最高人民法院巡回法庭職能定位再思考*

陳文曲，易 楚

(中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410083)

一、問題的提出：巡回法庭職能爭議

自十八屆四中全會明確提出“最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件”以來，最高人民法院在全國范圍內(nèi)相繼設(shè)立了六個(gè)巡回法庭。與此同時(shí)，巡回法庭的職能定位問題也成為備受關(guān)注的熱門話題。

從官方解讀來看，巡回法庭的職能定位不一。根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》所提及的設(shè)立巡回法庭的兩個(gè)“有利于”，劉貴祥法官將巡回法庭之功能概括如下：一是最高人民法院機(jī)關(guān)審判工作重心下移，分流最高人民法院案件；二是就地解決矛盾、化解糾紛，方便當(dāng)事人訴訟和涉訴信訪的處理；三是發(fā)揮橋梁紐帶作用，加強(qiáng)最高人民法院與地方法院的聯(lián)系；四是將巡回法庭作為司法改革的試驗(yàn)田。[1]37《最高人民法院關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定(2016)》直接將“推動審判工作重心下移、就地解決糾紛、方便當(dāng)事人訴訟”作為巡回法庭的職能定位。胡云騰法官則指出，巡回法庭在職能定位上側(cè)重于依法公正審理跨行政區(qū)域二審重大行政和民商事等案件，重在統(tǒng)一法律適用并以此為載體對下級法院監(jiān)督指導(dǎo)，方便群眾訴訟只是其中的一個(gè)方面。[2]7最高人民法院司改辦主任賀小榮認(rèn)為，巡回法庭的職能定位一是確保法律統(tǒng)一適用，維護(hù)國家法制統(tǒng)一，二是審判機(jī)關(guān)重心下移，就地解決糾紛，方便群眾訴訟。[3]

學(xué)者們對巡回法庭的職能定位亦是各異，主要觀點(diǎn)如下：一是統(tǒng)一法律適用說。傅郁林教授認(rèn)為，巡回法庭的職能應(yīng)分近期目標(biāo)與遠(yuǎn)期目標(biāo)來定位，近期目標(biāo)是提升司法公信力，遠(yuǎn)期目標(biāo)是維護(hù)司法的統(tǒng)一性。[4]211二是克服地方保護(hù)主義說。顧永忠教授認(rèn)為，巡回法庭的功能或使命一方面是通過行使審判權(quán)防止和克服地方保護(hù)主義，另一方面是促使地方法院公正司法。[5]60三是就地化解糾紛、分解本部壓力說。學(xué)者方樂認(rèn)為，巡回法庭的設(shè)置所實(shí)現(xiàn)的最高人民法院審判活動空間上的騰挪，最主要考量的是就地解決糾紛，通過強(qiáng)化社會糾紛的就地化解來分解最高人民法院以及北京的壓力。[6]5-6四是優(yōu)化最高人民法院職能說。學(xué)者方斯遠(yuǎn)指出，巡回法庭還承載著優(yōu)化最高人民法院職能之職能，逐步將最高人民法院“審判職能”與“法律統(tǒng)一”以及“規(guī)則續(xù)造”職能分離，使最高人民法院本部逐步回歸統(tǒng)一法律適用以及規(guī)則續(xù)造的角色。[7]65

不管是官方解讀，還是學(xué)者爭鳴，對巡回法庭的職能定位問題難以達(dá)成統(tǒng)一，仍然有許多討論的空間。筆者試圖另辟思路，將巡回法庭的職能聚焦于司法職能與政治職能。在司法改革如火如荼進(jìn)行之時(shí)，在我國現(xiàn)代化法治社會建設(shè)之際，巡回法庭作為一個(gè)審判機(jī)構(gòu)，其司法職能有何特殊之處？這是本文關(guān)注的焦點(diǎn)之一。而在我國單一制體系下，巡回法庭除了必然擔(dān)負(fù)的司法職能之外，是否還暗含了法院參與中央及地方治理的政治職能？這是本文關(guān)注的焦點(diǎn)之二。

二、巡回法庭的職能踐行與評價(jià)

