經(jīng)濟發(fā)展中土地招標拍賣掛牌出讓問題研究及建議

殷玉娥

摘 要：隨著城市化水平的提高，土地需求日益增加。土地市場運行過程中，健全和完善土地市場規(guī)范交易行為，嚴格執(zhí)行經(jīng)營性及工業(yè)用地招拍掛制度，烏魯木齊市土地市場化程度不斷提高，取得了一定的成效。本文以烏魯木齊市土地招拍掛為研究對象，經(jīng)過分析土地供應現(xiàn)狀，提出調(diào)整用地結(jié)構(gòu)、優(yōu)化配置資源、健全市場管理服務體系等方面對策建議。

關鍵詞：土地;招標拍賣掛牌出讓;問題及建議

一、土地招標拍賣掛牌的含義及現(xiàn)狀

（一）土地招標拍賣掛牌的基本概念

土地招標拍賣掛牌簡稱“土地招拍掛”，是一種公開交易的方式，除了國有建設用地使用權(quán)可以采取這種方式外，其他土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移，也可采取這種交易方式。這三種出讓方式，在成交方式、競買規(guī)則等方面存在差異，其中招標出讓，中標者是條件較優(yōu)、中等價格的投標人，不是最高出價者，政府意圖和社會公共目標起重要的作用;拍賣出讓，競買人可現(xiàn)場根據(jù)競爭方的報價，拍賣底價完全由土地預期收益所決定;掛牌出讓可多次報價，依掛牌截至時的出價或現(xiàn)場競價結(jié)果，確定成交人。

（二）烏魯木齊市土地招拍掛出讓現(xiàn)狀

1.土地招拍掛配置程度穩(wěn)步提高。從編制土地利用年度供應計劃入手，根據(jù)土地市場供求關系，探索一級市場開發(fā)新機制和規(guī)范存量土地拍賣、掛牌出讓的新途徑?？茖W制定《年度國有建設用地出讓和儲備土地出庫計劃》，積極協(xié)調(diào)規(guī)劃、建設等部門，合理確定出讓宗地規(guī)模，解決好宗地內(nèi)道路、綠地等基礎設施問題。加大經(jīng)濟適用住房、住宅用地配套5%保障性住房、廉租房和解危解困房的土地供應，確保住房土地供應和住房結(jié)構(gòu)雙“70%”政策的落實。停止別墅類項目的土地供應，限制低密度、大套型住房的土地供應，嚴格集資合作建房用地管理。土地招拍掛配置程度呈逐年增長，發(fā)揮市場配置土地的基礎性作用。

2.加強土地市場支持和服務體系建設。實行土地市場運行快速反應機制，建立并運行土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)。及時將地價、土地供應計劃、出讓公告、交易結(jié)果等信息向社會公布，全面實現(xiàn)土地供應、開發(fā)利用和市場交易全程動態(tài)跟蹤監(jiān)管。嚴格執(zhí)行地價評估集體會審制度，強化土地評估、拍賣等中介機構(gòu)的監(jiān)督引導和行業(yè)自律，使土地公開出讓市場更趨公開、公平和公正。

3.政府調(diào)控土地公開出讓市場力度加強。積極探索建立土地儲備機制，于2001年成立了土地儲備發(fā)展中心，對國有土地實行統(tǒng)一征收、經(jīng)營和管理，分散、多頭供地的局面得到扭轉(zhuǎn)，政府成為平衡土地市場供需的主導力量。近年來，不斷完善土地收購儲備制度，由各區(qū)（縣）征收辦負責具體實施，提升儲備用地的自身價值，一定程度上在提高政府對土地市場的調(diào)控能力、提高土地利用率、防止國有土地資產(chǎn)流失等方面發(fā)揮了積極作用。

