行政公益訴訟原告資格多元化研究
——以賦予公民、社會組織原告資格為視角

刁夢夢

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

早在2005年，中央政府便第一次提出要建立“環(huán)境民事和行政公訴制度”，但之后十余年，公益訴訟制度的法制化實踐進展緩慢。直至2014年，中共中央以《決定》的形式再次提出要“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”，并于次年在部分省市開展檢察行政公益訴訟的試點工作。在試點期間，最高人民檢察院與最高人民法院聯(lián)合出臺了《試點方案》《實施辦法》等多個指導(dǎo)文件，為檢察行政公益訴訟提供了法律依據(jù)，也標(biāo)志著行政公益訴訟制度在我國正式邁出法制化的第一步。此后兩年，各地檢察機關(guān)在權(quán)力范圍內(nèi)積極扎實地開展行政公益訴訟工作，取得良好的實踐效果。試點結(jié)束后，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟被順利寫入《行政訴訟法》中，至此，行政公益訴訟正式在中國法制土壤中生根。行政公益訴訟作為新生制度，雖在公共利益保護領(lǐng)域展現(xiàn)出強大活力，但愈往縱深推進，問題與不足愈加凸顯，學(xué)者們和司法實務(wù)者對此討論不斷，尤其是對我國行政公益訴訟原告資格一元制模式的立法選擇較為關(guān)注。本文以檢察機關(guān)提起行政公益訴訟最初的立法考量為出發(fā)點，結(jié)合行政公益訴訟的發(fā)展現(xiàn)狀，分析檢察機關(guān)在提起行政公益訴訟中存在的問題，論證行政公益訴訟原告資格多元化的必要性與可行性，并提出行政公益訴訟原告資格多元化的具體路徑。

一、確立檢察機關(guān)獨立提起行政公益訴訟的立法考量

行政公益訴訟的原告資格確定方式未沿襲傳統(tǒng)行政訴訟中的“利害關(guān)系人”理論，而是允許無利害關(guān)系的主體代表國家或者社會公眾主張權(quán)利，這一改變實質(zhì)上拓寬了原告的范圍，原則上多數(shù)主體都可以成為行政公益訴訟的原告，但我國在對行政公益訴訟原告進行立法選擇時，只賦予檢察機關(guān)以原告資格，大致有以下幾方面原因考量：

(一)檢察機關(guān)提起行政公益訴訟具有無可替代的優(yōu)勢

1.檢察機關(guān)的職責(zé)與行政公益訴訟的目標(biāo)相契合

隨著行政權(quán)的擴張，部分行政機關(guān)在行政管理過程中實施了侵害社會公共利益的行政行為，所以通過授權(quán)某些主體代表社會公眾對行政機關(guān)提起訴訟，以加強對國家和社會公共利益的保護，正是行政公益訴訟的目標(biāo)所在。而檢察機關(guān)作為《憲法》規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，其主要職責(zé)在于監(jiān)督法律實施，維護國家法制的統(tǒng)一。[1]這一職責(zé)與行政公益訴訟的目標(biāo)高度契合，因此，選擇檢察機關(guān)對侵害社會公共利益的違法行政行為進行訴訟能夠有效促進行政公益訴訟的目標(biāo)實現(xiàn)。

