論未成年人監(jiān)護(hù)公法化

潘思思

（安徽大學(xué)法學(xué)院，合肥 230000）

監(jiān)護(hù)制度是出于對(duì)我國未成年人和民事行為能力不足的成年人所考慮，為保護(hù)和監(jiān)督其人身和財(cái)產(chǎn)利益，通過設(shè)定監(jiān)護(hù)人或組織來協(xié)助其通過民事行為實(shí)現(xiàn)自身利益。未成年人是國家和社會(huì)的未來和希望，而從近些年來看，我國留守兒童人數(shù)不斷增加以及未成年人受害事件頻發(fā)，家庭自治已經(jīng)無法有效保障未成年人的利益，面對(duì)如此嚴(yán)峻的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，國家公權(quán)力在未成年人保護(hù)方面的介入和干預(yù)勢在必行。

一、監(jiān)護(hù)制度公法化的正當(dāng)性

（一）法理依據(jù)

在大陸法系的小監(jiān)護(hù)模式下，法律明確區(qū)分親權(quán)與監(jiān)護(hù)。親權(quán)強(qiáng)調(diào)未成年人的父母為保障其子女的利益而應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任和義務(wù)，未成年人的利益源自于家庭內(nèi)部的保護(hù)，具有私益性色彩。監(jiān)護(hù)強(qiáng)調(diào)的是當(dāng)未成年人利益在親權(quán)制度下得不到保障，由父母以外的第三人或組織對(duì)該未成年人進(jìn)行監(jiān)督和保護(hù)，與親權(quán)相對(duì)立從而具有公益性色彩，正是基于監(jiān)護(hù)的公益性，國家在未成年人監(jiān)護(hù)問題上應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適度的公法干預(yù)，而不能完全依賴私力自治[1]。

(二)現(xiàn)實(shí)依據(jù)

隨著我國階級(jí)固化與社會(huì)分層的不斷加劇，家庭成員之間的利益保障功能不斷外移，父母對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)能力的局限性日趨顯現(xiàn)，從而導(dǎo)致親權(quán)缺位，監(jiān)護(hù)不能、監(jiān)護(hù)不力等情形在社會(huì)上更是屢見不鮮[2]。目前，我國留守兒童人數(shù)仍呈現(xiàn)不斷上升的趨勢，然而對(duì)于這些留守兒童往往連正常的家庭教育成長氛圍都得不到實(shí)現(xiàn)。另外，因父母原因而引發(fā)的未成年人受害事件頻發(fā)，南京女童餓死案、四川瀘州盧某某性侵其女一案、貴州畢節(jié)五男童垃圾箱內(nèi)取暖致死一案等，都以血淋淋的事實(shí)力證了家庭監(jiān)護(hù)的缺陷和不足，加強(qiáng)國家對(duì)親權(quán)和監(jiān)護(hù)的干預(yù)和監(jiān)督成為現(xiàn)實(shí)的迫切需要[3]。

二、我國未成年人監(jiān)護(hù)的立法體例及其缺陷

（一）立法體例

我國《民法總則》初步確立了“以家庭監(jiān)護(hù)為基礎(chǔ)，社會(huì)監(jiān)護(hù)為補(bǔ)充，國家監(jiān)護(hù)為兜底”的具有中國特色的未成年人監(jiān)護(hù)體系①，采用英美法系的大監(jiān)護(hù)體例，將親權(quán)和監(jiān)護(hù)統(tǒng)一規(guī)定于未成年人監(jiān)護(hù)制度當(dāng)中，具體規(guī)定了監(jiān)護(hù)人的順序和范圍、監(jiān)護(hù)人的職責(zé)、監(jiān)護(hù)爭議的解決程序、監(jiān)護(hù)關(guān)系終止的情形、國家監(jiān)護(hù)等。其中《民法總則》第三十六條進(jìn)一步拓展了公權(quán)力介入親屬監(jiān)護(hù)的方式，以國家強(qiáng)制力的方式明確了撤銷監(jiān)護(hù)人資格的具體情形，以被監(jiān)護(hù)人最大利益為原則解決監(jiān)護(hù)缺位問題，體現(xiàn)了國家監(jiān)護(hù)的理念，也順應(yīng)了當(dāng)代各國監(jiān)護(hù)制度發(fā)展的整體趨勢。2016 年5 月最高人民法院發(fā)布了12 起關(guān)于侵害未成年人權(quán)益被撤銷監(jiān)護(hù)人資格典型案例，其中邵某某和王某某被撤銷監(jiān)護(hù)人資格一案②不僅體現(xiàn)了國家介入家庭監(jiān)護(hù)的理念，還實(shí)際履行了國家監(jiān)護(hù)的補(bǔ)充連帶責(zé)任③。