觀察近年來的司法實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)巡回法庭所踐行的職能與上述官方和學(xué)者討論的職能定位存在出入。

(一)便利訴訟職能

巡回法庭在司法實(shí)踐中踐行了便利訴訟的職能，巡回法庭一度被冠以“家門口的最高人民法院”。根據(jù)《最高人民法院工作報(bào)告》，第一和第二巡回法庭在2015年共審結(jié)案件1653件；截至2016年，兩個(gè)巡回法庭共受理案件4721件，審結(jié)4573件。2017年，第三巡回法庭、第五巡回法庭和第六巡回法庭受理案件數(shù)量分別為2803件、1877件和1782件，結(jié)案率分別達(dá)到91.19%、97.5%和97.31%。同年，六個(gè)巡回法庭共計(jì)審結(jié)案件1.2萬件。

便利訴訟職能不僅體現(xiàn)于巡回法庭受案情況中，還直接反映于巡回法庭的工作方式、工作機(jī)制當(dāng)中。巡回法庭積極開展巡回開庭、巡回閱卷、巡回詢問、巡回調(diào)查、巡回宣判，切實(shí)做到“讓法官多跑路，讓群眾少跑腿”。另外，就工作機(jī)制而言，第一巡回法庭設(shè)立了巡回審判聯(lián)系點(diǎn)，建立了常態(tài)化的巡回審判工作機(jī)制。

巡回法庭的設(shè)立確實(shí)方便了群眾訴訟，有利于減少當(dāng)事人訟累。但是，并不能據(jù)此就將巡回法庭便利訴訟的作用拔高到職能地位。乍看“田間地頭”，不禁聯(lián)想到“馬背上的法庭”、“草原上的法庭”、“馬錫五審判方式”等等，現(xiàn)有的巡回法庭工作方式似乎與傳統(tǒng)巡回審判工作方式有混淆之嫌。最高人民法院作為司法金字塔的頂端，與基層法院的職能有著重大差別?；鶎臃ㄔ哼M(jìn)行巡回審判的目的在于將審判工作開展到偏遠(yuǎn)山區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)，以方便當(dāng)事人訴訟，就地化解糾紛。而巡回法庭是最高人民法院的有機(jī)構(gòu)成部分，其必然需要分擔(dān)最高人民法院“統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)乃至整個(gè)國家法制準(zhǔn)則的重大職能”。[8]因此，強(qiáng)調(diào)巡回法庭便利訴訟的職能并不妥當(dāng)。

(二)接訪職能

在我國，涉訴信訪工作一直是法院工作的組成部分。近年來，司法改革將死刑復(fù)核權(quán)回收、民事和行政案件再審權(quán)上收。與收權(quán)相伴而隨的是責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)，更多具體案件的審理意味著更多涉訴信訪案件向最高人民法院涌入。有數(shù)據(jù)顯示：2015年全國信訪總量下降7.4%，2016年同比下降1.2%，最高人民法院的涉訴信訪案件卻居高不下，近幾年的登記來訪人數(shù)也一直保持在6至7萬件左右[9]。胡云騰法官曾表示，巡回法庭的設(shè)立，有一個(gè)考慮因素便是：最高人民法院受理的案件增多，社會矛盾也相應(yīng)地引向北京，特別是有些當(dāng)事人在特定敏感時(shí)期，采取一些過激行動，給首都社會秩序帶來不穩(wěn)定的因素。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+信訪”的信訪工作創(chuàng)新，網(wǎng)上信訪占比飆升，進(jìn)京訪的形勢有所好轉(zhuǎn)，例如，2015年進(jìn)京上訪下降6.5%。[9]但是，在大基數(shù)面前，最高人民法院所面臨的仍然是無盡的接訪工作和巨大的維穩(wěn)壓力。

