美國有線電視與電信業(yè)跨業(yè)經(jīng)營法制變革

□ 李紅祥

隨著傳播科技的發(fā)展，有線電視與電信產(chǎn)業(yè)之間的角色和功能、應(yīng)用和市場之間的界限日益模糊和趨同。為了因應(yīng)這一趨勢，美國對有線電視與電信的法律管制進(jìn)行變革，經(jīng)歷了一個(gè)曲折的過程。在媒介融合已成為當(dāng)今世界潮流的背景下，探討美國有線電視與電信跨業(yè)經(jīng)營法律管制的變革歷程，對其他國家推動(dòng)媒介融合、加強(qiáng)監(jiān)管而言深具現(xiàn)實(shí)借鑒意義。

一、美國有線電視與電信事業(yè)跨業(yè)經(jīng)營歷程

美國有線電視與電信事業(yè)跨業(yè)經(jīng)營誕生之初其實(shí)長期處于一種單向進(jìn)入的狀態(tài)，只是電信事業(yè)參與有線電視行業(yè)。而有線電視進(jìn)入電信行業(yè)一直到《1996 電信法案》頒行之后才開始。

（一）電信公司開始進(jìn)入有線電視事業(yè)

美國電信進(jìn)入有線電視業(yè)始于上個(gè)世紀(jì)中葉。40年代末，為了城市郊區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)可以接收到無線廣播提供的電視節(jié)目信號(hào)，美國一些無線電視業(yè)者開始在一些社區(qū)架設(shè)線纜用于改善無線信號(hào)的社區(qū)共同天線①。后來這些專門從事架設(shè)社區(qū)共同天線的業(yè)者逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛芯€從業(yè)者，專門從事有線電視服務(wù)。到了50年代，有線電視業(yè)者為了節(jié)約成本，便與電信公司合作，利用電信公司的現(xiàn)有線路，加速拓展有線電視市場。

電信進(jìn)入有線電視行業(yè)一開始并沒有引起相關(guān)部門的足夠關(guān)注。50年代中后期，美國連續(xù)發(fā)生幾起訴訟案件才促使政府一改之前對電信進(jìn)入有線電視市場放任不管的態(tài)度。美國訴西屋電氣公司案中，法院最終判定貝爾公司必須在費(fèi)率管制之下提供電信服務(wù)。聯(lián)邦通訊委員會(huì)訴前線廣播公司案中，聯(lián)邦通訊委員會(huì)認(rèn)為有線電視業(yè)者并非電信業(yè)者；有線電視從業(yè)者租借電信公司架設(shè)有線電路時(shí)必須向電信公司繳納一定的“線桿附掛費(fèi)”；電信公司雖然可以提供視訊的有線傳輸線路，但不具有播放視訊內(nèi)容的權(quán)利。

（二）電信事業(yè)企圖獨(dú)占有線電視市場

60年代，有線電視業(yè)迅速壯大，電信公司為了限制有線電視產(chǎn)業(yè)給其造成嚴(yán)重威脅，積極部署有線電視線路，企圖擴(kuò)張其在有線電視市場的影響力；同時(shí)突然提高“線桿附掛費(fèi)率”，并限制有線電視業(yè)者使用其線桿附掛的服務(wù)類型。

1966年和1968年，聯(lián)邦通訊委員會(huì)連續(xù)對電信業(yè)者參與有線電視服務(wù)進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查認(rèn)為有線電視業(yè)者使用電信提供的線路傳輸節(jié)目應(yīng)受聯(lián)邦電信費(fèi)率管制；電信業(yè)者在為有線電視提供線路之前，須向政府出具“公共利益”的運(yùn)營許可證。

在這兩次報(bào)告中，聯(lián)邦通訊委員會(huì)雖然提出電信公司對有線電視線路架設(shè)的控制將違反“公共利益”原則，但并未指出當(dāng)前電信業(yè)者存在任何反競爭的行為。只是到了70年代，聯(lián)邦通訊委員會(huì)才開始對電信業(yè)者的獨(dú)占行為采取了嚴(yán)厲的管制，禁止其進(jìn)入有線電視業(yè)。

