我國(guó)融資性擔(dān)保法律制度的反思與完善

張蓓蓓，蔣祥龍，韓 飛

（1.亳州職業(yè)技術(shù)學(xué)院 藥學(xué)院；2.亳州職業(yè)技術(shù)學(xué)院 繼續(xù)教育學(xué)院，安徽 亳州 236800；3.宿州市中級(jí)人民法院，安徽 宿州 234000）

融資性擔(dān)保是指擔(dān)保人與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等債權(quán)人約定，當(dāng)被擔(dān)保人不履行對(duì)債權(quán)人負(fù)有的融資性債務(wù)時(shí)，由擔(dān)保人依法承擔(dān)合同約定的擔(dān)保責(zé)任的行為。中小企業(yè)已經(jīng)成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，而資金短缺卻嚴(yán)重阻礙了中小企業(yè)的發(fā)展。建立與完善融資性擔(dān)保法律制度，有利于中小企業(yè)走出困境，更好地發(fā)揮其作用。

一、我國(guó)融資性擔(dān)保法律制度存在的問題

改革開放以來，我國(guó)擔(dān)保機(jī)構(gòu)為中小企業(yè)融資發(fā)展起到了積極促進(jìn)作用。然而，中小企業(yè)融資擔(dān)保需求不斷增長(zhǎng)，融資性擔(dān)保公司遇到很多障礙，如擔(dān)保額信用放大倍數(shù)偏低、信用缺失問題嚴(yán)重、政府在融資性擔(dān)保行業(yè)發(fā)展過程中功能缺位、在與銀行合作中顯失公平、具體融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)盈利困難等等［1］。形成這些問題的原因，主要是我國(guó)融資性擔(dān)保法律制度的不完善。

（一）融資擔(dān)保立法效力級(jí)別較低

近年來，我國(guó)融資性擔(dān)保業(yè)規(guī)范僅為部門規(guī)章和規(guī)范性文件，法律層級(jí)較低，很難調(diào)整和規(guī)范擔(dān)保業(yè)所涉及的各種社會(huì)關(guān)系。以《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》為例（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），它屬于部門規(guī)章性質(zhì)。根據(jù)《立法法》可知，部門規(guī)章不屬于基本法律。也就是說，《暫行辦法》的出臺(tái)因?yàn)槠鋵蛹?jí)較低，不能使融資性擔(dān)保公司納入金融等基本制度體系之中。根據(jù)我國(guó)《行政許可法》第十四至十七條，部門規(guī)章無權(quán)設(shè)置行政許可。而《暫行辦法》第八條規(guī)定，明顯屬于超出法定權(quán)限設(shè)置行政許可。根據(jù)《行政處罰法》第十二條可知罰款的限額由國(guó)務(wù)院規(guī)定。處罰受限，《暫行辦法》的權(quán)威也必然受到影響。

（二）立法體系具體規(guī)定有待優(yōu)化

行政機(jī)關(guān)對(duì)于各行業(yè)行為的監(jiān)管，都要制定合法、合理、可行的規(guī)則來加以保障，同時(shí)也要對(duì)于違法者設(shè)定具體的違法責(zé)任條款和處罰額度，只有這樣才能發(fā)揮行政執(zhí)法的震懾力，才能真正實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)管的公平公正。從立法實(shí)踐來看，我國(guó)立法雖對(duì)擔(dān)保行業(yè)制定了很多法律規(guī)則來保障其實(shí)施，但對(duì)于違法責(zé)任條款和處罰額度卻很少涉及?！稌盒修k法》第四十八條、四十九條、五十條主要規(guī)定了三類法律責(zé)任，僅規(guī)定了警告、罰款的行政處罰，并沒有規(guī)定罰款的金額和幅度，對(duì)于行政處分與追究刑事責(zé)任缺乏具體執(zhí)行的規(guī)定，這勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)法律責(zé)任具體執(zhí)行中無法可依的尷尬局面［2］。另外，不符合該辦法但已設(shè)立的融資性擔(dān)保公司，需在一定時(shí)間內(nèi)達(dá)到該辦法的具體規(guī)定，卻沒有規(guī)定到期未達(dá)到要求的公司承擔(dān)什么樣的法律后果。

