國家公園制度視角下的社區(qū)治理參與強(qiáng)化分析

王佳慧

摘 要：環(huán)境保護(hù)作為國家發(fā)展戰(zhàn)略中的“金銀山”，一直被全球焦點(diǎn)關(guān)注。以環(huán)境保護(hù)、嚴(yán)守全民共同自然財(cái)產(chǎn)為目的國家公園制度得以在國際上塑形、傳播。社區(qū)是生產(chǎn)生活動(dòng)向的共同體單元，在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)等主題建設(shè)中發(fā)揮著積極的參與作用。通過解讀國家公園體制中的基本理論體系——可持續(xù)理論、新公共服務(wù)理論和適應(yīng)性治理理論，以社區(qū)居民參與為銜接點(diǎn)，突出以“治理”為主流的集體行動(dòng)中，社區(qū)居民參與需要在可持續(xù)、公益服務(wù)和主動(dòng)適應(yīng)等特性上加以強(qiáng)化，以延展參與意識(shí)的內(nèi)涵和廣度。

關(guān)鍵詞：參與;社區(qū)治理;國家公園制度

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.06.073

1 問題的提出

人類文化、社會(huì)的發(fā)展經(jīng)歷了三次技術(shù)革命的洗禮：18世紀(jì)的產(chǎn)業(yè)革命催生了“蒸汽時(shí)代”;19世紀(jì)的工業(yè)革促進(jìn)了“電器時(shí)代”;此后至今的科技革命擴(kuò)充了信息技術(shù)對(duì)社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)力。由發(fā)達(dá)國家發(fā)展的軌跡為歷史經(jīng)驗(yàn)可得：國家的前進(jìn)歷程中，難以構(gòu)建“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與污染防控齊同并進(jìn)”的美好愿景。由于提倡“資源的開發(fā)和保護(hù)”兼并的發(fā)展主題，國家公園理念和制度受到了世界各國，各地區(qū)資源、生態(tài)以及環(huán)境保護(hù)研究界的推崇。中國到2006年云南香格里拉的普達(dá)措國家公園的正式揭牌，才標(biāo)志著中國地方政府對(duì)國家公園體制的重視。

社區(qū)是社會(huì)的縮影，不僅反射出國家制度的建構(gòu)和運(yùn)作，也是民眾參與公共管理的重要平臺(tái)。國外經(jīng)驗(yàn)表明：“社區(qū)參與”作為“多方共治”中的重要組成部分，是國家公園管理體系中保障當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民權(quán)利的重要制度。反觀中國，行政化的遺留色彩仍舊大大削弱了“社區(qū)自治”的參與積極性和民眾的參與意識(shí)。面對(duì)社區(qū)治理中居民參與薄弱這塊短板，本文通過借鑒國家公園制度中的理論視角，強(qiáng)調(diào)在社區(qū)治理過程中需強(qiáng)化參與的可持續(xù)、公益服務(wù)和主動(dòng)適應(yīng)等特性。

2 文獻(xiàn)回顧與概念界定

2.1 文獻(xiàn)回顧

通過瀏覽已有文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)“國家公園”的相關(guān)研究集中于三個(gè)方面：（1）研究國外國家公園管理制度對(duì)中國國家公園建設(shè)的啟示。（2）對(duì)比研究國家公園制度中的法律保障問題。（3）研究中國國家公園體制建設(shè)的可行路徑。

在社區(qū)治理研究上，近些年熱議的主題可從四個(gè)板塊著眼：（1）借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)方面，主要是學(xué)習(xí)臺(tái)灣、日本等地區(qū)在社區(qū)治理過程中的優(yōu)勢(shì)。（2）人才隊(duì)伍建設(shè)方面，主要倡導(dǎo)引入“社會(huì)組織”的力量，以期通過專業(yè)化水平撬動(dòng)社區(qū)人力資源。（3）項(xiàng)目制運(yùn)作方面，主要以政府購買公共服務(wù)為主線。（4）促進(jìn)多元參與方面，主要聚焦于社區(qū)治理中，政府、社會(huì)組織、社區(qū)組織及居民間的共享共建機(jī)制和社區(qū)居民的參與意識(shí)、參與不足等問題。

