論法治化營(yíng)商環(huán)境視閾下的競(jìng)爭(zhēng)中立原則

閆 海，王 洋

(遼寧大學(xué) 法學(xué)院，沈陽(yáng) 110136)

內(nèi)容提要：競(jìng)爭(zhēng)中立原則要求政府在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)中對(duì)待國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)秉持不偏不倚的中立態(tài)度，國(guó)有企業(yè)不因與政府的特殊關(guān)系而取得不當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。競(jìng)爭(zhēng)中立原則經(jīng)由國(guó)內(nèi)法、區(qū)域法、多邊國(guó)際協(xié)議及國(guó)際軟法等各種方式的法治化演進(jìn)，已經(jīng)形成較為一致的具體化要求。我國(guó)自由貿(mào)易區(qū)立法、競(jìng)爭(zhēng)政策立法初步確立競(jìng)爭(zhēng)中立原則，并且具備競(jìng)爭(zhēng)中立原則的可行性基礎(chǔ)，進(jìn)一步踐行競(jìng)爭(zhēng)中立原則應(yīng)當(dāng)明確其適用范圍、完善國(guó)有企業(yè)治理機(jī)制、約束政府影響競(jìng)爭(zhēng)的行為、建立相關(guān)的執(zhí)行和爭(zhēng)議解決機(jī)制，使之成為法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的重要內(nèi)容。

近年來(lái)，以法治化作為改善、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的突破口，已經(jīng)成為中央和地方政府改革的重要舉措。國(guó)務(wù)院在《關(guān)于印發(fā)中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》(國(guó)發(fā)[2013]38號(hào))首次提出“法治化的營(yíng)商環(huán)境”，之后批準(zhǔn)印發(fā)的天津、福建、遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、陜西等自由貿(mào)易區(qū)改革方案逐步形成營(yíng)商環(huán)境“法治化、國(guó)際化、便利化”的要求，國(guó)務(wù)院還專門出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)國(guó)內(nèi)貿(mào)易流通現(xiàn)代化建設(shè)法治化營(yíng)商環(huán)境的意見》(國(guó)發(fā)[2015]49號(hào))。2016年遼寧省在全國(guó)率先出臺(tái)地方性法規(guī)《遼寧省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，2017年、2018年《河北省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》《陜西省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》相繼出臺(tái)。法治化營(yíng)商環(huán)境的核心是建立公平競(jìng)爭(zhēng)的法律環(huán)境，例如《遼寧省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第7條規(guī)定，“有關(guān)機(jī)關(guān)及其部門應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)市場(chǎng)意識(shí)，尊重市場(chǎng)規(guī)律，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，平等對(duì)待各類市場(chǎng)主體，保障市場(chǎng)主體在投資核準(zhǔn)、政府扶持、參與政府投資項(xiàng)目等方面享受同等待遇”，這與國(guó)際上競(jìng)爭(zhēng)中立原則要求存在高度的契合性，競(jìng)爭(zhēng)中立原則的確立和踐行將成為我國(guó)法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的重要內(nèi)容之一。

一、競(jìng)爭(zhēng)中立原則的界定與法治化

“中立”一詞最初用于政治領(lǐng)域，表示一國(guó)在其他國(guó)家交戰(zhàn)時(shí)持有的不偏不倚的態(tài)度。20世紀(jì)中期，由古典稅制的稅收中性原則形成稅收中立政策，“稅收制度不能為公民或者企業(yè)制造任何特殊的障礙，或者提供任何特殊的便利，促使他們選擇把自己的資金或者資源以特定方式使用而排斥其他方式，或者促使他們投資某一產(chǎn)業(yè)而排斥另一產(chǎn)業(yè)。相反，稅收體制應(yīng)該在所有的資源使用上保持中立，在既有的資源狀況下讓市場(chǎng)來(lái)決定什么產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出最大。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，所有的收入來(lái)源和所有的開支都應(yīng)該同等對(duì)待。一個(gè)帶有歧視性的稅收體制，勢(shì)必扭曲市場(chǎng)功能，至少在理論上，它會(huì)降低實(shí)際的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和收入水平”[1]。20世紀(jì)70年代開始，稅收中立開始擴(kuò)展至更為廣泛的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，形成“競(jìng)爭(zhēng)中立”的概念[2]。

(一)競(jìng)爭(zhēng)中立原則的界定

澳大利亞政府于20世紀(jì)70年代開始金融自由化改革，1979年成立坎貝爾調(diào)查委員會(huì)，負(fù)責(zé)調(diào)查全國(guó)金融管制效率，并于1981年發(fā)布《調(diào)查委員會(huì)最終報(bào)告》，其中將競(jìng)爭(zhēng)中立作為該國(guó)提高和完善金融系統(tǒng)的一項(xiàng)指導(dǎo)原則，指出：“競(jìng)爭(zhēng)中立能夠提高金融體系的分配和操作效率，特別是針對(duì)不同金融中介組織施加的監(jiān)管和稅收負(fù)擔(dān)要保持相容性”[3]。1995年，澳大利亞聯(lián)邦政府與其6個(gè)州、2個(gè)領(lǐng)地簽署《競(jìng)爭(zhēng)原則協(xié)議》，由國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施，將競(jìng)爭(zhēng)中立確立為經(jīng)濟(jì)體制的基本原則。該協(xié)議明確指出，競(jìng)爭(zhēng)中立原則旨在消除參與重要商業(yè)行為(Business Activities)的公有制機(jī)構(gòu)在資源配置方面造成的扭曲，換言之，國(guó)有企業(yè)不能因其公共部門所有制背景而享受任何“凈競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)(Net Competitive Advantage)”[4]。英國(guó)公平貿(mào)易辦公室在2010年發(fā)布《混合市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)：確保競(jìng)爭(zhēng)中立》報(bào)告指出：“競(jìng)爭(zhēng)中立原則是指混合市場(chǎng)中的國(guó)有企業(yè)、私有企業(yè)和第三部門組織之間應(yīng)當(dāng)具備公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境”。

