生態(tài)保護補償?shù)男再|(zhì)澄清與規(guī)范重構(gòu)*

劉 健，尤 婷

(湖南師范大學 法學院，湖南 長沙 410081)

2008年修訂《水污染防治法》和2014年修訂《環(huán)境保護法》，將生態(tài)補償明確表述為“生態(tài)保護補償”，但在系列政策法律文件中，“資源利用補償費”(1)1992年國務(wù)院批轉(zhuǎn)了外交部、國家環(huán)保局在《關(guān)于出席聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會的情況及有關(guān)對策》中提出“按照資源有償使用的原則，要逐步開征資源利用補償費，并開展對環(huán)境稅的研究”?！吧鷳B(tài)效益補償制度”(2)1992年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家體改委《關(guān)于1992 年經(jīng)濟體制改革要點的通知》(國發(fā)〔1992〕12 號)指出：“要建立林價制度和森林生態(tài)效益補償制度，實行森林資源有償使用?！薄吧鷳B(tài)效益補償費制度”(3)1994年，國務(wù)院第16次常務(wù)會議通過的《中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》中，要求“建立森林生態(tài)效益補償費使用制度，實行森林資源開發(fā)補償收費。”“生態(tài)環(huán)境補償費”(4)1994年，國家環(huán)保局下發(fā)《關(guān)于確定國家環(huán)保局生態(tài)環(huán)境補償費試點的通知》(環(huán)發(fā)132號文件)?！吧鷳B(tài)效益補助金”(5)2001年，國家財政部和林業(yè)局下發(fā)《關(guān)于森林生態(tài)效益補助資金試點工作的意見》。“資源開發(fā)補償收費”(6)1994年，國務(wù)院第16次常務(wù)會議通過的《中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》中，要求“建立森林生態(tài)效益補償費使用制度，實行森林資源開發(fā)補償收費。”等概念還是被大量使用，從而引發(fā)諸多誤解進而影響生態(tài)補償機制的完善與實踐運行效果。生態(tài)保護補償其法律屬性究竟是“補償”還是“賠償”，是對自然資源的有償使用還是對生態(tài)環(huán)境保護行為的補償，這些都需要進一步的理論闡釋予以澄清，并在性質(zhì)辨析基礎(chǔ)上提出制度重構(gòu)的基本思路。

一、生態(tài)保護補償法律屬性文本表述之解讀

生態(tài)保護補償?shù)慕缍ㄊ窍嚓P(guān)立法的前提，隨著生態(tài)保護補償制度的確立，無論中央還是地方都出臺了大量有關(guān)生態(tài)保護補償?shù)囊?guī)范性文件。這些政策法規(guī)文本對于“生態(tài)保護補償”的界定是理解生態(tài)保護補償法律屬性的規(guī)范基礎(chǔ)。歸納起來，現(xiàn)有政策法規(guī)文件對“生態(tài)保護補償”的界定主要有以下幾種觀點：

(一)利用者補償說

在現(xiàn)有政策法規(guī)文件中，生態(tài)補償常常被解讀為“利用者補償”或者“開發(fā)補償”。1990年，國務(wù)院《關(guān)于進一步加強環(huán)境保護工作的決定》確立了“利用者補償”的基本原則。循著“利用者補償”這一思路，1994年國務(wù)院《中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》和1995年林業(yè)部《中國21世紀議程——林業(yè)行動計劃》都要求“本著使用者付費的經(jīng)濟原則”，建立森林資源補償機制。2002年，《全國生態(tài)環(huán)境保護“十五”計劃》和《第十屆全國人民代表大會第四次會議關(guān)于2005年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2006年中央和地方預(yù)算的決議》則要求按照“誰開發(fā)誰保護、誰利用誰補償”的原則，逐步建立我國生態(tài)保護補償機制。2014年修訂《環(huán)境保護法》以后，資源開發(fā)補償?shù)奶岱ㄈ匀怀霈F(xiàn)在一些文件中。2018年，國家發(fā)展改革委等部門印發(fā)的《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》要求建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制。其中，健全資源開發(fā)補償制度是重要任務(wù)之一，文件強調(diào)為了保障生態(tài)系統(tǒng)功能的完整性，開發(fā)者應(yīng)當對資源開發(fā)的不利影響進行補償。從上述文件可以看出，隨著“利用者補償”原則的確立，政策話語體系中“補償”與“利用”的聯(lián)系越來越多，生態(tài)保護補償與自然資源開發(fā)利用、有償使用等范疇緊密聯(lián)系在一起。