（二）缺陷

1.混淆親權(quán)與監(jiān)護(hù)關(guān)系

“親權(quán)”一詞源自于羅馬法和日耳曼法，是父母基于其身份對(duì)未成年子女的人身和財(cái)產(chǎn)進(jìn)行教養(yǎng)和保護(hù)的一種權(quán)利和義務(wù)?？v觀我國民法典體系的發(fā)展，無論未成年子女是否有父母均適用于“監(jiān)護(hù)”的相關(guān)規(guī)定，可見我國從未引入過“親權(quán)”概念，這實(shí)際上是將父母對(duì)未成年子女的責(zé)任等同于一般監(jiān)護(hù)人對(duì)被監(jiān)護(hù)人的責(zé)任，消除了父母與其他普通監(jiān)護(hù)人的重要區(qū)別，父母責(zé)任得不到強(qiáng)化，不利于對(duì)未成年子女利益的保護(hù)。

2.缺乏監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度

我國《民法總則》在監(jiān)護(hù)監(jiān)督方面只粗略地規(guī)定了“監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任”，這種事后監(jiān)督往往不能對(duì)監(jiān)護(hù)人起到實(shí)際的警醒作用，導(dǎo)致監(jiān)護(hù)人怠于行使或?yàn)E用監(jiān)護(hù)權(quán)的現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國已有69 例監(jiān)護(hù)人被撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)案件，其中虐待、遺棄、強(qiáng)奸三類最為高發(fā)。如果在被監(jiān)護(hù)人的利益受到不利影響之前就對(duì)監(jiān)護(hù)人進(jìn)行定期的監(jiān)督和約束，這樣無疑更有利益于維護(hù)和保障未成年人的權(quán)益。

3.缺乏國家直接代行監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)

根據(jù)我國《民法總則》的規(guī)定以及相關(guān)案例的判決來看，在既無親權(quán)也無其他自然人擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的情形下，多數(shù)由居民委員會(huì)、村民委員會(huì)以及民政部門擔(dān)任最后順位的監(jiān)護(hù)人，但缺乏一定的現(xiàn)實(shí)可行性。因?yàn)橐陨蠙C(jī)構(gòu)都不是專門服務(wù)于解決未成年人監(jiān)護(hù)問題，既無專門的監(jiān)護(hù)部門，也沒有專業(yè)的監(jiān)護(hù)人員，另外對(duì)于承擔(dān)著社會(huì)事務(wù)管理職能的民政部門，我國現(xiàn)行法律也沒有規(guī)定其具體的監(jiān)護(hù)工作和程序。因此，在沒有專門的國家代行監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)之下，國家對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)都難以行之有效地付諸于實(shí)踐。

三、未成年人監(jiān)護(hù)公法化的具體措施

（一）建立親權(quán)與監(jiān)護(hù)二元結(jié)構(gòu)的廣義監(jiān)護(hù)制度

在我國監(jiān)護(hù)體系下，雖然規(guī)定了父母為首要監(jiān)護(hù)人，其他自然人為父母監(jiān)護(hù)不能情形下的順位監(jiān)護(hù)人，但父母于未成年子女的親權(quán)與一般監(jiān)護(hù)人于被監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)在性質(zhì)、產(chǎn)生基礎(chǔ)、法律依據(jù)、權(quán)利義務(wù)等方面都各不相同，如果按照大監(jiān)護(hù)體例將親權(quán)與監(jiān)護(hù)混為一談，不僅父母責(zé)任得不到強(qiáng)化，國家的監(jiān)護(hù)義務(wù)也會(huì)被淡化。為了能夠最大限度保障未成年人的利益，我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)兒童最大利益原則和兒童自主權(quán)原則促成親權(quán)與監(jiān)護(hù)的二元分立。首先，為了體現(xiàn)父母身份的特殊性，應(yīng)當(dāng)將父母對(duì)未成年子女的親權(quán)責(zé)任獨(dú)立成章，將父母對(duì)未成年子女所承擔(dān)的教育、保護(hù)、撫養(yǎng)等義務(wù)作出明確具體的規(guī)定；另外，明確國家監(jiān)護(hù)義務(wù)、強(qiáng)化公權(quán)力的介入是保障兒童最大利益得以實(shí)現(xiàn)的最有效措施，也是我們將親權(quán)與監(jiān)護(hù)進(jìn)行合理分離的最大初衷，國家理應(yīng)承擔(dān)起與親權(quán)人對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)的連帶責(zé)任。