美國(guó)和歐盟在2012年共同簽署《歐盟和美國(guó)關(guān)于國(guó)際投資共同原則的聲明》(Statement of the EU and US on Shared Principles for International Investment)將“競(jìng)爭(zhēng)中立”表述為：“國(guó)有經(jīng)濟(jì)實(shí)體和私有商業(yè)企業(yè)需接受相同外部環(huán)境約束，并在某一特定市場(chǎng)中處于公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境”。2012年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)發(fā)布的《競(jìng)爭(zhēng)中立：維持國(guó)有企業(yè)與私有企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境》報(bào)告關(guān)于“競(jìng)爭(zhēng)中立”界定則較為寬泛，“競(jìng)爭(zhēng)中立是指在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中運(yùn)行的任何實(shí)體均不存在不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)或劣勢(shì)”。但是，私有企業(yè)憑借非法手段獲得政府支持的不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，一般適用反商業(yè)賄賂法等予以處理，不構(gòu)成須特殊關(guān)注的問題，因此OECD的競(jìng)爭(zhēng)中立原則主要解決的還是國(guó)有企業(yè)和私有企業(yè)之間競(jìng)爭(zhēng)公平問題。

基于以上國(guó)家和國(guó)際組織關(guān)于“競(jìng)爭(zhēng)中立”的界定，競(jìng)爭(zhēng)中立原則指向政府、國(guó)有企業(yè)和私有(民營(yíng))企業(yè)三者在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)中之間的關(guān)系，即政府有義務(wù)確保市場(chǎng)主體不因與政府存在特定聯(lián)系而具有相較他者的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，保證法律規(guī)則的同等適用，以維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的公平。

(二)競(jìng)爭(zhēng)中立原則的法治化演進(jìn)

通過國(guó)內(nèi)法、國(guó)際區(qū)域法、多邊國(guó)際協(xié)議及國(guó)際軟法等的法治化演進(jìn)，競(jìng)爭(zhēng)中立原則已經(jīng)形成較為一致的具體化要求，構(gòu)成各國(guó)法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的重要內(nèi)容之一。

澳大利亞是競(jìng)爭(zhēng)中立原則國(guó)內(nèi)法法治化的典型代表。澳大利亞經(jīng)濟(jì)改革指導(dǎo)性文件《希爾墨報(bào)告》(Hilmer Report)及相關(guān)法律文件將競(jìng)爭(zhēng)中立原則明確為“三個(gè)中立”和“一個(gè)制度”的要求：(1)稅收中立，防止國(guó)有企業(yè)因稅收優(yōu)惠而獲利；(2)借貸中立，防止國(guó)有企業(yè)獲得優(yōu)惠利率的貸款；(3)監(jiān)管中立，防止國(guó)有企業(yè)免于遵守施加給民營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)者的監(jiān)管安排；(4)商業(yè)回報(bào)率要求，防止國(guó)有企業(yè)無(wú)須符合資產(chǎn)的商業(yè)回報(bào)率要求而獲得的利益。但是，競(jìng)爭(zhēng)中立原則不適用于國(guó)有企業(yè)的非商業(yè)、非營(yíng)利活動(dòng)，僅適用于其從事的商業(yè)活動(dòng)[5]。判斷活動(dòng)是否具有商業(yè)性的標(biāo)準(zhǔn)包括：(1)活動(dòng)因其服務(wù)而收費(fèi)；(2)存在真正的或具有競(jìng)爭(zhēng)性的競(jìng)爭(zhēng)者；(3)活動(dòng)的管理者在生產(chǎn)、供貨和定價(jià)方面有一定的獨(dú)立性[6]。此外，澳大利亞還專門設(shè)立了競(jìng)爭(zhēng)中立投訴辦公室，任何受到不平等待遇的企業(yè)可以對(duì)享有不合理競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的企業(yè)提出違反競(jìng)爭(zhēng)中立原則的指控，辦公室有權(quán)采取矯正措施化解競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，澳大利亞聯(lián)邦政府對(duì)實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)中立原則效果良好的地方政府給予財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的“對(duì)價(jià)”補(bǔ)償。

歐盟立法是競(jìng)爭(zhēng)中立原則區(qū)域法法治化的典型代表。歐盟法雖然沒有提出“競(jìng)爭(zhēng)中立”概念，但將其視為一項(xiàng)解決成員國(guó)國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)之間競(jìng)爭(zhēng)扭曲問題的競(jìng)爭(zhēng)法基本原則，形成更為宏觀和抽象的競(jìng)爭(zhēng)中立模式[7]。《歐盟運(yùn)行條約》(Treaty on the Functioning of the European Union)第106條、第107條規(guī)定任何企業(yè)不得從事阻礙、限制或扭曲競(jìng)爭(zhēng)的交易或者其他行為，國(guó)有企業(yè)或者代表成員國(guó)政府進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的私有企業(yè)都需遵守歐盟法律中的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。《歐盟透明度指令》(EU Transparency Directive，2004/109/EC)禁止國(guó)有企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)中獲得壟斷地位、稅收豁免、低于市場(chǎng)利率的貸款、政府補(bǔ)貼等競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，要求國(guó)有企業(yè)分設(shè)商業(yè)性成本和非商業(yè)性成本兩個(gè)賬戶，以提升其商業(yè)性活動(dòng)和非商業(yè)性活動(dòng)的透明度，防止政府的公共服務(wù)性補(bǔ)貼用于企業(yè)的商業(yè)性活動(dòng)。

