淺析集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市
——以地方政府的土地財政為視角

王興煜 鄭 斌

(甘肅縱橫律師事務(wù)所，甘肅 武威 733000)

改革開發(fā)以來，我國的發(fā)展重心轉(zhuǎn)移至經(jīng)濟建設(shè)。為了城市化和工業(yè)化的發(fā)展，本應(yīng)享有和國有建設(shè)用地同等權(quán)利的集體建設(shè)用地被排除在土地交易市場之外。地方政府壟斷土地交易市場之后，在以GDP增長為考核指標的模式下，“以地生財”的政府逐漸患上土地財政依賴癥，且土地出讓金儼然成為城市建設(shè)的“主力軍”。農(nóng)民的土地權(quán)利不斷受到侵害，“三農(nóng)”問題日益突出。隨著國家發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變以及工業(yè)化、城市化的不斷推進，我國的經(jīng)濟實力和綜合國力顯著增強，保護農(nóng)民權(quán)益的呼聲不斷，其中之一就是集體建設(shè)用地應(yīng)和國有建設(shè)用地享有同等權(quán)利，即同時進入土地交易市場。但集體建設(shè)用地入市后將沖擊地方政府的土地財政，甚至影響城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在各方利益博弈的過程中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市一直被擱置。2019年8月,《中華人民共和國土地管理法》修正案審議通過，其中第六十三條允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，成為各方媒體競相報道的熱點、亮點。該法為我國的土地改革指明了方向，即地方政府需要逐步擺脫土地財政的依賴。但現(xiàn)實情況是地方政府的確用土地財政來促進本區(qū)域GDP的增長，若頂層政府一味要求地方政府擺脫土地財政，但又不制定相應(yīng)的保障措施，就會使地方政府在強大的利益驅(qū)使下，即在以GDP增長的政治“晉升錦標賽”模式下，使集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市淪為一紙空文，不能達到頂層政府和立法機關(guān)預(yù)期的法律效果和社會效果。

一、地方政府土地財政的形成過程

新中國成立之后，我國長期實行計劃經(jīng)濟，即頂層政府制定計劃，國有企業(yè)執(zhí)行，地方政府監(jiān)督，至于地方經(jīng)濟的發(fā)展則不是地方政府所考慮的。在這一時期，地方政府的公共職能大多由企業(yè)承擔，如醫(yī)療、養(yǎng)老等。改革開放后，中國實行市場經(jīng)濟，劃分了地方政府和頂層政府的權(quán)責(zé)，地方政府擁有了自主發(fā)展權(quán)，頂層政府為監(jiān)督地方政府行使其自主發(fā)展權(quán)，制定了相應(yīng)的考核標準。因我國的發(fā)展重心轉(zhuǎn)移至經(jīng)濟建設(shè)，相應(yīng)地地方政府官員晉升的考核標準從改革開放之前“根紅苗正”的政治考核轉(zhuǎn)變?yōu)镚DP增長的經(jīng)濟考核。十八大以來，在“堅持人與自然和諧共生”的理念下，生態(tài)環(huán)境保護的考核權(quán)重有所增加，并建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部破壞環(huán)境資源的終身追責(zé)制。在以經(jīng)濟增長為考核的晉升模式下，地方黨政機關(guān)熱衷于經(jīng)濟發(fā)展。但經(jīng)濟發(fā)展需要以地方政府的財政為支撐，甚至地方政府的財政支出和經(jīng)濟增長成比例關(guān)系，地方政府財政來源之一為稅收。1994年，為了進一步加強中央的財政收入，我國實行了“分稅制”改革，并分別建立了國稅、地稅系統(tǒng)；2018年，隨著國稅和地稅的合并，“分稅制”成為歷史。“分稅制”改革中頂層政府選擇了優(yōu)質(zhì)稅源，而地方政府財政變?yōu)閱蜗砘蛘吖蚕矶愒?，但支出?zé)任不變，于是出現(xiàn)了頂層政府財源滾滾，地方政府財政青黃不接的尷尬局面。如何增加財政收入成為地方政府的工作重點。