巡回法庭的設(shè)立，給最高人民法院本部減壓不少。截至2017年12月，第一巡回法庭共接待來訪群眾32545人次；2015年、2016年，第二巡回法庭分別接待來訪群眾33087人次、14571人次，2017年前11個(gè)月接待來訪群眾14798人次；2017年，第六巡回法庭接訪17027人次；2017年，六個(gè)巡回法庭共接待群眾來訪4.6萬人次，最高人民法院本部接待來訪總量下降33.2%。[10]然而，數(shù)據(jù)顯示的不僅是巡回法庭在排憂解難分解接訪壓力工作上卓有成效，還凸顯出巡回法庭接訪壓力之重。巡回法庭分散在全國各大區(qū)域，對信訪群眾來說意味著信訪成本和信訪門檻的降低，以至于巡回法庭接訪總量與結(jié)案數(shù)比例明顯高于最高人民法院以往比例。一方面，過重的接訪壓力給有限的司法資源配置帶來了巨大挑戰(zhàn)。巡回法庭本身司法資源配置有限，繁重的接訪工作必然需要耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力。而層出不窮的重復(fù)訪、纏訪等現(xiàn)象無疑拉低工作效率，加大了工作量。另一方面，過度強(qiáng)調(diào)接訪職能，必然會弱化巡回法庭作為審判機(jī)構(gòu)首要的審判職能。

(三)分流職能

根據(jù)《最高人民法院工作報(bào)告》，我國法院立案數(shù)從1978年的61萬件至2011年1221萬件，到2016年為2303萬件，可謂之訴訟爆炸。最高人民法院同樣難以拒絕訴訟爆炸時(shí)代的案件涌入。2008—2012年最高人民法院受理案件50773件，審結(jié)49863件，分別比前五年上升174%和191%，審限內(nèi)結(jié)案率82.4%；2013—2017年，最高人民法院受理案件82383件，審結(jié)79692件，分別比前五年上升60.6%和58.8%。特別是在2015年和2016年，最高人民法院受案數(shù)量均出現(xiàn)了激增之態(tài)，受理案件和審結(jié)案件的上升比均突破了42%。

面對與日俱增的案件壓力，巡回法庭的登場可謂“及時(shí)雨”。據(jù)2018年《最高人民法院工作報(bào)告》，2017年巡回法庭共審結(jié)案件1.2萬件，占最高人民法院辦案總數(shù)的47%。

我們注意到，分流職能的踐行實(shí)際上分擔(dān)了最高人民法院的兩重壓力：從直接層面而言，巡回法庭分擔(dān)了最高人民法院接近一半的案件，大大緩解了最高人民法院的辦案壓力；從間接角度而言，則有將矛盾化解于地方、分解最高人民法院本部維穩(wěn)壓力之功效，這有利于實(shí)現(xiàn)制度設(shè)立者對巡回法庭寄予的“審判機(jī)關(guān)重心下移”的愿望。但是，這僅僅表明巡回法庭在分流職能上確實(shí)按照制度預(yù)期踐行，并不當(dāng)然說明分流職能是巡回法庭的不二選擇。

從以上論述來看，巡回法庭在實(shí)踐中確實(shí)在便利訴訟、接訪和分流職能上頗有成效。然而，考察中世紀(jì)英格蘭巡回法庭衰落的原因，我們發(fā)現(xiàn)復(fù)雜多元的職能不僅不能使巡回法庭成為“全能型”選手，反而會加大司法成本，從而制約巡回法庭的發(fā)展。

三、巡回法庭職能定位的考量因素

如何正確定位巡回法庭的職能？或許需要從審級制度建構(gòu)原理、司法成本的承擔(dān)、司法改革中的定位以及國家權(quán)力的運(yùn)作方式等方面考量。