2.檢察權(quán)與行政權(quán)之間獨立且平等的關(guān)系

確立檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，既符合社會主義司法體制的內(nèi)在機理，又符合我國權(quán)力制約的實踐能力。[2]主要體現(xiàn)在三個方面：一是，檢察機關(guān)作為《憲法》規(guī)定的獨立于行政權(quán)之外的國家法律監(jiān)督機關(guān)，其特色的法律地位，使得在行使檢察權(quán)的過程中可以免受行政權(quán)干涉。二是，檢察權(quán)作為司法權(quán)的重要組成部分，可以憑借自身的監(jiān)督優(yōu)勢，在行政公益訴訟中與行政權(quán)進行平等對話、均衡對抗，從而彌補傳統(tǒng)行政私益訴訟兩造極不平等的狀態(tài)。三是，在行政公益訴訟中，由檢察權(quán)與審判權(quán)共同監(jiān)督行政權(quán)，形成監(jiān)督合力。在傳統(tǒng)的行政私益訴訟中，對行政權(quán)進行監(jiān)督的唯一方式就是通過司法審判。而檢察機關(guān)提起行政公益訴訟是在原有司法審判的基礎(chǔ)上，將檢察權(quán)加入訴訟監(jiān)督的“隊伍”中。這一方式既可以督促行政機關(guān)積極進行自我治理與監(jiān)督，也更有力地制裁侵犯公共利益的具體行政行為,更有效地促使政府依法行政。[3]

3．檢察機關(guān)提起行政公益訴訟具有專業(yè)性和便利性

過去，檢察機關(guān)在刑事訴訟活動中積極發(fā)揮法律監(jiān)督職能，積攢了豐富經(jīng)驗，并建立起了一支專業(yè)化的法律監(jiān)督隊伍。由于行政公益訴訟涉及公共利益維護、公權(quán)力對抗，復(fù)雜性遠高于私益訴訟，因此，司法實踐中需要具有專業(yè)法律能力的主體參與訴訟，既可以準確發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟中的“真”案件，也可以審慎地行使公益訴權(quán)，大幅度降低司法成本[4]。此外，由于檢察機關(guān)法律監(jiān)督范圍較為廣泛，其可以利用在其他監(jiān)督領(lǐng)域履行職能過程中所獲取的信息，作為其開展行政公益訴訟工作的線索，具有一定的便利性。

(二)其他主體提起行政公益訴訟具有局限性

行政訴訟在我國相較于民事和刑事訴訟而言，發(fā)展進程較為緩慢，一個重要原因就在于傳統(tǒng)的行政私益訴訟是由公民、法人或者其他組織認為自身合法權(quán)益遭受到行政主體的侵害而對其提起行政訴訟，俗稱“民告官”。在該種構(gòu)造下，由于原告權(quán)利與被告行政權(quán)力之間地位的不平等性，導(dǎo)致對抗性過于懸殊，原告在為自身權(quán)利主張過程中，處于劣勢地位。而行政公益訴訟相對于行政私益訴訟，由于涉及公共利益，更具有復(fù)雜性和專業(yè)性，若交由公民、法人或者其他組織提起訴訟，權(quán)利與權(quán)力之間的不平等性將會更加明顯。同時，立案登記制改革后，法院行政庭案件數(shù)量激增，若再將行政公益訴訟的起訴權(quán)不加限制地直接賦予公民或者其他主體，極有可能出現(xiàn)濫訴的風(fēng)險，浪費司法資源，從而最終影響行政公益訴訟的實施效果。

二、賦予公民、社會組織行政公益訴訟原告資格的必要性

檢察機關(guān)獨立提起行政公益訴訟從試點到正式立法，已經(jīng)經(jīng)歷了幾年的實踐檢驗，在取得喜人成績的同時，問題不斷呈現(xiàn)。一方面，由于檢察機關(guān)地位的特殊性、工作內(nèi)容的繁重與復(fù)雜，只賦予檢察機關(guān)以原告資格不利于行政公益訴訟的長足發(fā)展；另一方面，由公權(quán)力對公權(quán)力進行監(jiān)督，使得行政公益訴訟逐漸走向國家化的道路，這與當(dāng)下的社會共同治理理念不相一致。具體體現(xiàn)在以下幾方面：

