基于國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的中國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度完善研究

呂溪 白豪斌 張萌

摘 要：城鎮(zhèn)化致使近年政府征地規(guī)模擴(kuò)大，土地征收補(bǔ)償相關(guān)問(wèn)題逐漸暴露。本文通過(guò)分析國(guó)外土地征收補(bǔ)償制度的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、范圍、方式等方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)我國(guó)土地征收補(bǔ)償機(jī)制提出完善建議。

關(guān)鍵詞：土地征收；國(guó)外經(jīng)驗(yàn)；制度完善

一、 中國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度概述

土地是城市建設(shè)的資源基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)的高速城市化建設(shè)使土地征收需求逐漸增加，將農(nóng)村集體土地征收成為城市化土地需求的主要來(lái)源。1982年《憲法》規(guī)定國(guó)家基于公共利益的需要可以依法征用土地，但未對(duì)是否應(yīng)予被征收人補(bǔ)償明確規(guī)定，也未將土地的征用及征收區(qū)分。2004年《憲法》修正案規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律的規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償?！币詰椃l款奠定了土地征收補(bǔ)償在根本法上的地位。加上《物權(quán)法》《土地管理法》，我國(guó)關(guān)于農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)姆啥驾^為原則化，《土地管理法》在細(xì)化規(guī)定上存在補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)、程序設(shè)計(jì)等方面尚需提升、更新，失地農(nóng)民的安置保障措施也需完善。

二、 國(guó)外土地征收補(bǔ)制度成功經(jīng)驗(yàn)述評(píng)

（一） 美國(guó)的土地征收補(bǔ)償制度

土地征收在美國(guó)被稱(chēng)為“最高土地權(quán)的行使”。聯(lián)邦憲法規(guī)定，只有在限于公共目的并具備合理補(bǔ)償?shù)臈l件下，政府才能行使土地征用權(quán)。合理賠償是指根據(jù)美國(guó)財(cái)產(chǎn)法規(guī)定，賠償所有者財(cái)產(chǎn)的公平市場(chǎng)價(jià)格，不僅要補(bǔ)償被征土地現(xiàn)有價(jià)值，還要考慮補(bǔ)償被征土地可預(yù)期、可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)價(jià)值。即除了對(duì)地產(chǎn)、附加物進(jìn)行補(bǔ)償以外，還包括與該地產(chǎn)所有人名譽(yù)等相關(guān)的無(wú)形資產(chǎn)。同時(shí)，充分考慮其他土地所有者的利益，還要補(bǔ)償因土地征用而導(dǎo)致相鄰?fù)恋厮姓?、?jīng)營(yíng)者的損失。

（二） 加拿大的土地征收補(bǔ)償制度

加拿大政府征地機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)被征者提供“法律出價(jià)”的服務(wù)來(lái)獲取土地。該土地補(bǔ)償方式按照正常因素下的不動(dòng)產(chǎn)交易價(jià)格，即不受特別的金融政策與交易有關(guān)人員的價(jià)格讓步影響的當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。

具體補(bǔ)償內(nèi)容包括：被征用土地補(bǔ)償，有害或不良影響的補(bǔ)償、干擾損失補(bǔ)償、重新安置的困難補(bǔ)償。在征地過(guò)程和相關(guān)賠償過(guò)程中，征用者與所有者出現(xiàn)的矛盾可由補(bǔ)償委員會(huì)或法院解決。

（三） 德國(guó)的土地征收補(bǔ)償制度

德國(guó)通常從最佳利用土地、調(diào)節(jié)土地供給、進(jìn)行城市再開(kāi)發(fā)等角度積極實(shí)施土地征收，并將其作為實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃的重要手段。

德國(guó)的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)包括以土地或其他標(biāo)的物在征用機(jī)關(guān)裁定征收申請(qǐng)當(dāng)日的移轉(zhuǎn)價(jià)值或市場(chǎng)價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行損失補(bǔ)償以及營(yíng)業(yè)損失補(bǔ)償。為充分保障被征地所有權(quán)人的合法權(quán)益，增加財(cái)政收入和防止土地投機(jī)行為的發(fā)生，當(dāng)被征地所有權(quán)人對(duì)補(bǔ)償額有爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)按照法律向轄區(qū)所在地的法庭提起訴訟。另外，補(bǔ)償方式除了現(xiàn)金補(bǔ)償以外，還有代償?shù)匮a(bǔ)償、代償權(quán)利的補(bǔ)償?shù)取?/p>