美國(guó)既不存在澳大利亞等國(guó)家的國(guó)有企業(yè)改革，又不需要建立歐盟式超國(guó)家的統(tǒng)一市場(chǎng)，其通過競(jìng)爭(zhēng)中立原則的確立和踐行主要是為本國(guó)私有企業(yè)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)際環(huán)境，也部分成為其貿(mào)易保護(hù)主義的借口。在次貸危機(jī)之后，美國(guó)積極推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)中立原則的國(guó)際法治化，奧巴馬政府主導(dǎo)制定的《跨太平洋合作伙伴協(xié)議》(Trans-Pacific Partnership，TPP)國(guó)有企業(yè)規(guī)則是競(jìng)爭(zhēng)中立原則國(guó)際法的典型代表。TPP“序言”和第17章“國(guó)有企業(yè)和指定壟斷”部分對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立原則予以明確法治化要求。TPP關(guān)于國(guó)有企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上采取美國(guó)“公共機(jī)構(gòu)”的判定方法，即政府所有或控制的標(biāo)準(zhǔn)：(1)政府控制半數(shù)以上的股份資本；(2)通過股份權(quán)益控制半數(shù)以上的投票權(quán)行使；(3)擁有任命大多數(shù)董事會(huì)或其他同等管理機(jī)構(gòu)成員的權(quán)利。TPP關(guān)于國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)規(guī)范要求充分體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中立原則，例如符合一定商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的商業(yè)考慮(Commercial Consideration)；外國(guó)投資企業(yè)的非歧視待遇；涵蓋金融和貨物、服務(wù)的國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)上的非商業(yè)援助等。此外，TPP還對(duì)國(guó)有企業(yè)信息披露和政府非商業(yè)性援助信息披露提出要求。

OECD是競(jìng)爭(zhēng)中立原則的積極倡導(dǎo)者，其制定、發(fā)布多項(xiàng)涉及競(jìng)爭(zhēng)中立原則的專項(xiàng)工作報(bào)告，成為競(jìng)爭(zhēng)中立原則國(guó)際軟法的典型代表，搭建競(jìng)爭(zhēng)中立原則的規(guī)則框架。2012年OECD的《競(jìng)爭(zhēng)中立：維持國(guó)有企業(yè)與私有企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境》報(bào)告提出競(jìng)爭(zhēng)中立的八大基石：(1)精簡(jiǎn)國(guó)有企業(yè)的運(yùn)作模式；(2)特定職能的直接成本核算；(3)商業(yè)收益回報(bào)率要求；(4)公共服務(wù)義務(wù)核算；(5)稅收中立；(6)監(jiān)管中立；(7)融資和補(bǔ)貼中立；(8)政府采購(gòu)。上述事項(xiàng)被認(rèn)為是影響競(jìng)爭(zhēng)中立的潛在因素，需要將每一項(xiàng)承諾轉(zhuǎn)化為具體制度規(guī)范，各國(guó)可以考慮以專門政策規(guī)范予以確立，或者體現(xiàn)于競(jìng)爭(zhēng)法、行政法及政府采購(gòu)法等多部立法。同時(shí)，OECD還強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)中立原則的法治化應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)違反競(jìng)爭(zhēng)中立原則的補(bǔ)救或補(bǔ)償措施以及相關(guān)救濟(jì)機(jī)制。

總之，競(jìng)爭(zhēng)中立原則從國(guó)內(nèi)法走向國(guó)際規(guī)則，經(jīng)過不斷充實(shí)和完善，已經(jīng)形成法治化的制度體系，共性內(nèi)容是政府在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)中立原則，要求通過國(guó)有企業(yè)的組織架構(gòu)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則對(duì)商業(yè)成本和非商業(yè)成本予以清晰劃分，約束政府對(duì)其金融、債務(wù)、稅收、補(bǔ)貼、政府采購(gòu)等行為，并且建立信息公開、執(zhí)行和爭(zhēng)議解決保障機(jī)制。

二、基于法治化營(yíng)商環(huán)境的競(jìng)爭(zhēng)中立原則在我國(guó)的確立

我國(guó)改革開放以來(lái)，尤其社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立后，以促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)為目標(biāo)，先后出臺(tái)多個(gè)法律和政策性規(guī)范文件，其中關(guān)于行政性壟斷規(guī)定部分指向競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)中立性原則。例如，1980年國(guó)務(wù)院《關(guān)于開展和保護(hù)社會(huì)主義競(jìng)爭(zhēng)的暫行規(guī)定》指出，“允許和提倡各種經(jīng)濟(jì)成分之間、各個(gè)企業(yè)之間，發(fā)揮所長(zhǎng)，開展竟?fàn)帯Ｔ诮?jīng)濟(jì)活動(dòng)中，除國(guó)家指定由有關(guān)部門和單位專門經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品以外，其余的不得進(jìn)行壟斷、搞獨(dú)家經(jīng)營(yíng)”。1993年《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第7條和第30條首次規(guī)定了行政性壟斷的表現(xiàn)形式和法律責(zé)任。1999年《招投標(biāo)法》第6條禁止政府在招投標(biāo)過程中實(shí)施區(qū)域壟斷或部門壟斷。2007年《反壟斷法》在世界各國(guó)反壟斷法的三大支柱——壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位和經(jīng)營(yíng)者集中以外，對(duì)行政性壟斷予以專章規(guī)定。行政性壟斷的受益者往往是與政府存在產(chǎn)權(quán)關(guān)系的國(guó)有企業(yè)，有關(guān)規(guī)范在一定程度上制約國(guó)有企業(yè)基于“身份”而享有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，但其規(guī)范領(lǐng)域較為狹隘，針對(duì)政府及其附屬機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制存在覆蓋有限和救濟(jì)不足等“失衡”問題，亦未清晰地體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中立原則。隨著近年來(lái)我國(guó)法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的逐步推進(jìn)，競(jìng)爭(zhēng)中立原則經(jīng)由自由貿(mào)易區(qū)立法、競(jìng)爭(zhēng)政策立法兩個(gè)路徑逐步確立。