(二)生態(tài)損害賠償說

在一些政策法規(guī)文件中，生態(tài)保護補償也常常被視為對生態(tài)環(huán)境損害的一種“賠償”。2007年，原國家環(huán)境保護總局《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》指出，“環(huán)境和自然資源開發(fā)利用者要承擔環(huán)境外部成本，履行生態(tài)環(huán)境恢復(fù)責任，賠償相關(guān)損失，支付環(huán)境容量費用”，“聯(lián)合有關(guān)部門推動建立礦山生態(tài)補償基金，解決礦產(chǎn)資源開發(fā)造成的歷史遺留和區(qū)域性環(huán)境污染、生態(tài)破壞的補償以及環(huán)境健康損害賠償?shù)葐栴}”。在地方政策法規(guī)文件中，2004年修正的《云南省環(huán)境保護條例》第25條、2016修正的《河北省環(huán)境保護條例》 第19條等法條規(guī)定，生態(tài)補償費的征收對象也主要是針對生態(tài)環(huán)境破壞者。

(三)獎懲雙向補償說

在生態(tài)補償實踐的重點領(lǐng)域，如流域、空氣質(zhì)量生態(tài)補償方面，還存在獎懲雙向補償?shù)奶岱?。從中央層面看?007年原國家環(huán)境保護總局《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》和2016年財政部等四部委《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導(dǎo)意見》要求建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制，在上游地區(qū)和下游地區(qū)之間依據(jù)水質(zhì)水量考核情況進行補償和受償。在地方政策法規(guī)文件中，2014年《貴州省赤水河流域水污染防治生態(tài)補償暫行辦法》、2016年《黑龍江省穆棱河和呼蘭河流域跨行政區(qū)界水環(huán)境生態(tài)補償辦法》、2014年《湖南省湘江流域生態(tài)補償(水質(zhì)水量獎罰)暫行辦法》和2017年《山東省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補償暫行辦法》、2018年《湖北省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補償暫行辦法》等生態(tài)補償政策大都基于獎懲機制展開設(shè)計。

綜上所述，生態(tài)保護補償?shù)姆尚再|(zhì)存在“利益補償”、“生態(tài)損害賠償”、“獎懲雙向補償”多種理解，其性質(zhì)究竟是資源有償使用、環(huán)境保護稅費、生態(tài)損害賠償或者其它？是否包含負外部性補償？這些問題都亟待理論闡釋予以澄清。