(三)銀行與融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)合作中責(zé)任缺位

融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)起到了中小企業(yè)發(fā)展中“蓄水池”的作用，但銀行在與擔(dān)保機(jī)構(gòu)合作中責(zé)任缺位，因銀行占有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位，擔(dān)保機(jī)構(gòu)的發(fā)展在很大程度上取決于銀行的認(rèn)可，如果得不到銀行的支持，就會(huì)直接影響擔(dān)保機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)量及收入來源。據(jù)了解，目前商業(yè)銀行與融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的合作責(zé)任缺位，主要表現(xiàn)有兩點(diǎn)：一是擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保放大倍數(shù)太低，多數(shù)擔(dān)保機(jī)構(gòu)維持在1∶3以下的水平，部分機(jī)構(gòu)甚至在1∶1［3］；二是多數(shù)金融機(jī)構(gòu)把全部責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給擔(dān)保機(jī)構(gòu)，如被擔(dān)保企業(yè)一旦到期不能償還貸款，擔(dān)保機(jī)構(gòu)就要代為清償全部本金和利息。這些都充分反映了擔(dān)保機(jī)構(gòu)在與銀行合作中的不公平。

（四）監(jiān)管主體界定模糊，監(jiān)管行為難以操作

盡管《暫行辦法》建立了融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議制度，但該辦法規(guī)定的監(jiān)管主體界定模糊化，造成了融資擔(dān)保行業(yè)多年來多頭管理、乃至無人監(jiān)管的狀況，導(dǎo)致了種種弊端，如監(jiān)管秩序混亂、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)加劇、部門之間互相推諉、責(zé)任不明等等。目前，很多地方行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員對(duì)本轄區(qū)范圍內(nèi)的融資擔(dān)保業(yè)務(wù)都不太了解。

《暫行辦法》明確了監(jiān)督管理的內(nèi)容，但擔(dān)保公司大都還處在創(chuàng)業(yè)和發(fā)展階段，此階段監(jiān)管力度倘若過大，無疑會(huì)成為其發(fā)展的障礙，而不是一種規(guī)范動(dòng)力。其次，融資性擔(dān)保監(jiān)管人員要履行好監(jiān)管職責(zé)，就必須要熟悉擔(dān)保行業(yè)的現(xiàn)狀與具體運(yùn)作；而目前監(jiān)管部門很多都并未設(shè)專職人員，大量專業(yè)監(jiān)管人員的培養(yǎng)還需假以時(shí)日，具體實(shí)踐中的監(jiān)管勢(shì)必難以有效操作。

二、完善我國(guó)融資性擔(dān)保法律制度的建議

（一）制定規(guī)范的法律層級(jí)融資性擔(dān)保制度

要積極推動(dòng)融資擔(dān)保立法的完善，首先，應(yīng)結(jié)合我國(guó)融資擔(dān)保實(shí)踐，吸收借鑒國(guó)外相關(guān)立法，積極推動(dòng)融資擔(dān)保立法水平提升，制定效力層級(jí)更高的法律法規(guī)，完善監(jiān)管立法，確保融資擔(dān)保行業(yè)的健康有序發(fā)展。其次，加強(qiáng)完善與融資擔(dān)保監(jiān)管相關(guān)的法律，如《擔(dān)保法》等法律的進(jìn)一步修訂完善，從而促進(jìn)融資擔(dān)保監(jiān)管相關(guān)部門的協(xié)作監(jiān)管立法。