隨后，美國有線電視與電信業(yè)長期進(jìn)入一個(gè)各自獨(dú)立經(jīng)營的時(shí)期。直到1996年新的《電信法案》的頒行才結(jié)束了這種狀態(tài)，開啟了電信與有線電視跨業(yè)經(jīng)營的新時(shí)代。

二、美國有線電視與電信事業(yè)跨業(yè)經(jīng)營法制變革

美國電信與有線電視跨業(yè)經(jīng)營法律管制的變革經(jīng)歷了一個(gè)嚴(yán)厲管制到放松管制的過程。前期基于反托拉斯法，出于保護(hù)有線電視業(yè)，以防電信獨(dú)占市場的目的，采取了嚴(yán)禁跨業(yè)經(jīng)營的法律政策；后期則藉由有線電視為潛在的競爭者，以防其在影視節(jié)目服務(wù)市場上獨(dú)占，從而廢除以前的禁令，允許電信與有線電視一起參與競爭，進(jìn)行跨業(yè)經(jīng)營。其演變歷程大致經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：

（一）70初至80年代末嚴(yán)禁跨業(yè)經(jīng)營

1970年，美國聯(lián)邦通訊委員會(huì)考慮到電信事業(yè)發(fā)展要比有線電視早約半個(gè)世紀(jì)，為了防止電信業(yè)者以既有的線路設(shè)施取得有利地位，避免新生的有線電視業(yè)者難以進(jìn)入市場或無法生存，頒布了“禁止電信公司與有線電視交叉持有”的禁令。1974年初，美國聯(lián)邦通訊委員會(huì)進(jìn)一步做出了“所有電信業(yè)者必須‘直接或間接’停止提供視訊服務(wù)”的命令，嚴(yán)禁電信公司在其服務(wù)區(qū)域內(nèi)提供有線電視服務(wù)。

美國電報(bào)電話公司以前一直壟斷美國的電信市場，1983年美國聯(lián)邦法院在判決美國電報(bào)電話公司案中提出應(yīng)“設(shè)立業(yè)別限制”，禁止電信業(yè)進(jìn)入信息服務(wù)業(yè)，包括禁止進(jìn)入有線電視產(chǎn)業(yè)。

整個(gè)80年代，美國政府為了扶持有線電視業(yè)的發(fā)展，對其采取管制放松政策。1984年美國國會(huì)制定了《有線電視政策法案》。該法案雖授予聯(lián)邦通訊委員會(huì)管理有線電視的特權(quán)，解除有線電視的費(fèi)率管制，但法案的制定者仍然擔(dān)心獨(dú)占的電信公司會(huì)采取不公平的競爭的手段，妨礙有線電視產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。于是把此前“嚴(yán)禁電信公司進(jìn)入有線電視產(chǎn)業(yè)”進(jìn)行跨業(yè)經(jīng)營的禁令放入該法律文件中。

（二）90年代前期呼吁放開跨業(yè)經(jīng)營

正因?yàn)檎畬τ芯€電視業(yè)的大力扶持，80年代成為有線電視業(yè)發(fā)展的最為輝煌的時(shí)代。當(dāng)時(shí)傳統(tǒng)廣播業(yè)幾乎被逼退出歷史舞臺(tái)，而有線電視業(yè)則已然成為一個(gè)垂直一體化的自然獨(dú)占產(chǎn)業(yè)。

當(dāng)時(shí)，“批評家抨擊有線電視系統(tǒng)已經(jīng)變得對公眾毫無同情心，并且憑借其壟斷地位為其低劣的服務(wù)索要巨額的費(fèi)用?！雹诿癖娨笾卣芯€電視產(chǎn)業(yè)，期待引進(jìn)電信公司加入競爭，促進(jìn)影視節(jié)目服務(wù)多元化的呼聲日益高漲。

聯(lián)邦通訊委員會(huì)于是向國會(huì)提出建議，希望廢除“禁止電信公司與有線電視交叉持有”的禁令。1992年在總統(tǒng)否決的情況下，國會(huì)通過了《有線電視用戶保護(hù)與競爭法案》。該法案對1984年《有線通信政策法案》的部分條款進(jìn)行了修正，并于1992年10月5日生效施行。此時(shí)國會(huì)雖有計(jì)劃要?jiǎng)h除“禁止電信公司與有線電視交叉持有”禁令，但仍相信跨業(yè)經(jīng)營禁令可以促進(jìn)影視服務(wù)市場的競爭。所以對聯(lián)邦通訊委員會(huì)以促進(jìn)競爭來取代重新管制的意見仍有保留，最終禁令仍未刪除。