改革開放后，隨著經(jīng)濟迅猛發(fā)展，建設(shè)用地規(guī)模在不斷擴大，大量耕地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地。為保護耕地，控制用地規(guī)模，1993年中共中央通過了《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，提出為加強土地管理，國家壟斷城鎮(zhèn)土地一級市場，實現(xiàn)國有土地出讓制度。《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》(1994)第九條進一步規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該國有土地的使用權(quán)方可有償出讓。隨著改革開放的深入，政府和企事業(yè)單位不再大包大攬地解決城鎮(zhèn)居民的住房問題，城鎮(zhèn)居民的住房由公房轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂少徶梅课?，加上改革步伐越來越快，相關(guān)的管理措施沒有到位，房地產(chǎn)市場在滿足剛需的同時，也刺激了房屋投機行為，出現(xiàn)了房價扶搖直上的局面。讓地方政府“欣喜”的是，其壟斷的國有土地隨著房價的上漲不斷增值，再配合地方政府的“餓地”政策，土地出讓金在政府財政收入中的比重持續(xù)增加，地方政府的土地財政悄然而起。據(jù)統(tǒng)計，2004—2011年，土地出讓總收入占地方總預(yù)算收入的50.9%，2010—2011年這一比例超過了60%。然而，越來越高的土地價格再加上GDP的考核體制，最終演變?yōu)榈胤秸忌贤恋刎斦蕾嚢Y。由于土地制度的特殊性，在《中華人民共和國土地管理法》沒有修改之前，同為建設(shè)用地，農(nóng)村的建設(shè)用地只能用于農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)等，無法進入市場流通。有學(xué)者認為地方政府壟斷土地市場，導(dǎo)致國有建設(shè)用地使用權(quán)可以進入市場交易，集體建設(shè)用地使用權(quán)卻只能被征收后才能進入市場交易，違反了《中華人民共和國物權(quán)法》的平等保護原則。也有學(xué)者認為，我國是公有制國家，集體所有和國家所有是公有制的兩種方式，政府征收土地，將集體所有變?yōu)閲?，是從“小公”變“大公”，符合《中華人民共和國憲法》秩序。

二、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對地方政府土地財政的沖擊

“晉升錦標賽”理論認為，我國的政治體制創(chuàng)造了經(jīng)濟增長的奇跡，而非經(jīng)濟因素，以GDP為考核指標的競爭實質(zhì)就是地方政府財稅、招商引資的經(jīng)濟競爭，本質(zhì)上是地方官員基于晉升的“動機”而開展的政治競爭。雖說地方官員均有一定的任職期限，但實踐中更多呈現(xiàn)的是隨時可能被調(diào)動的“彈性任期”模式，在任期不確定的情況下，地方官員為在“晉升錦標賽”中脫穎而出，上任之初便不遺余力地發(fā)展本轄區(qū)經(jīng)濟，發(fā)展經(jīng)濟的重要抓手即為工業(yè)化和城市化。任何工業(yè)化和城市化的發(fā)展都離不開資本的原始積累，資本的原始積累有外生性積累和內(nèi)生性積累兩種方式?？v觀世界發(fā)展格局，西方發(fā)達國家的工業(yè)化和城市化都是依靠海外掠奪的方式完成資本的原始積累，而中國顯然不可能通過海外掠奪的方式完成資本的原始積累，只能靠內(nèi)生性積累的方式完成資本的積累。在此背景下，“剪刀差”模式應(yīng)用而生。“剪刀差”模式初期適用于工農(nóng)產(chǎn)品，但隨著國有土地的增值，“剪刀差”模式延伸到了土地交易市場中，即政府低價征收農(nóng)用地，在土地交易市場上高價出售給使用權(quán)人，使用人支付的土地出讓金遠高于征收土地所支付的補償費用，由此形成土地增值的差價。相對于“細水長流”的稅收而言，土地出讓金具有一次性繳納的特點，且房地產(chǎn)公司在建設(shè)和銷售過程中會產(chǎn)生營業(yè)稅等稅費，可以在短期內(nèi)增加地方財政收入。由此，土地出讓金的收入逐漸成為城市化建設(shè)的“主力軍”，并且為拉動經(jīng)濟增長創(chuàng)造了制度條件和現(xiàn)實可能性，并形成了“土地財政—經(jīng)濟增長—獲得晉升”的正向反饋機制，即內(nèi)生出維持晉升激勵制度的積極因素，使土地財政呈現(xiàn)出規(guī)模持續(xù)擴大的累計動態(tài)特征。并且，晉升激勵對土地財政的作用程度比土地財政對晉升激勵的作用更大。

農(nóng)村建設(shè)用地入市后將打破地方政府壟斷土地交易市場的局面，即只要符合城市規(guī)劃和土地用途要求，用地者直接和村集體協(xié)商土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、租賃等事宜。村集體和地方政府由征收和被征收的關(guān)系演變?yōu)榛ハ喔偁幍年P(guān)系，土地出讓金的“剪刀差”縮小，將影響地方政府的財政收入。一方面，地方官員需要雄厚的財政支撐其政績工程，而政績工程投資規(guī)模大、建設(shè)周期長，需要地方財政持續(xù)投入，財政收入降低意味著耗資巨大的政績工程將“無疾而終”；另一方面，財政支出和GDP的增速成正相關(guān)關(guān)系，財政支出減少，相應(yīng)地GDP增速也會減緩，而且在以GDP增長為主要考核指標的背景下降低了地方官員晉升幾率。雖然頂層政府在不斷完善地方官員的考核指標，基本形成了“德、能、勤、績、廉”的綜合考核指標，該指標成為官員選拔任用、交流輪崗、獎勵懲處和職務(wù)升降的重要依據(jù)。但在上述五個指標中，“德、能、勤、廉”帶有一定的評價性，這些指標的模棱兩可導(dǎo)致上述指標不必然能夠幫助官員晉升。相對而言，“績”更具有量化性，績效突出的官員更容易得到提拔、重用和獎勵。因此，農(nóng)村建設(shè)用地入市將沖擊地方政府的土地財政，進而影響地方政府官員謀求政治晉升的機會。