《暫行辦法》雖然經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，但因其為各部委聯(lián)合制定，仍認(rèn)定其為部門規(guī)章。因此，難以實(shí)際解決針對(duì)中小企業(yè)融資擔(dān)保多部門立法、多部門管理的問題。當(dāng)前，制定效力位階較高的融資性擔(dān)保法律，是構(gòu)建我國(guó)融資性擔(dān)保法律體系的關(guān)鍵［4］。我們建議可以經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)通過《暫行辦法》，使其改變部門規(guī)章的尷尬層級(jí)而提升到法律層面，并具體添加清晰的處罰條款與行政許可規(guī)定，明確規(guī)定罰款的金額和幅度，并進(jìn)一步明確監(jiān)督管理的內(nèi)容，使其更具備可操作性。還要注意制定配套監(jiān)管程序規(guī)定，設(shè)立融資擔(dān)保專門監(jiān)管部門并開展相關(guān)專業(yè)培訓(xùn)，提升監(jiān)管部門從業(yè)人員的專業(yè)水平和監(jiān)管能力。

（二）強(qiáng)制規(guī)定金融機(jī)構(gòu)與擔(dān)保機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)

目前，我國(guó)擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)100%的風(fēng)險(xiǎn)，極不利于我國(guó)融資擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展與擔(dān)保體系的構(gòu)建。因此，我國(guó)應(yīng)以法律形式強(qiáng)制性地規(guī)定金融機(jī)構(gòu)與融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)一起承擔(dān)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)與金融機(jī)構(gòu)達(dá)成協(xié)議，明確雙方的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。可約定由金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)不良貸款的30%-40%，而擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)60%-70%，以此促使商業(yè)銀行履行其職責(zé)，為融資擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造更有利的條件。如果商業(yè)銀行有確切證據(jù)能證明金融機(jī)構(gòu)存在過錯(cuò)，責(zé)任比例可以適當(dāng)轉(zhuǎn)移給金融機(jī)構(gòu)，擔(dān)保機(jī)構(gòu)責(zé)任則適當(dāng)減輕，這在很大程度上有利于活躍資本市場(chǎng)，促進(jìn)我國(guó)擔(dān)保行業(yè)的健康發(fā)展。

（三）平衡各類型擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展，建立統(tǒng)一監(jiān)管主體機(jī)制

可以吸收借鑒國(guó)外立法，建立以地方財(cái)政收入為主，上下級(jí)政府分層結(jié)構(gòu)化的融資性擔(dān)保體系。對(duì)于政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的發(fā)展均以財(cái)政資金支持作為強(qiáng)大后盾，并加大政府財(cái)力支持，設(shè)立專項(xiàng)資金扶持。而對(duì)于商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的發(fā)展則采取吸收金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)和社會(huì)共同出資的方式，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，并嚴(yán)格接受政府的依法監(jiān)管。各級(jí)政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策引導(dǎo)各類型擔(dān)保機(jī)構(gòu)平衡發(fā)展。第一，加大對(duì)互助性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的扶持力度，出臺(tái)立法規(guī)定加以保障；第二，建立完備的商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)法律機(jī)制；第三，促使政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)更加自由發(fā)展，減少行政干預(yù)，發(fā)揮市場(chǎng)自身調(diào)節(jié)功能，促其健康有序發(fā)展。

各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在本級(jí)預(yù)算中設(shè)置信用擔(dān)保支出預(yù)算，盡快建立中小企業(yè)信用擔(dān)保基金，逐步形成符合國(guó)際慣例的、具有中國(guó)特色的中小企業(yè)融資性擔(dān)保預(yù)算制度［5］。我國(guó)工商部門采取垂直管理體制，更利于形成縱橫交錯(cuò)的完整融資擔(dān)保監(jiān)管體系；再加上金融監(jiān)管本是工商部門管理職能的應(yīng)有義務(wù)。所以我國(guó)應(yīng)形成中央與地方工商部門融資擔(dān)保統(tǒng)一監(jiān)管主體的機(jī)制，以此為我國(guó)融資性擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造更好的制度、政策環(huán)境。