(一)我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中立原則確立的制度路徑

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是我國(guó)法治化營(yíng)商環(huán)境的“試驗(yàn)田”，肩負(fù)著為全面深化改革和擴(kuò)大開放探索新路徑、積累新經(jīng)驗(yàn)的重要使命。2013年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》(國(guó)發(fā)[2013]38號(hào))，其中關(guān)于“加快政府職能轉(zhuǎn)變”明確提出“實(shí)現(xiàn)各類投資主體的公平競(jìng)爭(zhēng)”，進(jìn)而關(guān)于“擴(kuò)大投資領(lǐng)域的開放”明確對(duì)于部分領(lǐng)域擴(kuò)大開放，“暫?；蛉∠顿Y者資質(zhì)要求、股比限制、經(jīng)營(yíng)范圍限制等準(zhǔn)入限制措施(銀行業(yè)機(jī)構(gòu)、信息通信服務(wù)除外)，營(yíng)造有利于各類投資者平等準(zhǔn)入的市場(chǎng)環(huán)境”。2014年《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》第47條規(guī)定，“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)各類市場(chǎng)主體的平等地位和發(fā)展權(quán)利，受法律保護(hù)。區(qū)內(nèi)各類市場(chǎng)主體在監(jiān)管、稅收和政府采購(gòu)等方面享有公平待遇”。從投資的平等準(zhǔn)入，到監(jiān)管、稅收和政府采購(gòu)的公平待遇，基本與國(guó)際上競(jìng)爭(zhēng)中立原則的法治化要求相一致，標(biāo)志我國(guó)通過自由貿(mào)易區(qū)立法開始競(jìng)爭(zhēng)中立原則的先行先試。又如《杭州市人民政府關(guān)于杭州接軌中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的意見》(杭政[2014]20號(hào))明確提出，“遵循‘競(jìng)爭(zhēng)中立’原則”。

競(jìng)爭(zhēng)政策乃是市場(chǎng)決定性作用和發(fā)揮政府作用的黃金結(jié)合點(diǎn)，是國(guó)家基礎(chǔ)性的經(jīng)濟(jì)政策[8]。競(jìng)爭(zhēng)政策有廣義和狹義之分：狹義上競(jìng)爭(zhēng)政策側(cè)重于防治不公平競(jìng)爭(zhēng)、限制經(jīng)濟(jì)性壟斷；廣義上競(jìng)爭(zhēng)政策則涵蓋為維持和發(fā)展市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制而采取的一切與競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)的政策措施，乃“促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)”之競(jìng)爭(zhēng)政策以及“限制競(jìng)爭(zhēng)”的政策[9]。以澳大利亞、英國(guó)、歐盟為代表的發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體確立的廣義競(jìng)爭(zhēng)政策，通過包括競(jìng)爭(zhēng)法在內(nèi)系列框架性措施約束政府影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為，確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)公平[10]，為國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)提供一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的競(jìng)爭(zhēng)中立原則及其制度內(nèi)嵌其中。2017年修改《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》與2007年《反壟斷法》所共同建立我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法體系則主要立足于狹義上競(jìng)爭(zhēng)政策。2016年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》(國(guó)發(fā)[2016]34號(hào))和2017年發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部、工商總局、國(guó)務(wù)院法制辦印發(fā)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則(暫行)》在我國(guó)建立基于廣義上競(jìng)爭(zhēng)政策的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。公平競(jìng)爭(zhēng)審查以保障各類市場(chǎng)主體平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)為目的，審查范圍為涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)、經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施，充分地體現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)中立原則的要求。此外，2017年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十三五”市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)劃》在我國(guó)中央文件首次使用“競(jìng)爭(zhēng)中立”概念，明確要求，“把競(jìng)爭(zhēng)政策作為制定經(jīng)濟(jì)政策的重要基礎(chǔ)，以國(guó)家中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃為導(dǎo)向，充分尊重市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的力量，實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)中立制度，避免對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的扭曲，影響資源優(yōu)化配置”。

(二)競(jìng)爭(zhēng)中立原則確立對(duì)法治化營(yíng)商環(huán)境的意義

便利化是我國(guó)早期營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的重點(diǎn)，相關(guān)商事制度改革獲得世界銀行在內(nèi)的廣泛認(rèn)可，我國(guó)營(yíng)商環(huán)境國(guó)際評(píng)價(jià)逐步提高?！氨憷惫倘粸闋I(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系的主要內(nèi)容，但市場(chǎng)主體無(wú)法通過公平競(jìng)爭(zhēng)獲得交易機(jī)會(huì)、擴(kuò)大市場(chǎng)份額，便利化所節(jié)省的成本意義將大打折扣。質(zhì)言之，便利化和公平性應(yīng)當(dāng)是營(yíng)商環(huán)境互為表里的兩個(gè)方面，基于法治的營(yíng)商環(huán)境公平性建設(shè)將是我國(guó)未來(lái)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的重中之重。競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)機(jī)制高效運(yùn)行的重要基礎(chǔ)，競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境好壞是評(píng)價(jià)某一地區(qū)營(yíng)商環(huán)境的重要尺度。我國(guó)以自由貿(mào)易區(qū)立法和競(jìng)爭(zhēng)政策立法等方式嘗試確立競(jìng)爭(zhēng)中立原則，對(duì)全國(guó)及其各地的法治化營(yíng)商環(huán)境建立具有極其重要的意義。

首先，競(jìng)爭(zhēng)中立原則是建立統(tǒng)一市場(chǎng)的必要條件?？v觀競(jìng)爭(zhēng)中立原則的產(chǎn)生和發(fā)展歷程，地方或國(guó)家為單位的市場(chǎng)分割是相關(guān)立法著力解決的問題。政府通過制定規(guī)范性文件、發(fā)布行政命令的方式來(lái)實(shí)施地區(qū)封鎖，限制地區(qū)外投資進(jìn)入和商業(yè)活動(dòng)具有一定公開性，尚能通過規(guī)范審查予以制止。相較而言，政府以提供財(cái)政支持等方式向國(guó)有企業(yè)輸送利益提高其競(jìng)爭(zhēng)力，達(dá)到排擠、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，則具有較強(qiáng)的隱蔽性，難以通過規(guī)范審查予以及時(shí)制止。為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一市場(chǎng)的目標(biāo)，需要規(guī)范政府及其市場(chǎng)代言人——國(guó)有企業(yè)的關(guān)系以維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的公平性，破除地方市場(chǎng)的壟斷和全國(guó)市場(chǎng)的分割。