(一)審級制度建構(gòu)原理

巡回法庭是最高人民法院的常設(shè)機(jī)構(gòu)，不是獨(dú)立的法院。因此，巡回法庭在審級上也應(yīng)是最高人民法院的審級。

按照審級制度建構(gòu)原理，在我國單一制的體系下，法院審級劃分與行政區(qū)劃相對應(yīng)，呈“金字塔”形狀：最高人民法院處于塔頂，高級人民法院和中級人民法院位居塔中，基層人民法院處于塔底。總體上看，法院的基本職能是審理案件，并通過審判執(zhí)行案件、具體適用法律這一基本途徑來實(shí)現(xiàn)司法的功能，“司法必須與特定的爭議聯(lián)系在一起?！盵11]7法院代表國家履行審判權(quán)，最直接、最基本的功能在于權(quán)利救濟(jì)、公權(quán)制約和終結(jié)糾紛。[12]11正如正義“具有一張普羅透斯似的臉”，司法公正在不同審級的法院這里，有不同的體現(xiàn)?；鶎臃ㄔ汉椭屑壏ㄔ核非蟮乃痉ü?，更多地指涉?zhèn)€案公正；高級法院和最高人民法院所追求的司法公正，不僅是要實(shí)現(xiàn)個(gè)案公正，而是進(jìn)一步通過個(gè)案公正以指導(dǎo)和統(tǒng)一司法，確保具體案件的公正。各級法院在“金字塔”中所處的位置不同，其具體的職能也隨之存在差異。按照審級制度建構(gòu)的一般原理，越是接近塔基，法院所側(cè)重的職能應(yīng)是糾紛解決；越是接近塔頂，法院所側(cè)重的職能應(yīng)是法律統(tǒng)一適用。前者關(guān)注事實(shí)問題多于法律問題，后者相反。因此，法院在審級結(jié)構(gòu)中的職能定位應(yīng)與法院審級劃分一致，呈“司法金字塔”形狀。巡回法庭作為最高人民法院的常設(shè)機(jī)構(gòu)，必然承擔(dān)著非常重要的司法職能，這也是巡回法庭的直接職能，其所承擔(dān)的職能也應(yīng)與最高人民法院的職能實(shí)現(xiàn)路徑有緊密聯(lián)系，也即有利于最高人民法院職能的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)最高人民法院在“金字塔”中的位置，其主要職能包括：第一，實(shí)現(xiàn)司法統(tǒng)一和司法權(quán)威；第二，進(jìn)行司法監(jiān)督；第三，領(lǐng)銜司法改革。一方面，巡回法庭是“金字塔”塔頂?shù)囊徊糠?，?yīng)承擔(dān)最高人民法院的部分職能；另一方面，它又不完全復(fù)制最高人民法院的職能，在優(yōu)化司法職權(quán)配置探索中誕生的巡回法庭，不可避免地?fù)?dān)負(fù)著時(shí)代賦予的使命。巡回法庭在人員配置數(shù)量和方式、審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制等多方面都與最高人民法院存在差異，如若將最高人民法院的司法職能照單全收，既不現(xiàn)實(shí)，也無法將巡回法庭之特殊性彰顯，巡回法庭設(shè)立的意義將消失無蹤。因此，上述最高人民法院的職能，巡回法庭只能擇其一二而行之。

(二)司法成本的承擔(dān)

面對著現(xiàn)代社會中權(quán)利救濟(jì)大眾化的要求的趨勢，缺少成本意識的司法制度更容易產(chǎn)生功能不全的問題。[13]267巡回法庭職能的定位也難以擺脫司法成本的牽制。司法成本是多重意義上的，涵蓋了以下幾個(gè)部分：司法預(yù)算意義上的法院運(yùn)營成本、當(dāng)事人支付意義上的公共成本和私人成本以及國家與社會基于分擔(dān)司法成本而支付的司法救助成本和法律援助成本。[14]93當(dāng)然，具體到巡回法庭，更多的考慮在于司法預(yù)算意義上的法院運(yùn)營成本，職能的多重性與分散性必然增加巡回法庭運(yùn)營成本。以中世紀(jì)英格蘭巡回法庭為例，在其全盛時(shí)代，英格蘭巡回法庭是國王伸張王權(quán)和規(guī)制地方社會的重要工具。而“隨著越來越多的職能被捆綁到這駕卓有成效的馬車上，它最終不堪重負(fù)而在13世紀(jì)末戛然停下，被那些吸收了其運(yùn)行機(jī)制、簡化了其職能的替代性制度所取代?！盵15]57英格蘭巡回法庭的衰落劍指職能多重?cái)U(kuò)張的極大負(fù)面作用：機(jī)構(gòu)臃腫不堪，效率直線下滑，司法成本增加。根據(jù)最高人民法院各巡回法庭的官方網(wǎng)站最新顯示，除了一巡和六巡的法官人數(shù)分別為15人、16人之外(包括庭長與副庭長)，其他巡回法庭的法官數(shù)量均為14人。雖然還配有一定的司法輔助人員，但終究數(shù)量有限，有限的人員數(shù)量顯然不足以應(yīng)對巨大的審判、接訪等壓力。如何在一定的成本之內(nèi)實(shí)現(xiàn)正義總量的增加，使更多人享受正義的生產(chǎn)，確實(shí)是巡回法庭在職能定位上應(yīng)該考慮的重要因素。畢竟法官必須考慮的不僅是站在法院面前的當(dāng)事人，而且也要考慮所有其他在外面排隊(duì)等候的人。

