論地方政府“放管服”改革的推進(jìn)路徑

羊許益

（保山學(xué)院政治與公共管理學(xué)院 云南 保山 678000）

“放管服”是一個有機(jī)統(tǒng)一的整體?！昂喺艡?quán)”是“放管服”改革的邏輯起點(diǎn)，是推動政府職能改革向縱深發(fā)展的基礎(chǔ)前提；“放管結(jié)合”是簡政放權(quán)的進(jìn)一步延續(xù)和發(fā)展，是確保簡政放權(quán)后市場規(guī)范有序運(yùn)行的必要手段；而“優(yōu)化服務(wù)”則是“簡政放權(quán)”和“放管結(jié)合”的根本目的，是構(gòu)建服務(wù)型政府并最終實(shí)現(xiàn)“善治”的應(yīng)有之義。因此，要使地方政府“放管服”改革在現(xiàn)有基礎(chǔ)上再次取得突破性進(jìn)展，必須在處理好“放管服”三者關(guān)系的前提下，以群眾需求為導(dǎo)向，以提高質(zhì)量為目標(biāo)，以增加供給為指引，協(xié)同推進(jìn)“放管服”改革向縱深發(fā)展。

一、以群眾需求為導(dǎo)向，深度推進(jìn)簡政放權(quán)

簡政放權(quán)是推進(jìn)“放管服”改革向縱深發(fā)展的首要步驟，政府既要“有所為”，全面做好職責(zé)范圍內(nèi)的工作，也要“有所不為”，進(jìn)行放權(quán)。

（一）全面清理并進(jìn)一步取消和下放行政審批事項(xiàng)：以數(shù)量限權(quán)

全面清理行政審批事項(xiàng)，就是要將現(xiàn)階段地方政府各部門行使的許可審批、非許可審批和具有審批特性的公共服務(wù)事項(xiàng)全部納入清理范圍。全面清理行政審批事項(xiàng)，在具體操作中要注意以下幾點(diǎn)：第一，對現(xiàn)實(shí)確實(shí)需要、條件比較成熟，但又缺乏法律依據(jù)的行政事項(xiàng)，要通過地方立法，將規(guī)范性文件上升到地方性法規(guī)的高度。第二，在同級政府部門之間，要認(rèn)真梳理各部門規(guī)章以及規(guī)范性文件相互之間可能存在的不一致、不協(xié)調(diào)問題，提出維持、廢止、修訂的意見和理由，按程序進(jìn)行立改廢。第三，由于各類事項(xiàng)難以有效區(qū)分，權(quán)力清單、責(zé)任清單、服務(wù)清單、監(jiān)管清單等清單項(xiàng)目多有交叉，為此，在制定清單時，建議轉(zhuǎn)換行政事項(xiàng)的分類思路，對權(quán)力和責(zé)任、管理和服務(wù)不予嚴(yán)格區(qū)分。第四，要以法律為依據(jù)，將各部門的審批權(quán)責(zé)事項(xiàng)細(xì)化到最小項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)審批改革的精細(xì)化管理。第五，要將政府及部門是否以規(guī)章、文件等形式設(shè)定或變相增加行政審批項(xiàng)目或者越權(quán)附加審批條件列為清理重點(diǎn)，將那些具有審批特性的公共服務(wù)事項(xiàng)列為清理難點(diǎn)。[1]

（二）加快行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)：以標(biāo)準(zhǔn)確權(quán)

政府管理標(biāo)準(zhǔn)化是規(guī)范行政權(quán)力、提升管理水平和服務(wù)品質(zhì)的有效工具?，F(xiàn)階段，政府管理標(biāo)準(zhǔn)化的重點(diǎn)是行政審批標(biāo)準(zhǔn)化，行政審批標(biāo)準(zhǔn)化的核心是規(guī)范行政審批的自由裁量權(quán)。行政審批標(biāo)準(zhǔn)化的目標(biāo)是規(guī)范審批行為，提高審批質(zhì)量。以“標(biāo)準(zhǔn)化”規(guī)范行政審批行為，一是審批目錄標(biāo)準(zhǔn)化，對行政審批事項(xiàng)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化編目，未納入目錄管理的不再進(jìn)行審批，任何單位不得以任何名義變相設(shè)定行政審批；二是審批要素標(biāo)準(zhǔn)化，即對事項(xiàng)名稱、設(shè)定依據(jù)、申辦條件、所需材料、審批時限和收費(fèi)情況等制定標(biāo)準(zhǔn)；三是通過規(guī)范、優(yōu)化、固化流程實(shí)現(xiàn)審批流程標(biāo)準(zhǔn)化；四是通過對審批過程中涉及的各種文書制定模板，實(shí)現(xiàn)文書格式標(biāo)準(zhǔn)化。