其次，競(jìng)爭(zhēng)中立原則有利于優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)要素的自由流動(dòng)。政府通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、金融支持等利益輸送的方式支持本地的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，因其“身份”為基礎(chǔ)的資源配置可能導(dǎo)致一些“夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)”、經(jīng)營(yíng)不善企業(yè)的落后產(chǎn)能無(wú)法及時(shí)退出市場(chǎng)，進(jìn)而造成資源錯(cuò)配和浪費(fèi)。政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的不當(dāng)支持行為不僅阻礙市場(chǎng)退出機(jī)制發(fā)揮效用，在一定程度上擠占了本應(yīng)流向效益良好的民營(yíng)企業(yè)的資源，不利于市場(chǎng)主體平等利用市場(chǎng)資源。競(jìng)爭(zhēng)中立原則的確立有助于實(shí)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境法治化，進(jìn)一步矯正競(jìng)爭(zhēng)法律規(guī)制失衡的局面。通過諸如國(guó)有企業(yè)公司治理、財(cái)政稅收、融資和監(jiān)管等多項(xiàng)以競(jìng)爭(zhēng)中立原則為精神內(nèi)核的制度規(guī)范補(bǔ)充，我國(guó)才能建立健全廣義上競(jìng)爭(zhēng)政策法律體系，為市場(chǎng)公平有序運(yùn)行提供充分的制度保障。

再次，競(jìng)爭(zhēng)中立原則有利于劃清政府和市場(chǎng)的邊界，更好地發(fā)揮政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的作用。各國(guó)一般通過“有形之手”和“無(wú)形之手”的協(xié)同作用，來(lái)實(shí)現(xiàn)各類資源的有效配置，由此形成了政府和市場(chǎng)兩大資源配置系統(tǒng)[11]。雖然政府是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的“裁判員”，并不意味著與政府有“血緣關(guān)系”的國(guó)有企業(yè)不能作為運(yùn)動(dòng)員參與比賽。政府雖然無(wú)法做出“回避”，卻可以做到最大程度上的不偏不倚，不給予存在血緣關(guān)系的國(guó)有企業(yè)以不當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，嚴(yán)格執(zhí)行市場(chǎng)規(guī)則。政府和市場(chǎng)界限的清晰劃分，為國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)等不同身份的運(yùn)動(dòng)員提供公平競(jìng)賽的環(huán)境，才會(huì)有越來(lái)越多的優(yōu)秀運(yùn)動(dòng)員參加比賽，從而激活市場(chǎng)。相反地，國(guó)有企業(yè)作為政府代理人獲得不正當(dāng)?shù)闹С?，政府與市場(chǎng)邊界的錯(cuò)位，必然導(dǎo)致比賽結(jié)果不公，引發(fā)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)失衡，營(yíng)商環(huán)境惡化的惡性循環(huán)。

最后，競(jìng)爭(zhēng)中立原則有利于打造國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)的深度融合。美國(guó)等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體力推競(jìng)爭(zhēng)中立原則國(guó)際法治化，固然有保護(hù)本國(guó)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、遏制所謂“國(guó)家資本主義”的本質(zhì)意圖，但競(jìng)爭(zhēng)中立原則對(duì)于保障外國(guó)投資者與東道國(guó)國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)之間競(jìng)爭(zhēng)的公平性發(fā)揮著重要作用，是國(guó)際投資者關(guān)注的核心問題。我國(guó)正在以開放促改革、促發(fā)展、促創(chuàng)新，推動(dòng)形成全面開放新格局，“開放”意味著“國(guó)際性”，需要以更加包容的眼光看待國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則的新發(fā)展。在國(guó)內(nèi)法上確立競(jìng)爭(zhēng)中立原則有利于強(qiáng)化對(duì)外商投資的保護(hù)，使得外資企業(yè)與國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)免受歧視，能夠充分利用國(guó)內(nèi)和國(guó)際資本市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)市場(chǎng)的深度融合。此外，在國(guó)內(nèi)法層面構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)中立原則的相關(guān)制度，有利于推動(dòng)我國(guó)對(duì)新型國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則的接受度、參與度，甚至成為相關(guān)規(guī)則的構(gòu)建者。目前，競(jìng)爭(zhēng)中立原則已經(jīng)成為新型國(guó)際投資協(xié)定、自由貿(mào)易協(xié)定關(guān)注的重點(diǎn)問題，適時(shí)在國(guó)內(nèi)法確立競(jìng)爭(zhēng)中立原則，將為我國(guó)在雙邊和多邊國(guó)際經(jīng)濟(jì)談判過程中奠定國(guó)內(nèi)法基礎(chǔ)，從而有益于掌握制定國(guó)際規(guī)則的主動(dòng)權(quán)。

總之，建設(shè)國(guó)際一流營(yíng)商環(huán)境是當(dāng)前深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推動(dòng)形成全面開放新格局的主要舉措之一。改善和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境要求加強(qiáng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法治化建設(shè)，以競(jìng)爭(zhēng)中立為基本原則的競(jìng)爭(zhēng)政策法律具有基礎(chǔ)性地位，是法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)不可或缺的基本內(nèi)容。

三、基于法治化營(yíng)商環(huán)境的競(jìng)爭(zhēng)中立原則在我國(guó)的踐行

作為一項(xiàng)“舶來(lái)品”，有關(guān)國(guó)家的國(guó)內(nèi)法及國(guó)際法上競(jìng)爭(zhēng)中立原則規(guī)定為我國(guó)踐行競(jìng)爭(zhēng)中立原則提供參考范本。當(dāng)然，不同經(jīng)濟(jì)體在國(guó)家體制、法律傳統(tǒng)、發(fā)展階段以及政府對(duì)市場(chǎng)參與程度等方面的差異性決定了競(jìng)爭(zhēng)中立原則踐行方式不盡相同。因此，我國(guó)需要結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)程等，探索符合發(fā)展規(guī)律的競(jìng)爭(zhēng)中立原則踐行機(jī)制。

(一)我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中立原則踐行的可行性基礎(chǔ)