(三)司法改革中的定位

巡回法庭在司法改革中如何定位也是一項(xiàng)需要考量的因素。巡回法庭可以說是對以往司法地方化難題改革不徹底的一種延續(xù)。此次司法改革尤其強(qiáng)調(diào)“司法權(quán)的中央事權(quán)”的重要性。劉作翔教授早在2003年就提出“以司法權(quán)國家化為主線的改革思路”，建立獨(dú)立的司法體制，把司法體制從地方體制中隔離開來，讓司法權(quán)回歸到國家專有權(quán)和專屬權(quán)的本來地位。[16]94十多年過去了，司法權(quán)的中央事權(quán)屬性回歸之路并非順暢。長期以來，司法地方化問題是我國司法實(shí)踐中的一個(gè)痼疾。為了破解司法地方化難題，十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“推動省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”，試圖讓司法機(jī)關(guān)從“人財(cái)物”上擺脫對地方政府的依賴，改變司法區(qū)劃與行政區(qū)劃緊緊粘合的局面。但是省以下統(tǒng)管人財(cái)物的決定有其局限性。在我國，絕大多數(shù)的案件，包括重大案件，到了高級法院就已止步，無須再由最高人民法院經(jīng)手。這意味著省級法院的司法地方化問題仍然懸而未決，成為改革的中空地帶，司法權(quán)國家化和統(tǒng)一化難以得到全面體現(xiàn)，改革勢必要向前一步推進(jìn)。根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的表述，最高人民法院設(shè)立巡回法庭，是為了審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。從表述來看，重點(diǎn)應(yīng)放在“跨行政區(qū)域”幾個(gè)字上。強(qiáng)調(diào)“跨行政區(qū)域”，意味著在我國跨行政區(qū)域的重大行政和民商事案件存在問題難題并且亟待解決，包括最高人民法院在內(nèi)的我國現(xiàn)行法院體制不符合“跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件”公正審判的要求。[5]57-58巡回法庭作為優(yōu)化司法職權(quán)配置的一部分，在某種程度上是對省以下人財(cái)物統(tǒng)一管理改革的“查漏補(bǔ)缺”，以防止地方法院基于地方保護(hù)而造成司法不公。

(四)國家權(quán)力的運(yùn)作方式

現(xiàn)代國家權(quán)力的實(shí)踐形態(tài)及運(yùn)作類型，是以“國家”為名的“權(quán)力”運(yùn)作在特定機(jī)制中同時(shí)形成“集中化”與“局部化—擴(kuò)散化”的發(fā)展。[17]37按照韋伯的說法，國家權(quán)力的集中化通過官僚科層組織的日臻完善而得以實(shí)現(xiàn)?！肮倭朋w制的官員制度建立在聘用、薪金、退休、晉升、專業(yè)培訓(xùn)和勞動分工、固定的權(quán)限、符合檔案原則、上下級之間的等級服從的基礎(chǔ)之上的?！盵18]736然而，現(xiàn)代國家權(quán)力并不總是集中和高高在上的。權(quán)力呈現(xiàn)非中心化、自動化、非個(gè)性化特征，權(quán)力網(wǎng)絡(luò)如毛細(xì)血管般錯綜復(fù)雜地交織于社會各個(gè)領(lǐng)域。這種權(quán)力存在狀態(tài)本身就表明，權(quán)力并非固定不變的，而是具有流變性質(zhì)。此刻此地的強(qiáng)勢權(quán)力在彼時(shí)彼處很可能淪為弱權(quán)力。步入現(xiàn)代社會，中央對地方的有效控制仍然面臨著類似的格局。權(quán)力的流變性質(zhì)改變了中央與地方各自手中的資源分布狀態(tài)，彼此也就有了博弈的資本以及博弈的優(yōu)劣勢，這種博弈局面固然會加大中央治理地方的難度。巡回法庭的設(shè)立，可以成為國家權(quán)力對地方的一種植入和滲透，可謂是國家正式權(quán)力的一只長臂。因此，我們在討論巡回法庭的職能時(shí)，須將其中蘊(yùn)含的政治意義考慮在內(nèi)。

