來看,初期的社會救助缺乏細化的標準,具體政策執(zhí)行的隨意性較大,新型社會救助制度努力建立救助標準與維持救助對象基本生活之間的動態(tài)關(guān)聯(lián),科學(xué)化程度顯著提高。

三、新中國70年保障貧困人口生活的基本經(jīng)驗

回顧70年走過的道路,可以將中國保障貧困人口生活的政策實踐經(jīng)驗歸結(jié)為如下相互聯(lián)系的3個方面。

(一)主體動力:“激發(fā)市場活力”與“用好公共權(quán)力”有機結(jié)合

政府與市場的關(guān)系是社會發(fā)展中的一對基本關(guān)系,要形成保障貧困人口生活的有效框架,需要深入探究政府和市場在貧困治理中的作用?？陀^而言,市場與貧困的關(guān)系存在多個維度:從微觀個體來看,市場不僅無法對貧困人口進行有效保障,而且往往是造成個體貧困的重要成因;從宏觀整體來看,市場卻能夠通過激發(fā)社會活力和促進創(chuàng)新提高社會整體發(fā)展水平,從而減少貧困規(guī)模。政府與貧困的關(guān)系也不是單向的:政府既可能通過有效整合資源,合理創(chuàng)建體制機制,實現(xiàn)對貧困人口生活的有效保障;也可能由于“政府失敗”成為加重貧困的力量。

新中國70年能夠整體上促進貧困人口生活保障的不斷向前發(fā)展,一個基本經(jīng)驗就是巧妙地配置政府與市場的關(guān)系,既挖掘和利用好市場活力,又恰當?shù)剡\用公共權(quán)力,使二者形成保障貧困人口生活的合力。具體而言,(1)通過發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用,激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展活力,從而整體上減少貧困人口的規(guī)模,并積累政府能夠支配的資源總量;(2)通過政府的宏觀調(diào)控,將積累起來的社會財富用于保障在市場競爭中處于弱勢地位而難以維持基本生活條件的貧困人口,從而避免社會動蕩;(3)政府通過強有力的統(tǒng)籌,跨地域、跨行業(yè)、跨部門調(diào)動各種資源,引導(dǎo)發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)之間形成某種“對口扶貧”關(guān)系,在促進物質(zhì)財富向弱勢地區(qū)流動的同時,增強落后地區(qū)政府和社會對“市場活力”的運用能力,從而更好地發(fā)揮市場在宏觀上的減貧作用。

反過來講,如果缺乏對市場力量的有效激發(fā)和運用,就很難實現(xiàn)社會經(jīng)濟的整體騰飛,保障貧困人口生活就會成為“海市蜃樓”;同時,如果缺乏強有力的政府來進行社會財富的再分配,市場不會自動產(chǎn)生“憐憫心”,貧富鴻溝會不斷擴大。這也說明,對于保障貧困人口生活而言,有活力的市場經(jīng)濟,以及具有資源配置能力和保障貧困人口生活意愿的強有力的政府,都是不可或缺的。

(二)戰(zhàn)略布局:“以發(fā)展脫貧”與“以救助濟貧”雙向并進

中國在巧妙利用市場與政府的力量的同時,形成了“以發(fā)展脫貧”與“以救助濟貧”的雙向推進戰(zhàn)略,這也是一項具有中國特色的寶貴經(jīng)驗。通過社會救助來保障貧困人口生活在社會整體建制中是一種消極性建制,社會的理想狀態(tài)應(yīng)當是人們都能夠通過自我的勞動實現(xiàn)自己有尊嚴的生活。從這個意義上講,一個國家保障貧困人口的生活不宜作為單獨的事項來評價,而應(yīng)當放在整體對貧困的治理意義上來評價,從人權(quán)的角度來看,也就意味著不能單從保障人們的“基本生活權(quán)利”來評價,而應(yīng)當從整體性視角,將“基本生活權(quán)利”與其他經(jīng)濟社會文化權(quán)利,尤其是發(fā)展權(quán)的整體保障來進行評價。

中國以“發(fā)展脫貧”與“以救助濟貧”的雙向并進的戰(zhàn)略布局,具有非常鮮明的特點:(1)通過多樣化的扶貧舉措來最大程度地引導(dǎo)和幫助人們通過自我勞動來擺脫貧困的困擾,實現(xiàn)自身經(jīng)濟社會條件的根本性改善。改革開放40年來,通過持續(xù)有效的扶貧開發(fā),7億多貧困人口擺脫貧困,農(nóng)村貧困人口大規(guī)模減少,使中國社會的總體性貧困轉(zhuǎn)變?yōu)閭€體性、家庭性貧困;(2)對于沒有條件和能力來實現(xiàn)自我脫貧的人群,有針對性地設(shè)計和實施具有兜底性質(zhì)的救助機制,從而保障這部分人也能夠過上起碼的有尊嚴的生活;(3)將“脫貧”與“濟貧”放在整體制度框架內(nèi)統(tǒng)籌考慮,既要充分挖掘和發(fā)揮人們的勞動積極性和主觀能動性,又要充分發(fā)揮社會主義制度照顧弱者的優(yōu)勢,不讓人們在社會發(fā)展的浪潮中掉隊。