以《跨太平洋伙伴全面進(jìn)步協(xié)定》(Comprehensive Progressive Trans-Pacific Partnership, CPTPP)和《美加墨協(xié)定》(United States-Mexico-Canada Agreement，USMCA)為代表的新型自由貿(mào)易協(xié)定將國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則推向新高度，其特點(diǎn)之一便是對(duì)成員國(guó)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)政策、國(guó)有企業(yè)和指定壟斷領(lǐng)域提出競(jìng)爭(zhēng)中立原則的要求。經(jīng)濟(jì)全球化向縱深發(fā)展，區(qū)域性制度競(jìng)爭(zhēng)呈現(xiàn)加劇態(tài)勢(shì)，我國(guó)深度融入全球經(jīng)濟(jì)一體化、拓展企業(yè)國(guó)際市場(chǎng)和打造更加優(yōu)化的營(yíng)商環(huán)境面臨前所未有的規(guī)則性挑戰(zhàn)。回顧中國(guó)“入世”歷程，20世紀(jì)90年代中美經(jīng)貿(mào)談判和WTO規(guī)則的“高要求”也給我國(guó)造成壓力，但實(shí)踐表明這些壓力轉(zhuǎn)換為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)有企業(yè)改革的動(dòng)力之一。因此，面對(duì)貿(mào)易保護(hù)主義、單邊主義明顯抬頭引發(fā)的國(guó)際環(huán)境發(fā)生深刻變化，我國(guó)應(yīng)當(dāng)踐行競(jìng)爭(zhēng)中立原則，不妨將其視為深化經(jīng)濟(jì)體制改革的新契機(jī)，以更為開放的姿態(tài)應(yīng)對(duì)雙邊和諸邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系的新挑戰(zhàn)。

國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)正由高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，關(guān)于國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)關(guān)系問題引發(fā)社會(huì)普遍關(guān)注，原因之一在于存在國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的不公平待遇和歧視現(xiàn)象，“有些部門和地方在平等保護(hù)產(chǎn)權(quán)、平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、平等使用生產(chǎn)要素等方面還有很大差距”，比如“在防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)過程中，有的金融機(jī)構(gòu)對(duì)民營(yíng)企業(yè)惜貸不敢貸甚至抽貸斷貸”[12]去產(chǎn)能、減杠桿及環(huán)境保護(hù)收緊中更多地清理民營(yíng)企業(yè)。市場(chǎng)運(yùn)行存在自身的規(guī)律和周期性，民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)壓力來(lái)自多方面，用工成本和上游原材料價(jià)格上升等市場(chǎng)因素可能超越政策因素；民營(yíng)企業(yè)多數(shù)為中小企業(yè)，而融資難、融資貴也是全世界中小企業(yè)面臨的共性問題；商業(yè)銀行選擇放貸對(duì)象、不同性質(zhì)企業(yè)之間的收購(gòu)等現(xiàn)象背后，有其合理的市場(chǎng)和商業(yè)因素。因此，不能“一刀切”式地傾斜一方，否則還是違背平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的原則，應(yīng)當(dāng)依據(jù)競(jìng)爭(zhēng)中立原則，給予民營(yíng)企業(yè)在制度政策上的公平待遇，推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境的法治化。

(二)我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中立原則的踐行機(jī)制

1.確立競(jìng)爭(zhēng)中立原則的適用范圍。競(jìng)爭(zhēng)中立原則旨在創(chuàng)設(shè)國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)共同開展公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，其本身既不反對(duì)國(guó)有企業(yè)的存在，也不反對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)。競(jìng)爭(zhēng)中立原則適用基礎(chǔ)是競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，換言之，依據(jù)國(guó)際通行做法，民營(yíng)企業(yè)可以參與的市場(chǎng)才涉及國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)問題。一國(guó)往往基于國(guó)家安全、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等因素限制私人資本進(jìn)入某些特定行業(yè)領(lǐng)域，甚至在這些領(lǐng)域?qū)嵤┚哂袎艛嘈再|(zhì)的國(guó)有特許經(jīng)營(yíng)制度，因此需要較為清晰的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)界限。2013年上海自貿(mào)區(qū)率先探索建立負(fù)面清單管理模式，即對(duì)外商投資試行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，研究制訂試驗(yàn)區(qū)外商投資與國(guó)民待遇等不符的負(fù)面清單。2014年國(guó)務(wù)院《關(guān)于推廣中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的通知》(國(guó)發(fā)[2014]65號(hào))在全國(guó)范圍內(nèi)推廣以負(fù)面清單管理為核心的外商投資管理制度。2015年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》(國(guó)發(fā)[2015]55號(hào))，明確規(guī)定，“市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入”。負(fù)面清單制度增強(qiáng)我國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入的透明度，為投資者提供了清晰的商業(yè)活動(dòng)指引，同時(shí)也明確競(jìng)爭(zhēng)中立原則踐行的市場(chǎng)范圍，即負(fù)面清單之外領(lǐng)域是競(jìng)爭(zhēng)中立原則的踐行范圍。同時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)中立不是絕對(duì)的，在某些情況下，競(jìng)爭(zhēng)中立原則可能妨礙某些重要經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，或者其帶來(lái)的負(fù)面影響可能會(huì)超過產(chǎn)生的益處，因此踐行競(jìng)爭(zhēng)中立原則應(yīng)當(dāng)事先明確的特定價(jià)值序列，避免與具有優(yōu)先地位的產(chǎn)業(yè)政策、社會(huì)政策發(fā)生沖突。競(jìng)爭(zhēng)中立原則的“例外條款”應(yīng)當(dāng)概括除外適用的情況，一般包括應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)或全球的經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)爭(zhēng)、自然災(zāi)難等緊急狀態(tài)。

競(jìng)爭(zhēng)中立原則的適用對(duì)象指向的是政府、國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)三類主體，政府和民營(yíng)企業(yè)并不難辨別，問題是如何界定國(guó)有企業(yè)。我國(guó)現(xiàn)行法律制度缺乏對(duì)國(guó)有企業(yè)的明確界定，例如2007年國(guó)資委頒布的《國(guó)有單位受讓上市公司管理暫行規(guī)定》第2條規(guī)定，“國(guó)有單位是指各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管范圍內(nèi)的國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、有關(guān)機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位等”，但所謂國(guó)有控股企業(yè)是否包括相對(duì)控股就不明確。相較而言，TPP的國(guó)有企業(yè)定義不僅包括較為明確資本控制標(biāo)準(zhǔn)，還包括較為詳細(xì)的決定權(quán)控制標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)際立法經(jīng)驗(yàn)，明確界定國(guó)有企業(yè)范圍，以劃定競(jìng)爭(zhēng)中立原則的適用范圍。