更進(jìn)一步，有權(quán)力存在的地方，知識就會被塑造，“知識在任何時(shí)候、任何地方都受到權(quán)力的影響?！盵19]164因此地方性司法知識是存在的，這會導(dǎo)致一種國家法制統(tǒng)一與地方司法存在沖突問題。巡回法庭的設(shè)立，一是能使法官“置于此情此景”直接運(yùn)用當(dāng)?shù)厮痉ㄖR對案件進(jìn)行處理。另一層更重要的意義在于巡回法庭可以充當(dāng)這種知識沖突的化解中介，了解地方性知識并將這種差異反饋到中央，充當(dāng)了一種溝通媒介。因此我們可以看到，巡回法庭不僅是一種將國家權(quán)力滲透到地方的橋梁，還是一種將地方意志反饋到中央的橋梁。

四、巡回法庭職能的重新定位

在討論過巡回法庭職能定位應(yīng)考量的因素之后，巡回法庭職能重新定位的思路變得明晰。

(一)作為司法機(jī)構(gòu)承擔(dān)的司法職能

巡回法庭的制度設(shè)計(jì)，分擔(dān)的應(yīng)是最高人民法院實(shí)現(xiàn)司法統(tǒng)一和司法權(quán)威的職能，而不是全面囊括最高人民法院的所有職能。我國幅員遼闊，大到經(jīng)濟(jì)、政治和文化的因素，小到知識結(jié)構(gòu)、認(rèn)知水平的因素，在種種綜合因素合力作用下，地方法院在司法活動中往往存在法律適用不統(tǒng)一的情形，實(shí)現(xiàn)司法統(tǒng)一并非易事，司法權(quán)威的形成舉步維艱。盡管司法的不統(tǒng)一是由復(fù)雜因素造成的，但必然需要尋找一個(gè)突破口以盡量弱化這些因素的作用，從而實(shí)現(xiàn)司法統(tǒng)一和司法權(quán)威。于最高人民法院而言，其地理位置處于北京，對各地的具體情況存在認(rèn)知局限；于地方法院而言，其一般更熟悉本轄區(qū)的情況而對全國的情況認(rèn)知不足。某種意義上，地方法院存在一定的封閉性。這種封閉性有基于地理位置、行政區(qū)劃、功能結(jié)構(gòu)等客觀因素而“被動接受”的成分，當(dāng)然也有利益追逐、抱有同情心等主觀因素而“主動制造”的成分，它們與地方形成了“生于斯長于斯”的情結(jié)，對地方利益頗為看重。因此，在最高人民法院與地方法院之間，缺乏一種長效的信息溝通機(jī)制。而巡回法庭歷史地承擔(dān)了這一信息溝通機(jī)制，成為溝通最高人民法院與地方法院的橋梁。從巡回法庭已有的制度運(yùn)行情況看，巡回法庭會通過日常案件處理，不定期下發(fā)類型化裁判指引、通報(bào)辦案質(zhì)效、改判或提審案件事前溝通、推介優(yōu)秀法律文書、召開業(yè)務(wù)座談會、共同開展調(diào)研、組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)等多種方式促進(jìn)了最高法院與地方法院的審判業(yè)務(wù)交流，以此來促進(jìn)裁判尺度統(tǒng)一，規(guī)范法官裁量權(quán)。