(一)由檢察機關(guān)獨立提起行政公益訴訟存在問題

1.檢察機關(guān)在辦理行政公益訴訟案件時存在傾向性選擇

有學(xué)者在對試點期間的286個案件樣本作比對分析時，發(fā)現(xiàn)檢察機關(guān)辦理行政公益訴訟案件時，存在“避重就輕”的趨向。[5]出現(xiàn)此種現(xiàn)象的原因在于檢察機關(guān)雖在憲法上與行政機關(guān)處于平等地位，但在實際政治生活中，行政機關(guān)占有明顯優(yōu)勢，部分檢察機關(guān)在辦案過程中由于涉及行政機關(guān)的重大利益，辦案難度大，容易產(chǎn)生畏難情緒，從而怠于履行職責(zé)，選擇較為容易處理的案件，只是在形式上保持著行政公益訴訟案件的一定數(shù)量，而不去真正挑戰(zhàn)對公益已經(jīng)造成或者潛在地會造成巨大侵害的政府行為。[6]長此以往，勢必會影響行政公益訴訟的制度效能。

2.檢察機關(guān)工作繁重、精力有限

當(dāng)前，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的受案范圍限于生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域，雖然在學(xué)理和實踐中大多數(shù)皆認為該受案范圍過窄，需要予以擴張。但由于案件類型的多樣性、檢察機關(guān)的有限精力，即使只是上述四類案件，檢察機關(guān)也無法處處兼顧，容易導(dǎo)致公共利益被侵害后不能得到及時、有效的保護。而公民的龐大基數(shù)、社會組織的專業(yè)性，能夠有助于實現(xiàn)對行政行為的有效監(jiān)督。因此，在行政公益訴訟制度法治化的發(fā)展過程中，必須賦予社會主體原告資格，以求彌補檢察機關(guān)的不足。

(二)行政公益訴訟已呈現(xiàn)國家化趨勢

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和法治環(huán)境的變化，行政方式歷經(jīng)了從“行政管理”到“公共行政”甚至“公共治理”的轉(zhuǎn)化和演變，重新塑造了行政與公民、司法等之間的關(guān)系，推動了社會公共治理制度的發(fā)展，行政公益訴訟就是其中之一。[7]然而我國在行政公益訴訟立法時，只授予檢察機關(guān)以訴訟權(quán)，導(dǎo)致了行政公益訴訟被公權(quán)力完全壟斷，使得這一社會共同治理下出現(xiàn)的產(chǎn)物開始走向國家化的道路。行政公益訴訟的國家化雖然可以保證其在司法實踐中被審慎運用，但也限制、壓縮了該類訴訟的“生長”空間，不利于社會主體活力的激發(fā)。此外，將公共利益的維護完全設(shè)置為公權(quán)力的義務(wù)，而排除其他義務(wù)主體，也在一定程度上加重了公權(quán)力的社會負擔(dān)。

三、賦予公民、社會組織行政公益訴訟原告資格的可行性

(一)公民、社會組織提起行政公益訴訟存在理論基礎(chǔ)

1.法律基礎(chǔ)：公民、社會組織享有憲法和法律上的監(jiān)督權(quán)

檢察機關(guān)提起行政公益訴訟本質(zhì)上是檢察機關(guān)對侵害國家利益或者社會公共利益的行政違法行為的法律監(jiān)督。[8]然而我國憲法和法律并非只授予檢察機關(guān)以監(jiān)督權(quán)，人大、公民等主體也可以對行政機關(guān)的不作為及違法行為進行監(jiān)督。故，將公民、社會組織納入原告資格的范疇，存在合法性。

2.政策基礎(chǔ)：契合“共建共治共享”的社會治理新格局

在十八屆三中全會中，黨中央便提出要“正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)”[9]。隨后習(xí)近平總書記在十九大報告中又再次強調(diào)，要打造“共建共治共享”的社會治理新格局,加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。[10]依此視角，行政公益訴訟作為保護公共利益的重要手段，其最大效能的發(fā)揮應(yīng)當(dāng)依賴于廣泛的社會主體，而非檢察機關(guān)。賦予公民、社會組織以原告資格正是契合了這一治理新格局的內(nèi)涵。

(二)公民、社會組織提起行政公益訴訟存在現(xiàn)實基礎(chǔ)