二、生態(tài)保護補償法律性質(zhì)理論之澄清

(一)生態(tài)保護補償與資源有償使用兩者既有聯(lián)系又有區(qū)別

從利用者補償角度看，生態(tài)保護補償被理解為因開發(fā)利用自然資源而支付的稅費。有學者也支持這種觀點，認為生態(tài)補償理應(yīng)包括“在環(huán)境利用和自然資源開發(fā)過程中，國家通過對開發(fā)利用環(huán)境資源的行為進行收費以實現(xiàn)所有者的權(quán)益，或?qū)ΡＷo環(huán)境資源的主體進行經(jīng)濟補償，以達到促進保護環(huán)境和資源的目的”。[1]135這種觀點的錯誤在于混淆了兩類行為的性質(zhì)。首先，兩者是不同原由導(dǎo)致的。自然資源有償使用征收的稅費是國家以自然資源所有者和管理者的雙重身份，為實現(xiàn)所有者權(quán)益，保障自然資源的可持續(xù)利用，向使用自然資源的單位和個人收取的自然資源使用稅費[2]126。而生態(tài)保護補償是國家、各級人民政府以及其他生態(tài)受益者給予環(huán)境保護建設(shè)者因其生態(tài)保護投入、生產(chǎn)經(jīng)營活動受限等獲得的補償。一個因開發(fā)利用自然資源引發(fā)，一個因生態(tài)環(huán)境保護活動產(chǎn)生。其次，兩者功能價值不同。自然資源有償使用的實質(zhì)是自然資源使用對價，而生態(tài)保護補償?shù)膶嵸|(zhì)是對生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護行為給予的一種補償。一個重在實現(xiàn)自然資源價值，一個重在實現(xiàn)對保護行為的激勵。再者，兩者適用主體范圍也不同。自然資源有償使用的適用范圍是“使用自然資源的單位和個人”，即開發(fā)利用自然資源者，而生態(tài)保護補償?shù)倪m用主體是“保護者”與“受益者”?！笆芤嬲摺碑斨锌梢园ㄩ_發(fā)利用自然資源者，但不限于開發(fā)利用自然資源者。當然，兩者也有一定聯(lián)系。因為自然資源不僅具備經(jīng)濟價值，也具備生態(tài)價值，在征收資源稅費時應(yīng)當考慮生態(tài)環(huán)境治理成本，通過規(guī)范資源有償使用，籌集部分生態(tài)補償資金。不過，這些聯(lián)系并不能改變兩者本質(zhì)屬性上的差異。

(二)生態(tài)保護補償與生態(tài)損害賠償法律屬性不同

從詞典釋義看，《新華詞典》將“賠償”解釋為“因給別人造成損失而給予的補償”。[3]78“補償”解釋為“補上(損失、消耗)；補足(缺失)”。[3]741從法律意義上理解，私法和公法都提出了“賠償”與“補償”概念。在私法范疇內(nèi)，賠償就是損害賠償，以侵權(quán)損害賠償最為典型，可以將其界定為無法律關(guān)系的當事人之間，因一方故意或過失，造成他人損害的行為，應(yīng)擔負損害賠償責任。[4]10補償則體現(xiàn)于平等主體的各項交易活動中，代表性的如買賣，一方支付對價，另一方給付貨物，支付對價在本質(zhì)上就是一種補充。在公法范疇內(nèi)，一方面公務(wù)員在執(zhí)法過程中違法行使公權(quán)力，導(dǎo)致人民權(quán)力受到損害，國家都要負賠償責任；[5]560另一方面行政補償則是指行政機關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)過程中，合法行使公權(quán)力，給相對人造成損失，國家給予的補償制度，這與國家賠償制度中針對公務(wù)員因違法行為而侵犯他人所產(chǎn)生的賠償責任是有所不同的。[6]1550因此，補償和賠償?shù)闹饕獏^(qū)別是兩者之間發(fā)生的原因和行為不同：賠償是違法行為所導(dǎo)致的，是一種負外部行為；補償是合法行為引起的，是一種正外部行為。[7]111如2010年山東省發(fā)布《海洋生態(tài)損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》中，明確區(qū)分了繳納“海洋生態(tài)損害賠償費”和“海洋生態(tài)損失補償費”的情形。前者主要適用于海洋污染事故或違法行為所導(dǎo)致的生態(tài)損害，后者則適用于因合法行為致使海洋生態(tài)發(fā)生改變的情形。[8]6基于兩者產(chǎn)生原因的不同，兩者在法律性質(zhì)、承擔責任的方式、補償或者賠償標準上都存在明顯差異。