（三）90年代初開始逐漸實(shí)現(xiàn)跨業(yè)經(jīng)營

90年代隨著傳播科技的發(fā)展，特別是互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，使原來需要分封交換的窄頻電信服務(wù)與不需要分封交換的寬帶有線電視服務(wù)之間角色、功能與市場的界限日趨模糊。

1992年7月，美國聯(lián)邦通訊委員會(huì)為因應(yīng)新興傳播科技發(fā)展和市場需要，頒布了一個(gè)文件——《電話撥接視訊管理規(guī)則》。該文件規(guī)定，“電信公司可以提供電信的方式來傳輸視訊服務(wù)給多個(gè)視訊節(jié)目業(yè)者”，即影視節(jié)目服務(wù)市場開始對電信公司予以開放。

然而電信業(yè)并不滿足于只經(jīng)營有線電視業(yè)的傳輸視訊服務(wù)業(yè)務(wù)，希求更為寬廣的經(jīng)營空間。它們不時(shí)提出“禁止電信公司與有線電視交叉持有”的禁令違憲。在多起訴訟案中，法院均判定聯(lián)邦通訊委員會(huì)于1970年制定的“禁止電信公司與有線電視交叉持有”的禁令違反憲法第一修正案。

1993年9月，美國白宮政府正式宣布“建設(shè)全國信息基礎(chǔ)設(shè)施”（NII），即“信息高速公路”行動(dòng)計(jì)劃。該計(jì)劃提出要在全國建立一個(gè)互聯(lián)互通的高速信息網(wǎng)絡(luò)。

正因?yàn)殡娦艠I(yè)的強(qiáng)烈呼吁以及國家新科技政策的強(qiáng)勢推動(dòng)促使聯(lián)邦通訊委員會(huì)于1996年對《1934 電信法案》進(jìn)行了有史以來的一次最為重大的修訂，并最終獲國會(huì)通過。修訂后的《1996 電信法案》旨在以促進(jìn)競爭，解除管制為目標(biāo)。該法案的頒行正式廢除了已施行長達(dá)26年之久的“禁止電信公司與有線電視交叉持有”的禁令，使得有線電視與電信可以相互進(jìn)入對方，實(shí)行跨業(yè)經(jīng)營。

三、美國有線電視與電信跨業(yè)經(jīng)營法制變革的反思

《1996 電信法案》為美國推進(jìn)媒介融合奠定了堅(jiān)實(shí)的基石。自此，美國有線電視和電信業(yè)開啟了跨業(yè)經(jīng)營的新時(shí)代。同時(shí)，美國有線電視和電信業(yè)在跨業(yè)經(jīng)營過程中出現(xiàn)的問題也不得不引起人們的反思。

（一）美國電信與有線電視跨業(yè)經(jīng)營法制變革的影響

《1996 電信法案》一改四十年前電信與有線電視進(jìn)行跨業(yè)經(jīng)營時(shí)，只有電信業(yè)單向進(jìn)入有線電視業(yè)的格局。兩者實(shí)現(xiàn)有線電視與電信業(yè)的雙向進(jìn)入，真正實(shí)現(xiàn)完全意義上的跨業(yè)經(jīng)營。《1996 電信法案》后，美國有線電視與電信跨業(yè)經(jīng)營的主要形態(tài)有以下三種：

一是有線電視進(jìn)入電信服務(wù)市場。有線電視業(yè)者可以借助其自身架設(shè)的線纜提供傳統(tǒng)由電信業(yè)者所提供的數(shù)據(jù)和增值服務(wù)；可以提供傳統(tǒng)由電信業(yè)者所提供的上網(wǎng)服務(wù)，成為互聯(lián)網(wǎng)的供應(yīng)商；可以開展有線電視調(diào)解器的上網(wǎng)服務(wù)；甚至可以提供無線通信服務(wù)。