（三）推行并完善以行政審批權(quán)責(zé)清單為核心的政府權(quán)責(zé)清單制度：以清單制權(quán)

推行權(quán)責(zé)清單制度,其根本指向是厘清政府與市場、社會的邊界，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。權(quán)力清單就是在對政府及其部門權(quán)力的數(shù)量、種類、適用條件、運(yùn)行規(guī)程、行使邊界等進(jìn)行詳細(xì)統(tǒng)計(jì)和全面清理的基礎(chǔ)上所形成的目錄清單。責(zé)任清單是指對行政機(jī)關(guān)在實(shí)施具體行政行為過程中依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，以清單的形式進(jìn)行列舉，通常表現(xiàn)為與具體行政權(quán)力事項(xiàng)相聯(lián)系的責(zé)任內(nèi)容列舉。

政府權(quán)責(zé)清單的核心是行政審批權(quán)責(zé)清單。行政審批權(quán)責(zé)清單制度,就是依據(jù)“有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)相一致”原則，將政府行政審批和服務(wù)中的每項(xiàng)行政審批權(quán)力及相應(yīng)的法律責(zé)任和行政責(zé)任，以清單的形式向社會公布。行政機(jī)關(guān)不得在清單之外實(shí)施行政審批，確保“法無授權(quán)不可為、法定責(zé)任必須為”。編制和推行行政審批權(quán)責(zé)清單要充分考慮到以下四點(diǎn)：第一，注重權(quán)責(zé)清單與相關(guān)法律法規(guī)的銜接性，所有權(quán)力事項(xiàng)和相應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)、追責(zé)情形其來源都應(yīng)當(dāng)合法。第二，堅(jiān)持與各部門共同擬定責(zé)任清單，強(qiáng)化對所承擔(dān)責(zé)任的認(rèn)同，減少清單推行中可能遇到的阻力。第三，應(yīng)充分認(rèn)識到權(quán)責(zé)清單制度的范圍和邊界，公開權(quán)責(zé)清單時，要從法治化和科學(xué)性兩個方面考慮，把握好“度”。在推行過程中要循序漸進(jìn)，逐步擴(kuò)大對社會公開的清單范圍，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清單的動態(tài)管理。第四，要多方位、多角度、多渠道聽取意見，力求每項(xiàng)責(zé)任既有充分的法律依據(jù)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)，又具有較強(qiáng)的可操作性——可執(zhí)行、可考核、可問責(zé)。

（四）進(jìn)一步規(guī)范行政審批的中介服務(wù)，優(yōu)化行政審批程序：以規(guī)范行權(quán)

與行政審批相關(guān)聯(lián)的中介服務(wù)“截留”了部分審改紅利，造成了簡政放權(quán)的“中梗阻”。因此，要以市場化為導(dǎo)向打破中介服務(wù)壟斷，砍斷中介服務(wù)利益關(guān)聯(lián)，用法治路徑規(guī)范行政審批的中介服務(wù)，努力消除“紅頂中介”存在的制度土壤。第一，進(jìn)一步明晰政府與市場的邊界，切實(shí)加快行業(yè)協(xié)會、學(xué)會、商會等社會組織與行政機(jī)關(guān)脫鉤步伐。第二，建立和完善涉企經(jīng)營收費(fèi)目錄清單制度并實(shí)行動態(tài)調(diào)整，及時向社會公布，接受社會監(jiān)督。第三，通過合法性、必要性審查，清除不合法、不合理的中介服務(wù)事項(xiàng)，合并內(nèi)容重復(fù)、接近的中介服務(wù)事項(xiàng)。依法依規(guī)需要保留的中介服務(wù)，應(yīng)由審批部門按照購買公共服務(wù)的要求，采取市場化運(yùn)作的方式，公開向相關(guān)社會中介組織購買技術(shù)性服務(wù)。第四，要通過構(gòu)建中介服務(wù)機(jī)構(gòu)考核評估指標(biāo)體系，探索建立中介服務(wù)黑名單制度和淘汰機(jī)制。