2.完善符合競(jìng)爭(zhēng)中立原則的國(guó)有企業(yè)治理機(jī)制。競(jìng)爭(zhēng)中立原則的重要問題是政府的商業(yè)活動(dòng)公司化，有效分離其商業(yè)活動(dòng)和非商業(yè)活動(dòng)，因此競(jìng)爭(zhēng)中立原則踐行與我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)是一致的。

近四十年的國(guó)有企業(yè)改革始終圍繞“政企分開”、“所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開”兩個(gè)核心議題，國(guó)有企業(yè)依據(jù)《公司法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理法》等展開各項(xiàng)改革已經(jīng)塑造現(xiàn)代企業(yè)制度的基本特征。黨的十八大以來(lái)，新一輪國(guó)有企業(yè)改革集中于混合所有制改革、國(guó)企功能界定與分類、完善法人治理結(jié)構(gòu)三個(gè)方面，這些改革措施都符合競(jìng)爭(zhēng)中立原則的要求。例如，國(guó)資委、財(cái)政部、發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》(國(guó)資發(fā)研究[2015]170號(hào))，該通知立足國(guó)有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合不同國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和需要，根據(jù)主營(yíng)業(yè)務(wù)和核心業(yè)務(wù)范圍，將國(guó)有企業(yè)界定為商業(yè)類和公益類。國(guó)有企業(yè)界分為商業(yè)類和公益類的改革契合了競(jìng)爭(zhēng)中立原則中政府的商業(yè)活動(dòng)和非商業(yè)活動(dòng)相分離的要求。又如，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)[2017]36號(hào))要求充分發(fā)揮公司章程在企業(yè)治理中的基礎(chǔ)作用，以及國(guó)有獨(dú)資、全資公司全面建立外部董事占多數(shù)的董事會(huì)等，有利于減少政府對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策的干預(yù)。

根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)中立原則的要求，我國(guó)國(guó)有企業(yè)今后的改革重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)集中于國(guó)有企業(yè)的運(yùn)營(yíng)規(guī)范，為建立有效中立監(jiān)管創(chuàng)造必要前提。具體而言，一方面確立以透明度為核心的國(guó)有企業(yè)披露規(guī)則，以清單方式定期公布國(guó)有企業(yè)所有權(quán)結(jié)構(gòu)(尤其是政府權(quán)益)、治理結(jié)構(gòu)、業(yè)績(jī)指標(biāo)、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)等事項(xiàng)，建立強(qiáng)有力的問責(zé)機(jī)制和審計(jì)制度；另一方面建立國(guó)有企業(yè)提供公共服務(wù)成本定價(jià)、預(yù)算、核算的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和財(cái)務(wù)管理制度，提高政府補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性和科學(xué)性，削減國(guó)有企業(yè)的公共服務(wù)和商業(yè)活動(dòng)之間的內(nèi)部交叉補(bǔ)貼。二者的核心是政府作為國(guó)有企業(yè)的出資人，應(yīng)當(dāng)合理設(shè)定市場(chǎng)化的國(guó)有企業(yè)業(yè)績(jī)指標(biāo)，以確保其市場(chǎng)行為具備競(jìng)爭(zhēng)型企業(yè)性質(zhì)，相反地，非市場(chǎng)化的業(yè)績(jī)指標(biāo)將導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)采取積極的定價(jià)策略和政府交叉補(bǔ)貼，從而有損競(jìng)爭(zhēng)中立。

3.健全政府在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的行為約束。作為政府設(shè)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，國(guó)有企業(yè)雖然通過公司化改革獲得法人主體資格，減少或消除政府對(duì)其日常經(jīng)營(yíng)的干預(yù)，但政府還可以通過若干經(jīng)濟(jì)管理職能方式，確保國(guó)有企業(yè)獲得在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)地位。因此，踐行競(jìng)爭(zhēng)中立原則要求約束政府在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)中行為，重點(diǎn)是財(cái)務(wù)支持、交易機(jī)會(huì)、市場(chǎng)監(jiān)管等。

政府給予市場(chǎng)主體的財(cái)務(wù)支持主要涉及稅收優(yōu)惠和融資優(yōu)待。由于稅制不透明，國(guó)有企業(yè)不僅極力爭(zhēng)取特定企業(yè)的稅收優(yōu)惠，還試圖從整體上影響稅收制度，使之向?qū)ζ溆欣姆较虬l(fā)展。因此，踐行競(jìng)爭(zhēng)原則應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)予以相同或?qū)Φ鹊亩愂沾?。清理缺乏法律依?jù)的稅收優(yōu)惠政策過程中，應(yīng)當(dāng)將國(guó)有企業(yè)的相關(guān)項(xiàng)目為重點(diǎn)，以糾正國(guó)有企業(yè)具有的不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。踐行競(jìng)爭(zhēng)中性原則還應(yīng)當(dāng)確保具有相同市場(chǎng)條件的國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)獲得平等的融資待遇。具體而言，政府不得為國(guó)有企業(yè)債務(wù)進(jìn)行擔(dān)?；?qū)鶆?wù)做出任何承諾；政府部門及其工作人員對(duì)金融機(jī)構(gòu)任何關(guān)于國(guó)有企業(yè)融資事項(xiàng)的正式或非正式溝通、指示、意見均應(yīng)記錄在案并留存?zhèn)洳?；?guó)有企業(yè)的融資信息應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)條件下予以公開；禁止非因法定條件的債務(wù)及利息免除，凡是符合失信公示標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)與民營(yíng)企業(yè)一并列入失信名單，避免破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)因所有制的差異化。