二是電信業(yè)進(jìn)入有線電視服務(wù)。電信業(yè)者可以架構(gòu)有線線路租借給有線電視業(yè)者；可以依靠自身線路提供傳統(tǒng)由有線電視業(yè)者提供的影視傳輸服務(wù)；同時(shí)也可以和有線電視系統(tǒng)進(jìn)行互通互聯(lián)，提供資訊、影視服務(wù)。

三是有線電視與電信相互并購或合資經(jīng)營。有線電視業(yè)者與電信業(yè)者可以通過水平整合，成為一個(gè)橫跨有線電視和電信業(yè)務(wù)的媒介綜合集團(tuán)，開展傳統(tǒng)的由有線電視和電信業(yè)者所提供的所有服務(wù)。

（二）美國電信與有線電視跨業(yè)經(jīng)營法制變革的反思

毋庸置疑，《1996 電信法案》的頒行，從法律上賦予了美國有線電視與電信業(yè)進(jìn)行跨業(yè)經(jīng)營的權(quán)利?？鐦I(yè)經(jīng)營可以使有線電視與電信業(yè)在經(jīng)營過程中易于產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，促使傳播通信的科技進(jìn)步，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)競爭，給用戶帶來多樣化的、便利的、高質(zhì)量的節(jié)目內(nèi)容和服務(wù)。

但同時(shí)我們也要注意到，《1996 電信法案》出臺(tái)前，美國長期禁止有線電視與電信跨業(yè)經(jīng)營，其目的是為了防止成長已久的電信業(yè)獨(dú)占市場，沖擊初生的有線電視業(yè)。那么，開放有線電視與電信業(yè)跨業(yè)經(jīng)營，是否又會(huì)出現(xiàn)新瓶裝舊酒的現(xiàn)象？這些不得不引起我們的警惕。

首先，開放有線電視業(yè)進(jìn)入電信市場，有線電視業(yè)者如果沒有實(shí)力在線路鋪設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面與已經(jīng)發(fā)展成熟并在這方面發(fā)展強(qiáng)大的電信業(yè)競爭，那么它是否會(huì)依靠其自身擁有的豐富的內(nèi)容資源，不提供或者哄抬出售價(jià)格而驅(qū)除它的競爭對手電信業(yè)在這方面提供的服務(wù)？

其次，開放電信業(yè)進(jìn)入有線電視市場，是否會(huì)誘使電信業(yè)者向有線電視業(yè)者提出不公平的線桿附掛條件，并以此作為條件，擠壓有線電視業(yè)的發(fā)展，從而取得獨(dú)占有線電視業(yè)進(jìn)行內(nèi)容傳輸?shù)氖袌觯?/p>

再次，在有線電視與電信相互并購或合資經(jīng)營的過程中，如果有實(shí)力的有線電視業(yè)者與電信業(yè)者通過強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，最終在基礎(chǔ)設(shè)施與內(nèi)容服務(wù)方面獨(dú)占市場，這對于那些實(shí)力弱小的或者沒有實(shí)現(xiàn)跨業(yè)經(jīng)營的從業(yè)者而言，是否又會(huì)產(chǎn)生另一種形式和意義上的獨(dú)占？

上述幾種情形，不管以何種形式出現(xiàn)，都將形成市場獨(dú)占現(xiàn)象。因?yàn)槭袌霆?dú)占，缺乏競爭，最終將影響內(nèi)容的多元化和影視、資訊節(jié)目的質(zhì)量以及消費(fèi)者接觸信息的便利，從而損害消費(fèi)者的權(quán)益。這些都將限制有線電視與電信業(yè)跨業(yè)經(jīng)營法制變革的制定者們推進(jìn)跨業(yè)經(jīng)營的初衷難以達(dá)成。至于在推進(jìn)有線電視與電信業(yè)跨業(yè)經(jīng)營過程中，如何平衡和解決有線電視和電信事業(yè)跨業(yè)經(jīng)營過程中出現(xiàn)上述問題，將深深考驗(yàn)傳播政策頂層設(shè)計(jì)者和相關(guān)法律制定者的高超智慧。

注釋：

①Dennis Campbell.International Telecommunications Law,Austria,Salzburg: Yorkhill Law Publish,2007:171.

②[美]Kenneth C.Creech.電子媒體的法律與管制[M].王大為,于晗,李玲飛譯.北京:人民郵電出版社,2008:103.