2.2 概念界定

2.2.1 國家公園

美國藝術(shù)家喬治·卡特琳（George Catlin）最早提出了“國家公園”，其目的是調(diào)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境與休閑地開發(fā)利用的對(duì)峙性。由于各國建設(shè)方式、理念和具體實(shí)情的差異，在借鑒《保護(hù)區(qū)管理類別指南》的基礎(chǔ)上，各國對(duì)國家公園的概念、范圍、標(biāo)準(zhǔn)等界定也不盡相同。在中國早些年代，因“公園”一詞在城市建設(shè)中已被人為建設(shè)休閑地所使用，直至現(xiàn)今才逐步形成特色的國家公園概念。鐘林生、肖練練將國家公園界定為“以保護(hù)具有典型性、代表性和稀缺性的生態(tài)系統(tǒng)、自然與文化遺跡或景觀為目的，為公眾提供教育、科研、游憩機(jī)會(huì)，由國家依法劃定并統(tǒng)一保護(hù)與管理的區(qū)域”。由此可見，國家公園及其制度的提倡不僅滿足時(shí)代發(fā)展的需要，也為未來的展望奠定了可持續(xù)、服務(wù)導(dǎo)向及有效治理等基礎(chǔ)。

2.2.2 社區(qū)治理

社區(qū)一詞由滕尼斯《社區(qū)與社會(huì)》中的“community”翻譯而來，原意強(qiáng)調(diào)某一特定地域范圍內(nèi)生活的人們，也可以指擁有共同愛好或者宗教信仰的人組成的團(tuán)體這個(gè)概念更強(qiáng)調(diào)社區(qū)基于地緣、血緣和親族關(guān)系上的共同體。在中國，“社區(qū)治理”、“社會(huì)治理”等治理概念屬于舶來品，但與我國長(zhǎng)期倡導(dǎo)和推行的群眾路線、公眾參與、基層治理、社區(qū)治理等精神的實(shí)質(zhì)是相同的。區(qū)別于傳統(tǒng)管理的強(qiáng)制性，治理更能體現(xiàn)民主意識(shí)、合作意識(shí)及協(xié)商意識(shí)的融合。對(duì)于“社區(qū)治理”的界定，借鑒其他學(xué)者的闡釋，本文將其描述為：在面對(duì)共同生存環(huán)境中的問題和挑戰(zhàn)時(shí)，生活在社區(qū)范圍的攸關(guān)方（黨組、政府、企事業(yè)單位、社區(qū)組織、居民等）通過協(xié)商交流、有序分工、積極參與、共擔(dān)共享的機(jī)制達(dá)成和諧、有效的解決方案，并在行動(dòng)過程和問題解決后更新固化的個(gè)體與分隔狀態(tài)，構(gòu)建主動(dòng)參與的共同往來團(tuán)體。

2.2.3 民眾參與

參與，特別是基層群眾的參與是我國民主政治建設(shè)的核心要素之一。俞可平在研究民主時(shí)談道：治理與善治掛鉤，善治的十大基本要素之一便是參與，特別是公民參與，不僅包括了社會(huì)政治生活的參與，還涉及社會(huì)其他生活的參與。民眾的參與不僅從自我角度上保障了公民權(quán)利的落實(shí)，也為促進(jìn)官民互動(dòng)、民主治理等多元互通、有序合作提供了平臺(tái)基層。在社區(qū)治理中，參與表現(xiàn)在意識(shí)和行動(dòng)上，其內(nèi)容不僅涉及以居民為大流的主體，還囊括了基層政府、單位、社區(qū)組織等多方利益團(tuán)體的意志表達(dá)。

3 居民參與社區(qū)治理進(jìn)程分析

從20世紀(jì)90年代末，我國便開展了城市社區(qū)自治的建設(shè)活動(dòng)。先后出現(xiàn)了26個(gè)“國家級(jí)社區(qū)建設(shè)試驗(yàn)區(qū)”，“上海模式”、“江漢模式”等特色鮮明的社區(qū)典型模式。隨著社區(qū)治理建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展，“三社互動(dòng)”、“社區(qū)營(yíng)造”等以公共服務(wù)購買、項(xiàng)目制為主題的社區(qū)治理制度也于近10年由國外、沿海地帶向中西部地區(qū)大力推廣。與此對(duì)應(yīng)，居民參與意識(shí)體現(xiàn)出“模糊-明晰”的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)，參與內(nèi)容也由政治生活擴(kuò)散到其他社會(huì)生活方面。