三、 中國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度完善

（一） 農(nóng)民權(quán)益優(yōu)先，規(guī)范征收程序

土地最大的價(jià)值是地上的人，土地征收首先需遵循補(bǔ)償程序前置“先補(bǔ)償，后征收”，補(bǔ)償安置方案被農(nóng)民接納認(rèn)可，才可以做出征收決定，預(yù)防后續(xù)沖突。

其次，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理辦法實(shí)施條例》及國(guó)土資源部相關(guān)規(guī)章的規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案在土地征收方案被批準(zhǔn)后才能公示，且公示后被征地農(nóng)民有要求聽(tīng)證的權(quán)利，有關(guān)部門(mén)有義務(wù)組織聽(tīng)證。

最后，征地信息公開(kāi)機(jī)制應(yīng)予建立。政府應(yīng)通過(guò)多渠道、特別是新媒體化普及征地法律、政策，具體征地工作中，及時(shí)、全面的告知農(nóng)民征地原因、單位、范圍、時(shí)間及補(bǔ)償方式等事項(xiàng)，開(kāi)放異議主張渠道，保障征地工作的公開(kāi)與民主。

（二） 拓寬補(bǔ)償范圍，計(jì)算市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)

土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一定要與市場(chǎng)掛鉤，以市場(chǎng)價(jià)格為導(dǎo)向，結(jié)合科學(xué)有效評(píng)估，確定土地補(bǔ)償費(fèi)用。另，隨著我國(guó)《物權(quán)法》與集體土地權(quán)利制度的完善，拓寬補(bǔ)償范圍及保護(hù)土地所有權(quán)外他項(xiàng)權(quán)人的權(quán)益，已然成為必要。對(duì)土地之上各種用益物權(quán)切實(shí)補(bǔ)償，考量農(nóng)民被征地背后的損失，多元化現(xiàn)有法律規(guī)定的補(bǔ)償范圍，調(diào)節(jié)征地獲得效益與被征收人損失的平衡，體現(xiàn)國(guó)家對(duì)私權(quán)的尊重。

（三） 創(chuàng)新安置模式，建立保障制度

征地安置政策應(yīng)堅(jiān)持以人為本，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的“可持續(xù)生計(jì)”，使農(nóng)民在被征地后生活環(huán)境、收入水平等于或者超越征地前狀態(tài)，這是征地安置政策的基本目標(biāo)。

由于被征地農(nóng)民的處境、需求不同，可將安置分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置等，并賦予農(nóng)民一定的選擇權(quán)利。例如按年齡與勞動(dòng)能力區(qū)分被征收主體，青壯年勞動(dòng)力適用一次性貨幣補(bǔ)償，基層政府建立就業(yè)技能培訓(xùn)基地保障上崗；老年人等半勞力或無(wú)勞力人員，可以土地補(bǔ)償換社保、養(yǎng)老院費(fèi)用等。

征地保障措施可以采取留地安置，即在被征地村（組）范圍內(nèi)，留出一定面積的安置用地，辦理有關(guān)手續(xù)后，作為村集體固定資產(chǎn)，用于發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，安置失地農(nóng)民。并隨著我國(guó)社會(huì)保障體系的完善將失地農(nóng)民及時(shí)對(duì)接到城鎮(zhèn)社保體系中，建立失地農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)、教育培訓(xùn)和再就業(yè)創(chuàng)新機(jī)制等社會(huì)保障制度。在征地前使農(nóng)民了解保障措施將更利于征地工作的順利開(kāi)展。

四、 結(jié)語(yǔ)

國(guó)外進(jìn)行土地征收補(bǔ)償立法與操作時(shí)，有成熟的衡量土地價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，確定了被補(bǔ)償?shù)闹黧w范圍、建立了安置措施與爭(zhēng)議解決方式。我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度發(fā)展的進(jìn)程中，應(yīng)立足國(guó)情，同時(shí)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，是為良策。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡(jiǎn)介：

呂溪，白豪斌，張萌，湖北省武漢市，武漢工程大學(xué)法商學(xué)院。