(三)生態(tài)保護補償應(yīng)是單向的正外部性補償

生態(tài)補償實踐中存在的雙向補償實際上涵蓋了正外部性補償(獎勵)和負外部性補償(懲罰)兩個方面。有研究就指出，“生態(tài)補償包括對保護生態(tài)系統(tǒng)和自然資源所獲得的獎勵或破壞生態(tài)系和自然資源所造成的損失的賠償，也包括對造成環(huán)境污染者的收費”[9]8。上述觀點存在的問題在于擴張性地解釋了生態(tài)保護補償概念。一方面，將正外部性補償(獎勵)和負外部性補償(懲罰)并列，看似非常對稱，但卻混淆了兩者的區(qū)別。在法律意義上，正外部性補償(獎勵)其實質(zhì)是對保護行為的“補償”，而負外部性行為常常引發(fā)的是生態(tài)環(huán)境損害“賠償”。如前所述，兩者在法律性質(zhì)、承擔責任的方式、補償或者賠償標準上都存在明顯差異。另一方面，生態(tài)保護補償制度設(shè)置就是為了使生態(tài)環(huán)境利益在客觀上有所增益。換言之，“生態(tài)利益客觀上的增加，是進行生態(tài)補償?shù)那疤??！倍鴵p害生態(tài)環(huán)境的行為只會造成生態(tài)環(huán)境利益的減損，“對這種減損生態(tài)環(huán)境利益的行為應(yīng)該實施懲罰機制，而非生態(tài)補償這種激勵機制?！盵10]80也正是基于此，2008年《水污染防治法》、2014年《環(huán)境保護法》修訂以及2016年國務(wù)院《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，才將生態(tài)補償明確表述為“生態(tài)保護補償”，使正外部性補償成為生態(tài)補償概念的核心內(nèi)涵。

三、生態(tài)保護補償制度之重構(gòu)

基于上述生態(tài)保護補償應(yīng)當是單向的正外部性補償?shù)挠^點，生態(tài)保護補償立法應(yīng)當清晰界定生態(tài)保護補償制度屬性、規(guī)范生態(tài)保護補償制度要素、加強與相關(guān)制度協(xié)調(diào)聯(lián)動等途徑實現(xiàn)制度重塑，以更好地保障生態(tài)補償各項活動的良性運行。

(一)在專門立法中對生態(tài)保護補償制度進行清晰界定

從立法現(xiàn)狀看，我國生態(tài)保護補償制度雖然經(jīng)過2008年《水污染防治法》、2014年《環(huán)境保護法》修訂逐步確立，但幾乎所有中央層面立法都未清晰規(guī)定生態(tài)保護補償制度內(nèi)涵，其它政策文件和地方性立法或囿于政策語境或突出地方特點也很難權(quán)威系統(tǒng)地對生態(tài)保護補償制度進行科學界定，從而形成了前述理解誤區(qū)。此外，現(xiàn)有立法如《大氣污染防治法》《水污染防治法》《水法》《水土保持法》《森林法》《防沙治沙法》《野生動物保護法》《礦產(chǎn)資源法》《防洪法》等，雖然規(guī)定了生態(tài)保護補償制度，但其重點在于對單一環(huán)境要素的污染防治或者生態(tài)保護。進言之，即使這些環(huán)境保護單行法在未來進一步修訂完善，也很難要求其就生態(tài)保護補償制度的內(nèi)涵外延作出更為清晰明確的規(guī)定。在這種情況下，對生態(tài)保護補償制度進行界定的法制建設(shè)任務(wù)就只能依靠生態(tài)保護補償專門立法。

事實上，我國生態(tài)保護補償專門立法研究起草工作早已啟動。2010年，在發(fā)改委牽頭下，原國家環(huán)保部、財政部等多個部門共同參與《生態(tài)補償條例》草案的制定工作，并在2010年草案初步形成，明確了各個領(lǐng)域的補償主體、受益主體、補償程序和監(jiān)管等，形成了獎優(yōu)罰劣的生態(tài)保護補償機制，但是由于生態(tài)保護補償機制復(fù)雜，各方意見難以統(tǒng)一，在一定程度上限制了《生態(tài)補償條例》的出臺。