從社區(qū)建設(shè)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上看，參與主體的意識(shí)與行動(dòng)都是呈現(xiàn)出向上、向前的良好走勢(shì)。但參與意愿低、參與層次低、主動(dòng)性參與等參與困境仍舊存在。所以在社區(qū)治理過程中，要提高主體參與意識(shí)的可持續(xù)性、公益服務(wù)性，增強(qiáng)參與行動(dòng)的可持續(xù)性和主動(dòng)適應(yīng)性。

4 國家公園制度與社區(qū)治理的耦合關(guān)系

盡管國家公園制度與社區(qū)治理針對(duì)的主旨不同，但在造福人類、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步等宏觀層面是處于齊頭并進(jìn)的重要位置。二者“異曲同工”的耦合性如下：

（1）基礎(chǔ)理論趨同。無論是國家公園制度還是社區(qū)治理，都體現(xiàn)了倡導(dǎo)“多元共治”理論的趨勢(shì)。多元，意味著“從統(tǒng)治到治理”的轉(zhuǎn)變，不僅體現(xiàn)了行政制度上的變革，也突出聚集共同力量的重要性。在西方，治理意味著需要去行政化，弱化政府冗雜的行政職能。而在中國，治理更多的是強(qiáng)調(diào)構(gòu)建“黨政領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)支持、民眾參與”的共同行動(dòng)體系，優(yōu)化黨政的領(lǐng)導(dǎo)力量，推進(jìn)社會(huì)多方力量的支持，激勵(lì)民眾的積極參與。

（2）實(shí)際行動(dòng)一致。在國家公園制度和社區(qū)治理建設(shè)的進(jìn)程中，主要的實(shí)際行動(dòng)傾向于“社區(qū)參與”。社區(qū)參與，從狹義上講是促進(jìn)社區(qū)內(nèi)生活的局部參與;從廣義上講，則是利益攸關(guān)方的共同參與。在國家公園與社區(qū)治理的研究中，二者有共同的短板便是參與問題。國家公園制度建設(shè)往往忽視了當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)生存地的共生之情，社區(qū)治理也忽視了居民對(duì)建設(shè)的需要之聲。所以，二者在實(shí)際行動(dòng)中面對(duì)的居民參與問題，既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇。當(dāng)把問題轉(zhuǎn)換成動(dòng)力時(shí)，國家公園和社區(qū)治理建設(shè)都將開啟新篇章。

5 路徑支持

通過分析國家公園與社區(qū)治理間的耦合關(guān)系，可以發(fā)現(xiàn)二者在理論倡導(dǎo)和實(shí)際行動(dòng)上有共通之處，可相互借鑒、彌補(bǔ)缺陷。本文在解讀國家公園制度所蘊(yùn)含的三個(gè)理論的基礎(chǔ)上，為社區(qū)治理中的居民參與問題提供可選擇的路徑支持。

（1）可持續(xù)發(fā)展理論優(yōu)化參與的可持續(xù)性。

可持續(xù)發(fā)展思想的提出源于對(duì)環(huán)境問題的逐步認(rèn)識(shí)和關(guān)注，隨后逐漸外延范圍到經(jīng)濟(jì)、政治等領(lǐng)域。盡管不同學(xué)科的專家對(duì)可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行了闡述與剖析，但其核心思想是有共識(shí)的：健康的經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)建立在生態(tài)可持續(xù)能力、社會(huì)公正和人民積極參與自身發(fā)展決策的基礎(chǔ)上。

居民參與多為階段性、分散化的，可持續(xù)性不足。參與主體往往因時(shí)間、工作、利益導(dǎo)向等因素的影響參與意識(shí)和行動(dòng)。而個(gè)體性的參與，往往是基于一定的愛好或利益驅(qū)動(dòng)的行為，他們通過短暫地參與行動(dòng)來實(shí)現(xiàn)自我的價(jià)值需求。因此，堅(jiān)持可持續(xù)性是社區(qū)治理主體必須樹立的意識(shí)和行動(dòng)，以兩者的相互作用來提升計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督等治理活動(dòng)中的可持續(xù)性參與。