踐行競(jìng)爭(zhēng)中立原則還應(yīng)當(dāng)確保交易機(jī)會(huì)公平，在市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的經(jīng)營(yíng)資質(zhì)賦予、業(yè)務(wù)市場(chǎng)拓展和商業(yè)合同締結(jié)等方面保持競(jìng)爭(zhēng)中立，尤其在政府采購(gòu)中，應(yīng)當(dāng)按照競(jìng)爭(zhēng)中立原則采取競(jìng)爭(zhēng)性、非歧視、透明化的保障措施。2014年修正《政府采購(gòu)法》強(qiáng)調(diào)公平競(jìng)爭(zhēng)原則，第5條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人不得采用任何方式，阻撓和限制供應(yīng)商自由進(jìn)入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購(gòu)市場(chǎng)”。但是，我國(guó)政府采購(gòu)立法還需要依據(jù)競(jìng)爭(zhēng)中立原則進(jìn)一步細(xì)化操作規(guī)則。

市場(chǎng)監(jiān)管也會(huì)嚴(yán)重影響競(jìng)爭(zhēng)中立，競(jìng)爭(zhēng)中立原則的踐行應(yīng)當(dāng)建立公正的市場(chǎng)監(jiān)管體制和監(jiān)管規(guī)則。我國(guó)各級(jí)政府以特設(shè)機(jī)構(gòu)的方式設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門行使國(guó)有企業(yè)出資職能，有助于“管資本”和“管市場(chǎng)”職能、機(jī)構(gòu)分開。根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)中立原則，市場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)避免以差異監(jiān)管待遇補(bǔ)償國(guó)有企業(yè)的公共政策職能，定期評(píng)估受監(jiān)管市場(chǎng)的參與情況，消除因行政權(quán)力而可能產(chǎn)生的任何優(yōu)勢(shì)或劣勢(shì)[13]。

4.建立競(jìng)爭(zhēng)中立的執(zhí)行和爭(zhēng)議解決機(jī)制。政府作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“裁判員”承擔(dān)著維護(hù)市場(chǎng)秩序的職責(zé)，競(jìng)爭(zhēng)中立原則踐行涉及國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理、財(cái)政稅務(wù)、金融監(jiān)督管理、市場(chǎng)監(jiān)督管理等眾多政府部門，有賴于各部門之間的合理分工和有效配合，因此需要一個(gè)權(quán)限廣泛的部門居中協(xié)調(diào)。依據(jù)2016年《公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作部際聯(lián)席會(huì)議制度》(國(guó)辦函[2016]109號(hào))，我國(guó)建立由發(fā)改委牽頭、28個(gè)部門和單位組成的聯(lián)席會(huì)議，負(fù)責(zé)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作。根據(jù)2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，應(yīng)當(dāng)由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局牽頭競(jìng)爭(zhēng)中立原則的踐行工作，形成反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、反壟斷和競(jìng)爭(zhēng)中立三位一體的競(jìng)爭(zhēng)政策行政管理機(jī)制，從宏觀層面和全局角度把握競(jìng)爭(zhēng)中立原則的貫徹實(shí)施。《反壟斷法》第51條規(guī)定針對(duì)行政壟斷行為，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)僅有依法提出處理建議的權(quán)力，因?yàn)槿狈φ饝匦?，倍受詬病。?guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局踐行競(jìng)爭(zhēng)中立原則，應(yīng)當(dāng)賦予其強(qiáng)而有力的執(zhí)法權(quán)限，對(duì)違反競(jìng)爭(zhēng)中立原則的行為予以認(rèn)定，對(duì)相關(guān)部門和人員予以直接行政處分，可以采取有效的矯正措施。

踐行競(jìng)爭(zhēng)中立原則還應(yīng)當(dāng)建立有效的競(jìng)爭(zhēng)中立爭(zhēng)議投訴處理機(jī)制。一旦民營(yíng)企業(yè)認(rèn)為國(guó)有企業(yè)因政府支持獲得非正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)而損害其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)利益，應(yīng)當(dāng)為民營(yíng)企業(yè)提供相應(yīng)地投訴處理渠道，由競(jìng)爭(zhēng)中立執(zhí)行部門負(fù)責(zé)受理、審查和做出裁決。為確保競(jìng)爭(zhēng)中立中心機(jī)構(gòu)能夠在投訴處理中保持客觀公正，應(yīng)當(dāng)建立健全信息傳遞機(jī)制和平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)投訴、處理和裁決信息在投訴人、被訴人、處理機(jī)構(gòu)和上級(jí)主管部門之間的實(shí)時(shí)、完整流動(dòng)，案件階段性進(jìn)展信息和最終裁決信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公眾公開，形成國(guó)有企業(yè)和政府的上級(jí)主管部門監(jiān)督、市場(chǎng)監(jiān)督及社會(huì)公眾監(jiān)督并行的約束機(jī)制。同時(shí)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立違規(guī)查處及投訴處理的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)體系，以大數(shù)據(jù)手段總結(jié)競(jìng)爭(zhēng)中立原則踐行難點(diǎn)，予以重點(diǎn)治理。

四、結(jié)語(yǔ)

凡市場(chǎng)的不公平競(jìng)爭(zhēng)之處，即市場(chǎng)機(jī)制扭曲所在，公平、自由的競(jìng)爭(zhēng)是一流營(yíng)商環(huán)境的核心要求。我國(guó)正處于全面深化改革開放的攻堅(jiān)克難關(guān)鍵階段，行政壟斷、國(guó)有壟斷和自然壟斷相互交織的情況或多或少地存在于不同地區(qū)和行業(yè)內(nèi)，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)滯后、國(guó)有經(jīng)濟(jì)占比較大的地區(qū)、行業(yè)中確立和踐行競(jìng)爭(zhēng)中立原則面臨阻力較大、問題尤為突出，構(gòu)成改善、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的主要頑疾和關(guān)鍵癥結(jié)。因此，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)競(jìng)爭(zhēng)中立原則的指引，全面檢討我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)，將明確政府在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的中立地位，規(guī)范政府的商業(yè)活動(dòng)，深化國(guó)有企業(yè)改革，作為法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的重要內(nèi)容。