（二）構(gòu)建國家監(jiān)護(hù)監(jiān)督體系

近年來我國未成年人受害事件的頻發(fā)逐漸暴露了家庭自治的局限性，對(duì)未成年人利益的保護(hù)已經(jīng)不能完全依賴于父母或親屬，國家公權(quán)力的介入是實(shí)現(xiàn)未成年人最大利益的終極保障措施，而我國現(xiàn)行法律在對(duì)監(jiān)護(hù)人監(jiān)督的問題上規(guī)定得過于籠統(tǒng)模糊，導(dǎo)致監(jiān)護(hù)監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定流于形式[4]。

從國外相關(guān)立法來看，在未成年人監(jiān)護(hù)制度相對(duì)發(fā)達(dá)的國家，不僅設(shè)立了監(jiān)護(hù)監(jiān)督人對(duì)監(jiān)護(hù)人的行為進(jìn)行監(jiān)督和約束，還設(shè)立了專門的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以便國家以監(jiān)護(hù)人的身份具體介入到監(jiān)護(hù)事務(wù)當(dāng)中。如德國分別設(shè)立了家庭法院和政府青少年福利局兩大機(jī)關(guān)，其中青少年福利局可直接擔(dān)任監(jiān)護(hù)人或監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，履行監(jiān)護(hù)中的實(shí)體性責(zé)任，另外家庭法院在選任監(jiān)護(hù)監(jiān)督人時(shí)青少年福利局還可適當(dāng)提供咨詢意見[5]。法國實(shí)行親屬會(huì)議和監(jiān)護(hù)法官相結(jié)合，采用多層次監(jiān)護(hù)監(jiān)督模式，由親屬會(huì)議任命監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，再由監(jiān)護(hù)監(jiān)督人定期向監(jiān)護(hù)法官報(bào)告相關(guān)監(jiān)護(hù)情況以及監(jiān)護(hù)人的過錯(cuò)，監(jiān)護(hù)法官享有最終判定權(quán)[6]。日本除設(shè)有家庭法院之外，還建立了“公共利益代表人”制度，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)，將未成年人利益視為公共利益，檢察官作為“公共利益代表人”向法院提起公訴申請(qǐng)變更或撤銷監(jiān)護(hù)人，保護(hù)未成年人的利益[7]。另外，美國法院還指定一名專業(yè)訪問員，由訪問員定期檢查監(jiān)護(hù)人提交的報(bào)告，匯報(bào)被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)狀況，訪問員通常由社會(huì)工作者擔(dān)任，比普通人擔(dān)任監(jiān)督人的標(biāo)準(zhǔn)更高，因而能夠?qū)?bào)告進(jìn)行更為專業(yè)的檢查與分析。

從我國相關(guān)立法來看，2012 年民事訴訟法將“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”改為“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”，實(shí)際是進(jìn)一步擴(kuò)大了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍，在監(jiān)護(hù)人侵犯被監(jiān)護(hù)人利益但不構(gòu)成犯罪的情形下，檢察院也可代表公共利益提起民事訴訟，擴(kuò)大未成年人利益的保護(hù)范圍。另外，我們還可以借鑒美國的強(qiáng)制舉報(bào)制度，規(guī)定當(dāng)出現(xiàn)被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益受到侵害時(shí)，相關(guān)個(gè)人、社會(huì)組織和民政部門都負(fù)有向檢察機(jī)關(guān)報(bào)告的義務(wù)，切實(shí)保護(hù)未成年人的利益[8]。