二、土地招標拍賣掛牌出讓存在問題

（一）土地供應計劃及用地結(jié)構(gòu)不合理

土地供應計劃因規(guī)劃調(diào)整、拆遷補償未到位、供地方案不合理等不確定因素，計劃實施的時序性較差。據(jù)統(tǒng)計，目前烏魯木齊市人均耕地面積僅為0.36畝，已遠遠低于警戒線，這意味著城市發(fā)展要盡快完成粗放發(fā)展向集約發(fā)展轉(zhuǎn)變，盡量提高存量土地和閑置土地的利用集約化程度，嚴格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地。近年來，烏魯木齊市商業(yè)、工業(yè)、住宅用地容積率指標，雖然逐年提升，但整體水平較低，分析2011-2016年烏魯木齊市土地公開成交結(jié)果，商業(yè)、住宅用地容積率一般在2.0-3.5，工業(yè)用地容積率0.7-1.0。從城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃來看，建成區(qū)可利用的土地資源極為有限，城市發(fā)展必須走內(nèi)涵挖潛的路子，適當提高城市綜合容積率。

（二）基準地價制定滯后影響了成交價格

2001年，烏魯木齊市完成了城區(qū)土地定級與基準地價更新成果的第一次全面更新工作，將城區(qū)內(nèi)315.21平方公里的土地，按照綜合和分類定級方式，劃定了七個級別，并確定了各級別商業(yè)、住宅和工業(yè)用地的基準地價。2003年3月，該成果經(jīng)過局部調(diào)整后經(jīng)市人民政府頒布實施至2012年。此后，烏魯木齊市社會宏觀經(jīng)濟形勢變化和基礎設施完善程度的逐步提高，建城區(qū)面積不斷擴大，市區(qū)面貌發(fā)生了很大變化，存在部分新興區(qū)域處于定級和基準地價評估成果的空白區(qū)，部分區(qū)域基準地價水平不能與現(xiàn)實地價水平相銜接等現(xiàn)象。根據(jù)國家“土地等級每6年調(diào)整1次，基準地價每3年調(diào)整1次”，10年未更新基準地價，城市基準地價更新落后于土地市場發(fā)展，同時也滯后于社會經(jīng)濟發(fā)展。

（三）土地“招拍掛”未實行網(wǎng)上掛牌交易

采用信息化的手段，通過網(wǎng)上掛牌交易，把傳統(tǒng)的人工現(xiàn)場交易模式徹底交給了計算機，由計算機統(tǒng)一操作接收指令，接收報價、繳納競買保證金、確認成交結(jié)果等，一定程度上會為用地單位提供高效率、公平化的快捷服務，避免了各種人為因素。對土地交易市場及制度建設、網(wǎng)上交易工作規(guī)則、流程、交易系統(tǒng)開發(fā)，包括出讓宗地底價確定、供地管理模式、工業(yè)用地出讓流程等方面。截至目前，烏魯木齊市土地招拍掛出入仍采取現(xiàn)場申請和競價的模式。

三、土地招標拍賣掛牌出讓對策建議

（一）加強土地供應合理調(diào)整用地的結(jié)構(gòu)

依據(jù)土地利用年度計劃實施和土地市場調(diào)控政策變化，把握供需雙向調(diào)節(jié)力度，從整體上控制供地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、節(jié)奏和時序，并根據(jù)土地征收工作進度、農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地報批、固定資產(chǎn)投資項目建設等實際情況，按季度定期研判供需變化，評估計劃實施效果和預期完成率。同時，加強對計劃執(zhí)行情況的監(jiān)管，使土地供應逐步呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)合理、空間優(yōu)化、穩(wěn)定增長、節(jié)約集約的良好局面。嚴格控制建設用地總量，有計劃、時勢地將土地投入市場，確保土地供應的合法性。