巡回法庭不僅作為一個(gè)中介性的信息溝通機(jī)制促進(jìn)司法統(tǒng)一，其還作為一個(gè)審判權(quán)行使主體行使司法統(tǒng)一的職能。巡回法庭介入對審判工作具有重要指導(dǎo)意義的案件，既能體察到具體案件背后所隱含和牽涉的深層問題，又能將最高人民法院對法律的理解和適用糅合進(jìn)案件。因此，糾紛解決僅是表層的功能，通過糾紛解決實(shí)現(xiàn)法律的統(tǒng)一適用、形成司法權(quán)威才是內(nèi)在職能。

(二)單一制國家結(jié)構(gòu)下的政治職能

現(xiàn)代社會中，法院不僅承擔(dān)著作為司法機(jī)構(gòu)本身所應(yīng)承擔(dān)的司法職能，還以司法這一直接職能為基礎(chǔ)，衍生出其他延伸功能，包括控制功能、權(quán)力制約功能與公共政策的制定功能。[20]56在我國單一制國家的治理框架下，法院對于維護(hù)國家整體利益和中央權(quán)威，克服和防范地方利益過度膨脹化、地方本位主義、地方保護(hù)主義和地方分離主義傾向等方面都發(fā)揮著非常顯著的作用。巡回法庭的延伸職能便是參與中央及地方治理。蘇力教授曾在《為什么“送法上門”？》一文中論證了倡導(dǎo)司法下鄉(xiāng)、送法上門與國家權(quán)力在中國農(nóng)村社會的松弱相關(guān)，“送法上門”是國家司法權(quán)力在邊緣地帶試圖建立自己權(quán)威，使國家的秩序得以貫徹的一種努力。若將“送法上門”替換成“巡回法庭”，將“邊緣地帶”替換成“地方”，此種論斷同樣具有一定的說服力。

在我國，司法地方化問題由來已久，具體表現(xiàn)多種多樣，如地方司法機(jī)關(guān)受制于地方政府領(lǐng)導(dǎo)，基于私人利益爭奪地方法院的管轄權(quán)，淪為為地方政府或者個(gè)人“服務(wù)”的機(jī)關(guān)，滋生司法腐敗等等。從國家治理角度而言，司法地方化是削弱中央統(tǒng)一性的不和諧因素。由于中央與地方之間存在一定的地理距離，尤其是對于較為偏遠(yuǎn)的地區(qū)，中央對地方的控制便更加顯得鞭長莫及。我們已經(jīng)提到，國家權(quán)力并不時(shí)時(shí)刻刻都是“獨(dú)占鰲頭”、“力壓群雄”的，由于權(quán)力具有流變性，地方在很多情況下都有可能轉(zhuǎn)而成為權(quán)力的強(qiáng)勢方，國家權(quán)力在地方的植入因而捉襟見肘，難度顯然。就算是面對有可能危及國家權(quán)威的司法地方保護(hù)主義，國家權(quán)力有時(shí)也無能為力。巡回法庭的設(shè)立有助于化解國家權(quán)力與地方權(quán)力內(nèi)在的緊張關(guān)系。第一，巡回法庭的設(shè)立，將最高人民法院的觸角延伸到全國各地，打破了中央與地方司法權(quán)之間的相對封閉格局，這種暢通雙方信息交流的機(jī)制本身就是對司法地方化的一種削弱。第二，巡回法庭打破了訴訟“主客場”格局，脫離地方利益的勾連，對案件的處理更具有中立性與客觀性，打破了地方司法的保護(hù)壁壘。當(dāng)然也有學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)在正在積極探索的跨行政區(qū)劃審判機(jī)制更能有效破解司法地方化，認(rèn)為“破解司法地方保護(hù)主義”無法解釋設(shè)立巡回法庭的必要性。但我們?nèi)魪难不胤ㄍサ莫?dú)特性來看，這種疑問便迎刃而解。巡回法庭作為最高人民法院的組成部分，象征著司法的權(quán)威性和統(tǒng)一性，其作為塔頂?shù)乃痉?quán)行使主體、中央與地方關(guān)系潤滑劑，對國家治理具有其他制度所無可比擬的優(yōu)勢。