(三)完善國家直接代行監(jiān)護(hù)體系

國家代行監(jiān)護(hù)是在親權(quán)缺位、監(jiān)護(hù)不能的情況下由國家承擔(dān)對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)責(zé)任，起源于羅馬法中的“官選監(jiān)護(hù)”，而后在現(xiàn)代各國的立法中得到確認(rèn)?？v觀各國相關(guān)立法，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和傳統(tǒng)理念的不同，關(guān)于監(jiān)護(hù)問題國家公權(quán)力的干預(yù)程度以及相關(guān)立法的規(guī)定都各有千秋。例如德國設(shè)立政府青少年福利局作為未成年人的官方監(jiān)護(hù)人，同時(shí)還可擔(dān)任監(jiān)護(hù)監(jiān)督人；法國對(duì)于無人監(jiān)護(hù)的未成年人，一般由監(jiān)護(hù)法官將其交由國家負(fù)擔(dān)或者交由社會(huì)援助兒童部門。根據(jù)我國以往實(shí)踐來看，國家監(jiān)護(hù)由民政部門代行較為合適，但民政部門作為社會(huì)行政事務(wù)主管部門，其職能繁雜，想要盡可能實(shí)現(xiàn)兒童最大利益,民政部門還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更加具體的實(shí)體性職責(zé)[9]。首先，為了能更加高效地履行國家監(jiān)護(hù)職責(zé)，民政部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的未成年人福利機(jī)構(gòu)，為保障未成年人身心的健康發(fā)展提供更為專業(yè)的服務(wù)；另外，為減輕國家的負(fù)擔(dān)，民政部門還可委托社會(huì)上具有監(jiān)護(hù)能力且自愿承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)的人代行監(jiān)護(hù)，采取事前事后雙重監(jiān)督，在確定監(jiān)護(hù)人之前進(jìn)行嚴(yán)格的資格審查，在監(jiān)護(hù)設(shè)立以后還應(yīng)定期對(duì)監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，并承擔(dān)相關(guān)的監(jiān)護(hù)費(fèi)用，最大限度地彌補(bǔ)家庭自治的不足。但是，國家監(jiān)護(hù)作為保障未成年人的最后救濟(jì)手段應(yīng)當(dāng)審慎適用，遵從一定的比例原則④并盡量采取替代性措施⑤，不得隨意解除父母對(duì)子 女的親權(quán)[10]。

注釋：

①李建國（全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)副委員長）：“關(guān)于中華人民共和國民法總則（草案）的說明——2017 年3 月8日在第十二屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上的講話?！?/p>

②邵某某長期毆打、虐待女兒邵某，致其頭部、臉部、四肢等多處嚴(yán)重創(chuàng)傷。2013 年又因強(qiáng)奸、猥褻女兒邵某，于2014 年10 月10 日被法院判處有期徒刑十一年，剝奪政治權(quán)利一年。王某某自2006 年后從未看望過邵某，亦未支付撫養(yǎng)費(fèi)用。邵某某被采取刑事強(qiáng)制措施后，王某某及家人仍對(duì)女兒邵某不聞不問致其流離失所、生活無著。江蘇省徐州市銅山區(qū)人民法院判決撤銷被申請(qǐng)人邵某某和王某某對(duì)邵某的監(jiān)護(hù)權(quán)，指定徐州市銅山區(qū)民政局作為邵某的監(jiān)護(hù)人。

③國家監(jiān)護(hù)補(bǔ)充連帶責(zé)任：對(duì)親權(quán)監(jiān)護(hù)缺位、監(jiān)護(hù)不能等情形，如父母雙亡、失蹤或喪失行為能力等，國家直接代行監(jiān)護(hù)義務(wù)。

④比例原則：即國家對(duì)父母權(quán)利的干預(yù)措施，必須和父母不履行義務(wù)的嚴(yán)重程度以及維護(hù)子女利益的要求相適應(yīng)，即具有必要性、適當(dāng)性、足夠性。

⑤《法國民法典》規(guī)定：“教育性救助”作為替代性措施，在出現(xiàn)親權(quán)不彰的情形時(shí)，法官將盡量讓家庭參與救助措施，受到教育性措施幫助的兒童的父母繼續(xù)行使與此種措施不相抵觸的全部親權(quán)權(quán)能。