1.立法實踐：社會組織可以提起民事公益訴訟

自確立建設(shè)公益訴訟這一制度以來，民事公益訴訟的法制進程一直領(lǐng)先于行政公益訴訟。2012年《民事訴訟法》進行修改時，便在第55條中規(guī)定檢察機關(guān)和社會組織都可以就生態(tài)環(huán)境和資源保護等損害社會公共利益的行為提起民事公益訴訟。隨后，社會組織提起民事公益訴訟案件如雨后春筍般而生，經(jīng)過幾年的立法實踐，一方面豐富了公益訴訟的制度內(nèi)涵，另一方面，也用司法案例證明社會組織提起民事公益訴訟具有可行性且效果的可觀性。

2.域外實踐：公民、社會組織可以提起行政公益訴訟

我國并非是首個提出賦予公民、社會組織以行政公益訴訟訴權(quán)的國家，事實上，域外很多國家早已建立了保護公共利益的訴訟制度，如美國的“公民之訴”，美國法律授權(quán)公民提起公益訴訟可以追溯到20世紀70年代，當(dāng)時出臺的《清潔空氣法》中便有涉及。之后與環(huán)境相關(guān)的立法中也都規(guī)定了公民訴訟；法國的“越權(quán)之訴”，該類訴訟的原告主體在世界上都是當(dāng)屬較為廣泛的：包括檢察機關(guān)、公民、社團及工會等社會團體、某些負有特定職責(zé)的行政機關(guān)；日本的民眾訴訟，日本在多部法律中規(guī)定，民眾可以以原告的身份就國家的違法行為向法院提起訴訟。

(三)賦予公民、社會組織行政公益訴訟原告資格的具體路徑

1.有條件地賦予公民和社會組織原告資格

首先，對于公民這一主體，誠如上文所言，由于其缺乏專業(yè)知識，賦予公民原告資格有可能使得行政公益訴訟的濫訴風(fēng)險增加。為了降低這一風(fēng)險的發(fā)生概率，需要對其訴訟進行條件和程序上的限制。如，規(guī)定訴前前置程序，公民應(yīng)當(dāng)先向檢察院提出建議，若檢察院對該建議進行核實，并在七個工作日內(nèi)對建議未予答復(fù)或者答復(fù)后一個月內(nèi)未向行政機關(guān)提出檢察建議，才可以向人民法院提起行政公益訴訟。其次，對于社會組織的原告資格，由于依法設(shè)立的社會組織數(shù)量十分龐大，不能不加限制地賦予所有的社會組織以起訴權(quán)，必須有所選擇。在此考慮下，筆者認為確定社會組織的原告資格時可以根據(jù)社會組織的設(shè)立目的經(jīng)營方向以及案件涉及的公共利益具體類型等設(shè)立條件。

2.檢察機關(guān)、公民和社會組織提起行政公益訴訟的順位

筆者認為，可以建立以檢察機關(guān)為首，公民和社會組織為輔的行政公益訴訟原告資格。在檢察機關(guān)不作為或者未及時發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行為時，賦予公民和社會組織原告資格，起到補充作用。該種順位選擇原因有如下兩點：由于行政公益訴訟屬于客觀訴訟，其原告資格非傳統(tǒng)的利害關(guān)系人理論，而是完全由法律予以確定，若將公民和社會組織納入原告資格，首要的便是理清檢察機關(guān)、公民和社會組織三者的關(guān)系。即使三主體在法律上都享有監(jiān)督權(quán)，但由于檢察院是國家法律監(jiān)督機關(guān)，法律地位特殊，并在長期的司法實踐中積累了一定的資源優(yōu)勢。在法律同等授權(quán)的情況下，相對于在訴訟中會考量成本和訴的利益的其他組織，檢察機關(guān)更容易提起行政公益訴訟，處于事實上的優(yōu)先地位。[11]公民和社會組織在行政公益訴訟中雖然具有各自的優(yōu)勢，但是，不可否認，在面對公權(quán)力時依舊存在天然的劣勢，從公共利益維護和經(jīng)濟效益角度著，這兩種主體起訴權(quán)更加適合作為檢察監(jiān)督權(quán)的補充。