未來，在《生態(tài)補償條例》制定過程中，應(yīng)在性質(zhì)澄清基礎(chǔ)上，對其進行清晰表述，并注意以下兩個方面：一方面，將生態(tài)保護補償與“利用者補償”“生態(tài)損害賠償”“雙向補償”等概念區(qū)分開來。慎用“誰利用誰補償”“使用者付費”“資源開發(fā)補償”“成本收費”“損害賠償”“獎懲考核”“按績效獎罰”等語詞，排除與“資源稅費”“環(huán)境稅費”“生態(tài)環(huán)境補償費”等征收稅費制度的聯(lián)系；另一方面，進一步夯實生態(tài)保護補償制度內(nèi)涵。2008年《水污染防治法》、2014年《環(huán)境保護法》修訂實現(xiàn)了從建設(shè)生態(tài)補償制度到生態(tài)保護補償制度的轉(zhuǎn)換，但遺憾的是生態(tài)保護補償制度的內(nèi)涵仍然有待明確。因此，在未來《生態(tài)補償條例》中需要進一步闡明生態(tài)保護補償制度的核心特征。從行為角度看，生態(tài)保護補償是對生態(tài)保護行為的補償而不是對污染環(huán)境和生態(tài)破壞行為的損害賠償；從主體看，生態(tài)保護補償是對保護者、建設(shè)者的補償而不是開發(fā)利用者、污染者、破壞者的賠償?；诖?，未來《生態(tài)補償條例》中生態(tài)保護補償?shù)亩x，可以表述為：“國家、各級人民政府以及其他生態(tài)受益者給予環(huán)境保護建設(shè)者因其生態(tài)保護投入、生產(chǎn)經(jīng)營活動受限等獲得的補償。”[11]163-164

(二)在屬性再認識基礎(chǔ)上調(diào)整完善生態(tài)保護補償制度內(nèi)容

在廓清生態(tài)保護補償制度與資源有償使用制度、生態(tài)損害賠償制度的區(qū)別基礎(chǔ)上，還應(yīng)對生態(tài)保護補償制度各要素作出相應(yīng)調(diào)整，厘清“誰補償誰”“補償多少”“怎么補償”等一系列問題，避免主體界定不清、補償方式單一、補償標準難以確定等問題出現(xiàn)。

首先，應(yīng)清晰界定生態(tài)保護補償?shù)闹黧w。關(guān)于生態(tài)保護補償主體的界定，有多種劃分：第一種劃分，將生態(tài)補償主體區(qū)分為“個人與集體”、“企事業(yè)單位”和“地方政府”；第二種劃分，將生態(tài)保護補償主體區(qū)分為“上游”和“下游”；第三種劃分，將生態(tài)保護補償主體區(qū)分為“所有者”、“管理者”“使用者”等。這些劃分并不是依據(jù)生態(tài)保護補償主體關(guān)系展開的，在邏輯上也并不完全周延，因此，較難形成共識。從屬性再認識角度看，生態(tài)保護補償主體可以界分為“生態(tài)環(huán)境受益者”和“生態(tài)保護建設(shè)者”。受益者主要包括國家、各級人民政府以及其他主體，建設(shè)者主要包括生態(tài)保護投入主體、生產(chǎn)經(jīng)營活動受限主體、因為生態(tài)保護行為而人身財產(chǎn)受損的主體等。這樣的主體界定不僅更符合生態(tài)保護補償?shù)囊x，也可以較容易的與利用者、使用者、賠償者等提法進行區(qū)分，從而有助于進一步明晰生態(tài)保護補償?shù)闹黧w范圍。