三、為維護土地財政，地方政府將干預(yù)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市

(一)地方政府利用規(guī)劃、土地出讓金等手段繼續(xù)壟斷土地市場

解決“三農(nóng)”問題是頂層政府現(xiàn)階段工作的重中之重，“三農(nóng)”問題的核心就是農(nóng)民的利益問題。長久以來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益不斷受到侵蝕，在經(jīng)濟建設(shè)時把農(nóng)村土地當作獲取工業(yè)化、城鎮(zhèn)化資本積累的源泉，當工業(yè)化、城市化用地與農(nóng)民土地發(fā)生沖突時，只能犧牲農(nóng)民的土地服從建設(shè)大局。當前我國已經(jīng)擺脫了新中國成立初期工業(yè)百廢待興的困境，國內(nèi)生產(chǎn)總值穩(wěn)居世界第二，應(yīng)適時還利于民，準確地說是還利于農(nóng)民。在此背景下，頂層政府決定打破土地壟斷市場，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，可以說是眾望所歸，得到了億萬農(nóng)民的強烈支持。但目前地方各級政府的現(xiàn)狀是財政收入依賴土地，甚至城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也依賴于土地出讓金。一種模式一旦形成，就有其內(nèi)在運行的邏輯，并因此形成一定的利益固化和利益集團，要扭轉(zhuǎn)哪怕是逐漸扭轉(zhuǎn)，也是很不容易的。地方政府為保證土地出讓金不減少，自然會將“干預(yù)”的視線轉(zhuǎn)移至集體經(jīng)營性建設(shè)用地。相對于村集體而言，國有建設(shè)用地所有者在建設(shè)用地方面具有“天然”的競爭優(yōu)勢。例如，土地用途規(guī)劃，縣級政府在不履行告知義務(wù)等程序性事項的前提下，能夠隨意變更土地規(guī)劃用途，將土地證上記載的商業(yè)用地直接變更為教育用地。對于國有建設(shè)用地尚且如此，集體經(jīng)營性建設(shè)用地更無法避免土地用途規(guī)劃的隨意調(diào)整，將會導(dǎo)致“同地”不“同權(quán)”、不“同價”的尷尬局面。再如，土地出讓金的減免，在相同競爭條件下，國有建設(shè)用地所有者可對入駐企業(yè)在土地出讓金等方面實施招商引資優(yōu)惠政策，甘肅省武威市為招商引資，曾頒布了《武威市人民政府關(guān)于管好用活土地資源的意見》，該意見制定了“返還土地出讓金”“零地價出讓土地”“土地換項目”等優(yōu)惠項目。如此一來，雖然頂層政府允許村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，但實際上地方政府壟斷土地的局面仍不會被打破。

(二)地方政府利用管理者身份參與土地市場的競爭

村集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)歸村集體所有，自無爭議，但目前我國農(nóng)村集體只能散見于《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國土地管理法》等法律中，概括性地歸納為農(nóng)民集體是農(nóng)村村域范圍內(nèi)集體土地以及地上除村民私有財產(chǎn)之外的其他所有財產(chǎn)的所有權(quán)主體。需要說明的是，現(xiàn)行立法中沒有涉及農(nóng)民集體的組織形式，現(xiàn)實中也沒有符合團體組織特征的農(nóng)民實體組織存在，所以農(nóng)民集體即使獲得了法律上所有權(quán)的主體地位，在現(xiàn)階段卻是一個“能有所指卻不能確指的虛位主體”。因所有權(quán)主體虛位，作為村民自治組織的村委會在歷史上“堂而皇之”地攫取了村集體所有者的地位，且以村委會代行村集體所有權(quán)的組織形式也為廣大農(nóng)民習(xí)慣性地接受。但村委會具有雙重角色，一方面它是國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會最基層的代表人或代理人，當它面對國家時，以弱者的身份出現(xiàn)；另一方面它也是集體土地所有權(quán)主體的代表人或代理人，當它面對農(nóng)戶時，又以強者的身份出現(xiàn)。例如，武威市為促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，提出了“設(shè)施農(nóng)牧業(yè)”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，但村委會卻將政府引導(dǎo)農(nóng)牧業(yè)變?yōu)閺娭妻r(nóng)民改變農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)，對于不同意搭建羊棚的農(nóng)戶，村集體直接將農(nóng)戶承包的土地收回，調(diào)整給村里其他村民耕種。這種公私雙重角色的村委會和政府在土地市場的競爭中，往往會為了自身的升遷等利益而讓步于地方政府，雙方由平等競爭關(guān)系演變?yōu)閺妱莞偁幷吆腿鮿莞偁幷叩年P(guān)系。