規(guī)范行政審批的中介服務(wù)只是初步解決了審批多的問題，要破解審批難的問題，還需砍掉審批環(huán)節(jié)中的繁文縟節(jié)，進(jìn)一步優(yōu)化行政審批程序。一是減少前置要件。對列入政府的投資項(xiàng)目審批事項(xiàng)，特別是互為前置的審批事項(xiàng)，進(jìn)行全面清理和整合，對各種“要件”特別是種類繁多的評估事項(xiàng)，要大幅精簡。二是簡化后置審批與許可。要進(jìn)一步加強(qiáng)對后置審批和許可的清理工作，進(jìn)一步減少、取消領(lǐng)照單位開業(yè)經(jīng)營所需的各種“證照”。三是實(shí)行聯(lián)合評價。對審批所涉及的評估、審查、測驗(yàn)等各個環(huán)節(jié)，建議實(shí)施統(tǒng)一受理、聯(lián)合評價等方式，以優(yōu)化評價流程，提高評價效率，防止借評價謀利。四是徹底壓縮審批環(huán)節(jié)和時限。對不需要現(xiàn)場勘察的，實(shí)行即時辦結(jié)；需要現(xiàn)場勘察的，實(shí)行超時默許。

二、以提高質(zhì)量為目標(biāo)，切實(shí)改進(jìn)政府監(jiān)管

（一）轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念

在“國家治理現(xiàn)代化”的語境下，如何實(shí)現(xiàn)管理的科學(xué)性、適當(dāng)性、有效性和簡約性，是當(dāng)前擺在地方政府面前亟待解決的重要課題。在簡政放權(quán)深度推進(jìn)、市場主體數(shù)量大幅增長，新模式、新業(yè)態(tài)層出不窮的背景下，政府必須適時轉(zhuǎn)換監(jiān)管理念。第一，要充分認(rèn)識到監(jiān)管不僅僅是政府的“權(quán)力”，更是政府的責(zé)任，管好是職責(zé)，不管是失職。要把握好政府監(jiān)管的“度”，既要防止缺位監(jiān)管，也要防止過度監(jiān)管。特別是在“互聯(lián)網(wǎng)+”新時代，面對許多新業(yè)態(tài)、新行當(dāng)、新事物，政府若沒有包容開放的監(jiān)管理念，就不可能處理好監(jiān)管與發(fā)展的關(guān)系。第二，要改變傳統(tǒng)的監(jiān)管定位，充分認(rèn)識到監(jiān)管部門只是市場的裁判者，不是直接參與者。要從微觀干預(yù)轉(zhuǎn)向宏觀掌控，致力于營造公平有序的良好營商環(huán)境。第三，要樹立“社會共治”理念，打破監(jiān)管的路徑依賴。要確立“大監(jiān)管”思路，跳出審批與監(jiān)管誰先誰后、孰輕孰重的無謂之爭，從“誰審批、誰監(jiān)管”的分治理念走向“不審批也監(jiān)管”的共治理念；要調(diào)動企業(yè)自律、社會監(jiān)督等各種“體制外”力量，形成強(qiáng)有力的監(jiān)督合力。

（二）理順監(jiān)管體制機(jī)制

第一，明確監(jiān)管責(zé)任。在監(jiān)管辦法中，逐條列明各主管部門的監(jiān)管事項(xiàng)、監(jiān)管權(quán)限范圍以及需承擔(dān)的責(zé)任，明確每個事項(xiàng)的監(jiān)管主體、監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管對象、監(jiān)管方式和工作措施等。同時要著力破解職責(zé)交叉問題，對于某些可以合并到一個行政部門的審批事項(xiàng)，可確立唯一權(quán)力主體。在政策法規(guī)允許范圍內(nèi)，要保持行政審批權(quán)限歸屬地的一致性。第二，完善監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制。建立部門之間協(xié)同配合、有關(guān)部門和地方各級政府上下聯(lián)動的監(jiān)管機(jī)制，推進(jìn)相對集中、縱橫聯(lián)動的綜合監(jiān)管和執(zhí)法，形成監(jiān)管合力。清理整合各類監(jiān)管和執(zhí)法隊(duì)伍，推進(jìn)跨部門、跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法。針對“放管服”改革過程中可能遇到的跨部門協(xié)調(diào)問題，要明確涉及交叉協(xié)同改革事項(xiàng)的牽頭部門和協(xié)作部門；同時加強(qiáng)政府部門間的溝通協(xié)作，及時相互傳遞監(jiān)管信息，防止監(jiān)管空白。