其次，科學確定生態(tài)保護補償標準。生態(tài)保護補償標準也是困擾生態(tài)保護補償實踐的重要問題。現(xiàn)有補償標準主要包括兩類：一是客觀標準，如依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)價值設(shè)定補償標準；二是主觀標準，主要由各類主體通過協(xié)商確定。這些標準有些難以估算，有些欠缺公平，因此，很難做到科學合理。從屬性再認識角度看，生態(tài)保護補償?shù)臉藴蕬?yīng)著重于生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本等，而不是自然資源價值、生態(tài)環(huán)境損害和人身財產(chǎn)損害價值；是生態(tài)環(huán)境受益者給予環(huán)境保護建設(shè)者因其生態(tài)保護投入、生產(chǎn)經(jīng)營活動受限等支出的補償，而不是對生態(tài)環(huán)境本身的補償。所以，生態(tài)保護補償標準的確定應(yīng)主要基于保護行為的投入成本、受限者的發(fā)展機會成本等，即使以協(xié)商形式確定的補償標準也應(yīng)建立在保護行為的投入成本、受限者的發(fā)展機會成本基礎(chǔ)之上。

再者，進一步豐富生態(tài)保護補償方式?，F(xiàn)有生態(tài)保護補償方式呈現(xiàn)出以現(xiàn)金補償為主，其他物質(zhì)補償、精神補償較少；政府補償為主，市場補償較少；縱向財政轉(zhuǎn)移支付為主，橫向財政轉(zhuǎn)移支付較少的特征。形成這一特征的原因是復(fù)雜多樣的，既有技術(shù)層面因素，也有制度不完善問題，但仔細分析可以發(fā)現(xiàn)，這種現(xiàn)象與對生態(tài)保護補償制度屬性的誤讀仍有關(guān)系。利用者補償、生態(tài)損害賠償方式除了征收稅費以外，主要是賠償損失，而且政府作為主體參與程度非常高，由此很容易導(dǎo)致補償方式單一問題。從屬性再認識角度看，生態(tài)保護補償不是對財產(chǎn)損失的賠償、不是自然資源對價而是生態(tài)環(huán)境受益者對保護者、建設(shè)者支付的補償，應(yīng)該以更有利于保護者、建設(shè)者的方式實施?；诖?，需要增加現(xiàn)金補償以外的其他補償形式的吸引力，明確除了財政轉(zhuǎn)移支付以外其它具體補償形式的合法性，從而保障生態(tài)環(huán)境保護者、建設(shè)者的長遠利益。

(三)推進生態(tài)保護補償制度與相關(guān)制度的協(xié)調(diào)對接

雖然生態(tài)保護補償制度與自然資源有償使用制度、生態(tài)損害賠償制度在制度屬性上并不相同，但它們之間仍然具有較強的相關(guān)性，都是環(huán)境經(jīng)濟管理手段作用于生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域。依據(jù)環(huán)境法一體化治理原則，需要通過政策法制協(xié)同機制，促使生態(tài)保護補償制度與相關(guān)制度的協(xié)調(diào)對接，形成層次分明又相互協(xié)調(diào)的環(huán)境經(jīng)濟管理政策工具集。在這一工具集中，生態(tài)保護補償、生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)產(chǎn)品市場交易、環(huán)境保護稅費等都具有重要作用。生態(tài)保護補償可以發(fā)揮正外部性補償?shù)募钭饔?；生態(tài)環(huán)境損害賠償可以強化對生態(tài)環(huán)境損害行為的約束、規(guī)范作用；自然資源稅費制度可以體現(xiàn)自然資源的生態(tài)價值；環(huán)境保護稅費制度反映了國家加強環(huán)境保護管理的客觀要求；生態(tài)產(chǎn)品市場交易制度則有助于構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價格形成機制，促進生態(tài)消費。因此，從制度規(guī)范層面看，不僅迫切需要構(gòu)建完善生態(tài)保護補償制度，還需要健全生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)產(chǎn)品市場交易、環(huán)境保護稅費制度，建立用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度，推進重點流域、重點區(qū)域排污權(quán)交易制度，建立統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品標準、認證、標識制度等，形成有效的環(huán)境經(jīng)濟管理制度體系。