（二）健全完善土地市場制度規(guī)范市場行為

進一步健全和完善國土資源市場相關配套法規(guī)、政策體系。針對土地公開出讓和批后監(jiān)管不力問題，應制定《土地市場的監(jiān)督和管理的工作制度》，定期開展國有土地使用權(quán)出讓情況專項清理，對土地出讓金的收繳應嚴格執(zhí)行合同約定，對于違約、欠繳等出讓金的情況，可通過發(fā)催繳通知、約談、司法程序等，確保國有資產(chǎn)不被流失。此外，政府應公開出讓方式的使用范圍，公開交易結(jié)果，及時公布土地市場出讓信息，并向社會公布有關土地市場的有關政策、法規(guī)，接收社會的監(jiān)督。

（三）完善土地公開出讓市場價格形成機制

土地公開市場交易因受物價因素、政策因素、經(jīng)濟發(fā)展因素、社會穩(wěn)定因素等多種原因的影響，也在不斷地發(fā)生變化;同時基準地價代表城市級別地價，基準地價可以起到宏觀調(diào)控和指導市場的作用。烏魯木齊市人民政府于2013年12月24日發(fā)布了《關于公布調(diào)整后烏魯木齊市城區(qū)土地基準地價的通告》（烏政通〔2013〕31號），自2014年3月1日起實施;同時《關于使用烏魯木齊市城區(qū)土地級別基準地價更新成果的通告》（烏政通〔2003〕4號）自本通告施行之日起停止執(zhí)行。

基準地價從更新前后對比數(shù)據(jù)可以看出，主城區(qū)（含原東山區(qū)）與2003年公布使用的成果相比，各類用地基準地價均有一定幅度提高，尤其是工業(yè)用地增幅非常顯著。具體到各類用途上，商業(yè)一至七級和住宅一至六級地價呈現(xiàn)較為均衡的上漲趨勢，商業(yè)一至七級的基準地價漲幅平均約51.39%，住宅基準地價漲幅平均約51.42%，住宅七級地價大幅度上漲主要是受工業(yè)用地最低價的影響。調(diào)整后的基準地價實施以來，烏魯木齊市土地市場平穩(wěn)過渡，2014年后招拍掛用地地價明顯增加，政府純收益大幅增加。

（四）健全土地公開出讓市場管理服務體系

加快土地公開出讓市場信息化建設力度，實行網(wǎng)上掛牌交易。系統(tǒng)采用訂單號管理制度，即每個地塊網(wǎng)上交易前，對應每個競買人自動生產(chǎn)一個隨機不重復的子賬戶，在競買過程中系統(tǒng)只顯示隨機生成的子賬戶，做到競買人身份的相互保密;先競買，后進行資格審查，即在每個地塊網(wǎng)上交易完成后，該地塊競得人需到交易場所進行現(xiàn)場的資格審查;同時引入安全評測機構(gòu)，通過網(wǎng)路監(jiān)控、定期檢測等形式，減少系統(tǒng)被攻擊風險。建設土地公開出讓交易信息發(fā)布平臺，公開披露土地成交信息，也可在土地有形市場布置包括電子觸摸屏等設備，方便查詢地塊的公告信息、位置坐落等資料。

結(jié)論

烏魯木齊市經(jīng)濟快速發(fā)展，供需矛盾突顯，公開出讓市場程度明顯加快，但實施過程中也出現(xiàn)了一些問題。本文在國內(nèi)已有研究成果的基礎上，發(fā)現(xiàn)了烏魯木齊市土地招標拍賣掛牌存在用地結(jié)構(gòu)不合理、基準地價更新嚴重滯后、資源配置不合理等問題，針對這些問題提出對策建議。形成盤活存量土地、優(yōu)化資源配置、合理供應土地的公開出讓市場，促進烏魯木齊市經(jīng)濟和社會發(fā)展。

參考文獻：

[1] 岳曉武，雷愛先主編.土地招標拍賣掛牌理論與實務[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社.2008.

[2] 烏魯木齊市人民政府法制辦公室.烏魯木齊市政府規(guī)章匯編[Z].烏魯木齊： 烏魯木齊市人民政府，2015.

[3] 王小莉，《土地法》，北京法律出版社，2003年版