（2）新公共服務(wù)理論強(qiáng)化參與的公益服務(wù)性。

新公共服務(wù)理論衍生于新公共管理理論中，由美國的管理學(xué)家羅伯特·丹哈特等人提出。該理論主要強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)者的角色，在重視公民權(quán)和公共事務(wù)的基礎(chǔ)上，以民主的行動(dòng)來追求公共利益。國家公園及其體制的發(fā)展過程中，不可避免的會(huì)涉及到政府與政府、政府與市場(chǎng)、政府與居民等多重管理關(guān)系間的矛盾和博弈。政府通過革新自身職權(quán)，可從自我主動(dòng)意識(shí)上產(chǎn)生改變，以舒緩各方?jīng)_突，鼓勵(lì)市場(chǎng)、社會(huì)、個(gè)體的共同參與，以滿足以“服務(wù)取向”為主的治理格局。

社區(qū)治理是一種公共性的狀態(tài)，參與主體應(yīng)該保持一種公益服務(wù)的參與意愿。隨著社會(huì)組織發(fā)起的社區(qū)公益型項(xiàng)目在社區(qū)治理中的推廣，公益服務(wù)性的理念意識(shí)得以扎根。但小部分參與是不夠的，需要體魄強(qiáng)健、擁有知識(shí)技能的廣大中間群體的參與。公益服務(wù)性，是可持續(xù)性參與意識(shí)和行動(dòng)的力量支持，有利于壯大參與意識(shí)和行動(dòng)的慈善心，構(gòu)建“協(xié)諧”的共同參與體系。

（3）適應(yīng)性治理理論美化參與的主動(dòng)適應(yīng)性。

適應(yīng)性治理是在可持續(xù)和公益服務(wù)基礎(chǔ)上的完善趨勢(shì)。適應(yīng)性治理意味著國家公園體制要充分考慮到不同國家國情、地理空間、可取類型、運(yùn)行模式等差異性的需求取向。它不再單方面強(qiáng)調(diào)管理層的核心作用，而是突出通過組織性的參與學(xué)習(xí)來規(guī)范利益攸關(guān)方“共商共治”的程序。

主、被動(dòng)性是基于主體參與意愿而言，在以個(gè)體利益需求為導(dǎo)向的參與中，被動(dòng)適應(yīng)的狀態(tài)是強(qiáng)于主動(dòng)付出的。主動(dòng)適應(yīng)性的參與產(chǎn)出往往比被動(dòng)式的收益更加廣闊，并且也能解決參與主體主人翁意識(shí)缺乏的現(xiàn)狀。作為參與主體的人，在自我體驗(yàn)和自我表現(xiàn)上擁有差異性，會(huì)通過自我的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圈、價(jià)值認(rèn)同來調(diào)控參與行為的主動(dòng)性或被動(dòng)性。加強(qiáng)參與主體的主動(dòng)適應(yīng)性將進(jìn)一步帶動(dòng)以“團(tuán)結(jié)共治、相互依存”為主旨的社區(qū)發(fā)展，同參與的可持續(xù)性和公益服務(wù)性共同作用，營(yíng)造出居民高濃度、高質(zhì)量的社區(qū)歸屬感和滿意度。

6 總結(jié)與展望

國家公園制度是保障生態(tài)資源的重要措施，社區(qū)治理是踐行基層民主的重要行動(dòng)，多方參與是連接二者的中間力量。社區(qū)參與是國家公園制度和社區(qū)治理中的核心環(huán)節(jié)之一，應(yīng)避免建設(shè)帶來的社區(qū)反抗力。在中國，國家公園制度的建設(shè)與社區(qū)治理同樣處于起步、完善的階段，參與問題是共同面臨的困難。本文通過簡(jiǎn)要闡釋國家公園制度蘊(yùn)含的三種理論，以期延展居民參與特性，即不僅要看到因需求、利益的參與意識(shí)和行動(dòng)，更要在可持續(xù)性、公益服務(wù)性和主動(dòng)適應(yīng)性上體現(xiàn)二者的實(shí)際效用，為社區(qū)治理和國家公園制度建設(shè)中賦予“持續(xù)參與、主動(dòng)參與、實(shí)質(zhì)參與、公益參與”的新內(nèi)涵，助力“多元參與、共治共享”的構(gòu)建。

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