巡回法庭的政治職能除了破解司法地方保護(hù)主義，還具有進(jìn)一步協(xié)調(diào)國家與地方關(guān)系、維護(hù)社會穩(wěn)定的職能。我國地方與地方法治之間、國家與地方法治之間均存在不同程度的關(guān)聯(lián)又沖突的復(fù)雜關(guān)系，“地方立法權(quán)主體的擴(kuò)容，又不僅會加劇這種格局的差異化以及差異的內(nèi)在化和緊張，而且也會使得法治統(tǒng)一在區(qū)域和國家雙重層面上同時(shí)面臨結(jié)構(gòu)性難題。”[6]14這種緊張關(guān)系不僅會危及司法權(quán)威和司法統(tǒng)一，而且不利于社會穩(wěn)定。因此在這種復(fù)雜微妙的央地關(guān)系之下，亟需一種有效的中和機(jī)制對法治分化的緊張局面予以調(diào)和與緩解，“確保區(qū)域法治發(fā)展始終保有活力的同時(shí)又能實(shí)現(xiàn)國家與區(qū)域在法治發(fā)展領(lǐng)域中的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，也已然是一項(xiàng)重要的政治任務(wù)。”[6]14巡回法庭從某種程度上將國家權(quán)力長驅(qū)直入地方予以了合法化，增強(qiáng)了中央管理地方的有效性。流動的巡回法庭可以細(xì)察各地審判實(shí)踐情況，深入到基層辦理案件。第一，這種工作方式能夠?qū)宜痉?quán)帶入基層，將最高司法權(quán)力的影響力擴(kuò)散至“鄉(xiāng)土社會”，從而在區(qū)域內(nèi)形成國家權(quán)力與地方權(quán)力的均衡之勢。第二，巡回法庭的溝通平臺作用再次得到了彰顯。巡回法庭不僅能夠采集到地方法院在審理案件過程中遇到的諸如地方性習(xí)慣和風(fēng)俗與國家法律沖突問題、涉及利益廣的疑難問題等，還能夠通過辦理案件和巡回時(shí)了解到地方性問題、地方性難題，從而將采集的信息向最高人民法院反饋。同時(shí)巡回法庭代表最高人民法院，成為傳遞最高人民法院對法律解釋的立場和觀點(diǎn)的信使，也是傳遞國家意志的信使。通過搭建一個(gè)溝通平臺，實(shí)現(xiàn)中央與地方的持續(xù)對話。“合理性不是給定之物，而是通過與他人的溝通而持續(xù)獲致的”[21]15，用哈貝馬斯的交往行動理論來說，這種交往行動能夠有效地積聚中央與地方之間就某個(gè)問題的共識、化解彼此之間的分歧?！坝行У男袨閰f(xié)調(diào)不是建立在個(gè)體行為計(jì)劃的目的理性基礎(chǔ)之上，而是建立在交往行為的理性力量基礎(chǔ)之上；這種交往理性表現(xiàn)在交往共識的前提當(dāng)中”，一旦在中央和地方之間達(dá)成共識，矛盾和緊張關(guān)系便得以消解。[22]60第三，巡回法庭呈輻射狀分布在全國各大區(qū)域，又深入基層，事實(shí)上縮短了民眾與司法、與國家之間的心理距離，沒有那么冷冰和遙遠(yuǎn)的最高司法權(quán)力就在身邊，無形中為司法的親和力和司法的權(quán)威性加分不少。這無疑可以成為消解不滿與矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定的一劑良方。

討論至此，本文在第一部分所提出的兩個(gè)疑問似乎得到了一種解答。但是，巡回法庭職能重新定位之后，如何通過受案范圍、人員配置、巡回方式等方面的完善來共同促成其職能實(shí)現(xiàn)，又將是可以進(jìn)行廣泛而深刻探討的問題。另外，巡回法庭在運(yùn)作過程中，在其職能實(shí)現(xiàn)過程中，如何處理最高法院與巡回法庭之間的關(guān)系、巡回法庭與地方法院之間的關(guān)系以及巡回法庭與巡回法庭之間的關(guān)系，也是值得思考的問題。