（三）建立監(jiān)管清單

要研究建立“事中事后監(jiān)管責(zé)任清單”，著力解決“由誰監(jiān)管”、“如何監(jiān)管”、“有何標(biāo)準(zhǔn)”等現(xiàn)實(shí)問題，走出監(jiān)管困境。監(jiān)管清單應(yīng)包括監(jiān)管事項(xiàng)、監(jiān)管主體（監(jiān)管部門）、監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管權(quán)限（范圍、內(nèi)容）、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管協(xié)同、處理措施、監(jiān)管數(shù)據(jù)等模塊。“監(jiān)管清單”用監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)抑制了以往監(jiān)管的隨意性，可最大限度地約束行政人員的自由裁量權(quán)，有效避免人情監(jiān)管、隨意監(jiān)管、選擇性監(jiān)管。

（四）創(chuàng)新監(jiān)管方式

隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算的出現(xiàn)，要積極運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，不斷創(chuàng)新政府監(jiān)管方式。第一，強(qiáng)化信用監(jiān)管。首先要著力推進(jìn)整個公共部門內(nèi)部以及公共部門與社會之間的公示平臺搭建，構(gòu)筑統(tǒng)一的社會信用體系平臺；其次是以市場主體信用信息公示平臺為載體，建立市場主體信用信息數(shù)據(jù)庫和管理系統(tǒng)，與審批監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺互聯(lián)互通；最后是建立市場主體信用名錄、異常名錄、嚴(yán)重失信黑名單制度和信用信息公示制度，引導(dǎo)市場主體自律。第二，應(yīng)改變過去監(jiān)管中的“運(yùn)動式”、“定期制”、“排查普查式”等監(jiān)管方式，建立隨機(jī)抽查與分類巡查相結(jié)合的監(jiān)管機(jī)制。第三，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會等社會組織自我管理、自我調(diào)節(jié)的作用，調(diào)動包括社會公眾、媒體等多方力量，暢通多種投訴舉報(bào)渠道，構(gòu)筑全方位的監(jiān)督網(wǎng)，形成多元立體的監(jiān)管格局。第四，創(chuàng)新日常監(jiān)管。普遍推廣“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制，隨機(jī)抽取檢查對象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員，避免選擇性執(zhí)法檢查。[2]鼓勵開發(fā)綜合監(jiān)管系統(tǒng)，使用智能化執(zhí)法終端，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管和執(zhí)法辦案的全程信息化。

三、以增加供給為指引，持續(xù)優(yōu)化公共服務(wù)

（一）構(gòu)建一體化公共服務(wù)平臺

推進(jìn)一體化公共服務(wù)平臺建設(shè)要注意以下三個問題：第一，要以現(xiàn)有政務(wù)服務(wù)中心為基礎(chǔ)，整合各類政務(wù)信息平臺，建立起一個權(quán)威、便捷的一體化互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺，將政務(wù)服務(wù)平臺做大做強(qiáng)，滿足承載跨層級政務(wù)服務(wù)應(yīng)用的需要。第二，將涉及公共資源交易的“公權(quán)力”全部納入公共資源交易中心（政務(wù)服務(wù)中心），統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一專家抽取、統(tǒng)一審核招標(biāo)文件，實(shí)現(xiàn)集中交易、過程控制、結(jié)果公正。第三，適應(yīng)政府治理現(xiàn)代化的需要，逐步完成從以集中和協(xié)調(diào)行政審批為主的政務(wù)服務(wù)中心向以公共服務(wù)為主的公共服務(wù)中心的轉(zhuǎn)型升級。公共服務(wù)中心可定位為一個享有法律主體資格、負(fù)有監(jiān)管考核職能的政府行政機(jī)構(gòu)，可設(shè)置行政審批服務(wù)中心、便民專線服務(wù)中心等多個服務(wù)中心。