四、保障集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的措施

(一)根據(jù)地域環(huán)境“量身定做”考核機制，適當鼓勵地方政府參與GDP增長的政治“晉升錦標賽”

GDP增長的政治“晉升錦標賽”消除了地方政府“不求有功，但求無過”的為政思想，有利于地方政府積極推動地方經(jīng)濟發(fā)展。但我國地域遼闊，東中西部經(jīng)濟發(fā)展層次不一，發(fā)展的側(cè)重點千差萬別，唯GDP論的考核方式形成了經(jīng)濟發(fā)展的惡性競爭，表現(xiàn)出只重視當前利益，對長遠利益缺乏規(guī)劃。因此，適當鼓勵地方政府官員參與“政治錦標賽”競爭，同時根據(jù)地方的經(jīng)濟環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、社會維穩(wěn)等因素，為地方政府官員“量身定制”晉升考核標準，既要考察地方政府官員對當前的貢獻，更要考察地方政府官員對長遠利益的貢獻。例如，甘肅省武威市為保護生態(tài)環(huán)境，取消市級對民勤縣、古浪縣、天?？hGDP等主要經(jīng)濟指標考核，將生態(tài)文明建設(shè)占縣區(qū)政績考核的得分權(quán)重由10.64%提高到了21.13%，樹立了綠色發(fā)展的鮮明導(dǎo)向。

(二)地方政府由土地交易市場的競爭者轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碚?，維護公平的競爭環(huán)境

在土地交易市場中，地方政府既是土地交易的競爭者，又是集體建設(shè)用地的管理者，雙方的不平等地位顯而易見。為保證“同地”“同權(quán)”“同價”的公平競爭環(huán)境，地方政府應(yīng)保障土地交易人的交易權(quán)利，只要交易雙方自愿協(xié)商確定，且不違反法律、行政法規(guī)、公序良俗等規(guī)定，地方政府就應(yīng)保障用地者在法律框架內(nèi)按照合同利用和行使土地的權(quán)利，保護其合法權(quán)利不受干涉。對于國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地應(yīng)整體規(guī)劃土地用途，根據(jù)用途管制規(guī)則管理規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地，禁止有針對性地對每一塊土地進行規(guī)劃，影響土地交易價格。同時地方政府應(yīng)逐步擺脫土地財政依賴，不參與土地交易利益的博弈，保持土地管理者所應(yīng)秉持的中立立場。地方政府只有擺脫土地財政，才能“理直氣壯”地對土地交易市場進行監(jiān)管。

(三)以民法典編纂為契機，完善村集體所有權(quán)制度

集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有權(quán)人為村集體，所有權(quán)人制度對集體的運作及利益的分配至關(guān)重要，但現(xiàn)行法律制度中對農(nóng)民集體的組織形式缺乏明確規(guī)定，以至于村集體“主體不明、權(quán)能不全”成為學(xué)界共識。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后因村委會的“攫取”導(dǎo)致農(nóng)民集體的獨立人格無法顯現(xiàn)，在土地交易市場中處于劣勢。因此，以民法典的編纂為契機，完善村集體所有權(quán)制度，在民法典物權(quán)法修訂時，必須提高村集體所有權(quán)的立法地位，將城鎮(zhèn)所有權(quán)和集體所有權(quán)合并獨立成章，在內(nèi)容上應(yīng)明確村集體所有權(quán)的客體，賦予其完整權(quán)能，完善村集體所有權(quán)主體制度。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市符合物權(quán)平等保護原則，有利于提高農(nóng)村建設(shè)用地利用率，增加集體和農(nóng)村收入，保障農(nóng)民權(quán)益，自然是深得民心。但在以GDP為主要考核指標的政治“晉升錦標賽”中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市勢必影響地方政府的財政收入，影響城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，甚至地方官員的晉升。當政策法律和地方政府利益一致時，地方政府自然會“一心一意”，當政策法律觸及地方政府利益時，地方政府就會“三心二意”，這一點從我國實行最嚴格的土地管理制度，但耕地的保有量指標仍在不斷減少上體現(xiàn)得“淋漓盡致”。《中華人民共和國土地管理法》剛頒布時，地方政府為了迎合頂層政府，短期內(nèi)或許能夠執(zhí)行，但由于觸及土地財政，地方政府存有消極的抵制情緒，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的路途將任重而道遠。