這種雙向并進戰(zhàn)略能夠回避兩類陷阱:高福利養(yǎng)懶漢的“效率缺失”陷阱和“市場主導(dǎo)一切”的“公平缺失”陷阱。“效率缺失”狀態(tài)下,社會發(fā)展缺乏活力,高福利就會成為無本之木,難以持續(xù);“公平缺乏”背景下,社會發(fā)展缺乏秩序保障,貧富鴻溝會將社會結(jié)構(gòu)撕裂,使一切發(fā)展成為虛幻。發(fā)展與救助并進的戰(zhàn)略,充分肯定和鼓勵個人奮斗與發(fā)展對于擺脫貧困的根本性意義,并為個人的奮斗提供有活力的激勵機制和基礎(chǔ)條件,同時,對的確缺乏能力和條件的人們進行兜底,既維護了社會秩序,也凸顯了“人之為人”的人權(quán)價值。

(三)政策舉措:“精神一貫性”與“措施靈活性”相互嵌套

70年的時間是一個較長的時段,在這70年中,中國的發(fā)展變化和世界的發(fā)展變化,都是新中國建立初期難以想象的?；仡?0年的歷程,我們能夠看到兩種非常突出又具有一定矛盾性現(xiàn)象的辯證共存,那就是消除貧困和保障貧困人口生活的“精神”或“宗旨”的“一貫性”,以及不同階段措施手段的“靈活性”或“相機變化性”。

新中國建立以來,黨和政府始終把解決人民的溫飽問題作為頭等大事和最緊迫的任務(wù)。新中國建立初期,黨和政府領(lǐng)導(dǎo)中國人民推翻“三座大山”,建立了社會主義制度;改革開放后,確定了“社會主義的本質(zhì)是解放生產(chǎn)力,發(fā)展生產(chǎn)力”的重要判斷,打破了平均主義,確定了消除貧困的目標與戰(zhàn)略步驟;進入20世紀90年代后,大力推進開發(fā)式扶貧,強調(diào)以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)扶貧工作,通過建設(shè)社會主義新農(nóng)村來減少貧困;進入新時代,制定了精準扶貧的基本方略,創(chuàng)新了一系列工作方式方法,更加扎實地推進了扶貧的相關(guān)工作。這70年的經(jīng)歷充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨和中國政府對保障貧困人口生活的一貫的高度重視。從歷史和現(xiàn)實來看,世界上的其他國家也不乏治理貧困的創(chuàng)新舉措,但能夠數(shù)十年如一日地重視和加強對貧困的治理和貧困人口生活保障的政權(quán)寥寥無幾,中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)保障了相關(guān)制度、方針、政策的內(nèi)在連續(xù)性和一貫性,即使是在經(jīng)歷了“文革”等一定時期的偏離,也能夠自我糾偏,回歸到正確的軌道上來,這種指導(dǎo)精神的一貫性是中國經(jīng)驗的重要內(nèi)容。

在指導(dǎo)精神的一貫性的同時,具體的舉措?yún)s具有相當?shù)撵`活性,能夠根據(jù)社會的具體情境來靈活而務(wù)實地進行調(diào)整。比如,在對貧困人口標準的界定方面,按照政府掌握的資源情況和實際需求進行多次調(diào)整,既參考了國際標準,又不拘泥于國際標準,從人均年收入200元到400元再到856元再到2 300元,每次調(diào)整,貧困人口總會大幅度增加,但在每一階段后,都制定一個“跳一跳夠得著”的目標。如果一開始就按“國際貧困標準”制定扶貧計劃,不切實際的要求會使扶貧工作的難度倍增甚至根本上不了馬[17];又如,在城鄉(xiāng)最低生活保障制度的設(shè)計和推進上,先允許少數(shù)城市先行先試,再在全國城市中普遍推進；先允許城市推行該制度,再在農(nóng)村中進行探索,條件暫時不具備的農(nóng)村,先探索實施特困戶救助制度等。中國采取的這種務(wù)實靈活的推進戰(zhàn)略,既考慮到了政府能力與民眾需求的平衡,也兼顧了短期目標與長遠方向的平衡,是不斷改善貧困人口生活、符合中國實際的可行路徑。