（二）推進(jìn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是指與公民直接接觸、提供服務(wù)的政府部門（如政務(wù)服務(wù)中心、行政審批中心、辦證中心、便民服務(wù)中心等）引進(jìn)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)理念、原則和方法，制定出一套具有普遍適用性的質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)體系，借以開展政府公共服務(wù)活動。[3]推進(jìn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)需要強(qiáng)調(diào)以下幾點(diǎn)：第一，應(yīng)當(dāng)將公眾滿意作為標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。標(biāo)準(zhǔn)出臺前要廣泛了解行政服務(wù)對象的需求和心聲，標(biāo)準(zhǔn)出臺后要動態(tài)了解服務(wù)對象的認(rèn)可度和滿意度。第二，政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)主要包括定量的指標(biāo)、定性的描述和規(guī)范化的表述，在可量化的范圍內(nèi)要盡量制定和使用定量的指標(biāo)，減少定性標(biāo)準(zhǔn)。第三，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施過程中的根本依據(jù)，制定的標(biāo)準(zhǔn)必須具體明確、簡單易懂、便于操作。第四，在標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)工作的推進(jìn)過程中,要鼓勵地方在試點(diǎn)過程中結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)行自主、大膽的探索，使制定的標(biāo)準(zhǔn)能體現(xiàn)不同地域的差異性；要結(jié)合現(xiàn)代信息通信技術(shù)應(yīng)用，使制定的標(biāo)準(zhǔn)具有前瞻性和技術(shù)適應(yīng)性。

（三）提升政府公共服務(wù)效能

第一，優(yōu)化流程，打通數(shù)據(jù)通路。將“以職能為中心”的組織結(jié)構(gòu)改造為“以公眾為中心”的組織結(jié)構(gòu)，消除“條塊分割”式權(quán)力配置對數(shù)據(jù)共享帶來的負(fù)面影響。重新梳理和定位政府功能與業(yè)務(wù)流程間的邏輯關(guān)聯(lián)，以“效率”為要旨，通過刪減、并聯(lián)等方式優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，確保數(shù)據(jù)按照合理的政務(wù)邏輯在部門間流動。[4]第二，建立健全信息共享機(jī)制。在制度和技術(shù)兩個層面對信息能否公開、公開程度、公開方式、共享路徑等做出明確的權(quán)限規(guī)定和責(zé)任界定，輔之以部門數(shù)據(jù)交換、業(yè)務(wù)合作的鼓勵政策，促進(jìn)數(shù)據(jù)整合和信息共享；同時研究制定信息共享考核評價指標(biāo)體系，組織開展專項(xiàng)督察及考核評估，及時了解信息共享工作進(jìn)展及存在的問題，督導(dǎo)各級各部門努力做到信息共享并逐步形成共享習(xí)慣，促使信息共享成為新常態(tài)。

（四）增加公共服務(wù)制度性供給

在深化“放管服”改革過程中，必須將增加公共服務(wù)制度性供給貫穿始終，減少政府對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的制度性成本，讓群眾有更多的獲得感。第一，樹立“以人民為中心”的公共服務(wù)供給理念。政府在優(yōu)化服務(wù)、提升供給水平時首先要突破“政府中心”的供給模式，樹立“用戶中心”的服務(wù)理念，注重對民眾訴求的回應(yīng)，以精準(zhǔn)化的服務(wù)供給滿足民眾現(xiàn)實(shí)需求。第二，著力提高公共服務(wù)供給績效。對行政區(qū)劃范圍內(nèi)的政府、國有企事業(yè)單位等的公共服務(wù)事項(xiàng)要編制、公布目錄清單和辦事指南，并統(tǒng)一納入政務(wù)服務(wù)平臺，為人民群眾提供公平、可及的公共服務(wù)。[5]第三，完善公共服務(wù)供給機(jī)制。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，政府需要突破現(xiàn)有的公共服務(wù)供給方式，充分利用政府、社會和市場三方各自優(yōu)勢，建立公共服務(wù)領(lǐng)域的合作伙伴關(guān)系，加快由單一服務(wù)供給向多元服務(wù)供給的轉(zhuǎn)變，滿足民眾對公共服務(wù)供給內(nèi)容和方式的多元化需求。第四，努力做大公共服務(wù)供給的總量。在編制公共服務(wù)事項(xiàng)清單時，要本著“以人民為中心”的理念和“法無禁止即可為”的精神，適時將群眾和企業(yè)迫切需要的公共服務(wù)事項(xiàng)列入公共服務(wù)目錄。