加快房地產(chǎn)稅改革的思考

吳艷華

（山西旅游職業(yè)學(xué)院 山西 太原 030031）

2018年3月5日《政府工作報告》中強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”，2019年3月5日《政府工作報告》中再次明確提出“穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”，3月8日的十三屆全國人大第二次會議上又一次提到房地產(chǎn)稅法，立刻引起廣泛關(guān)注。

房地產(chǎn)稅并不僅僅局限于房產(chǎn)稅一種，而是一個以房產(chǎn)、地產(chǎn)為課稅對象的稅收體系。目前國內(nèi)現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅制度中共包含有土地增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅等多個具體稅種，覆蓋了所有房產(chǎn)的取得、保有以及流通等各個環(huán)節(jié)的市場交易行為。文章主要是從加快推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革的重要意義和有效途徑等方面進(jìn)行探索研究。

一、房地產(chǎn)稅相關(guān)概念

房地產(chǎn)稅在我國經(jīng)過了一個比較曲折的發(fā)展過程。國內(nèi)最早提出房地產(chǎn)稅，是在1950年1月的全國稅政實施要則中。在1951年8月，國家就出臺了城市房地產(chǎn)稅暫行條例，把房產(chǎn)稅和地產(chǎn)稅組合為城市房地產(chǎn)稅，明確了征收的范圍是城市的房產(chǎn)。在經(jīng)過近30年的發(fā)展之后，1984年國家決定繼續(xù)對房地產(chǎn)征稅，把房地產(chǎn)稅細(xì)分為城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅兩個稅種。在之后的1986年，出臺的《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》中明確了房產(chǎn)稅的征收對象為國內(nèi)的單位和個人。進(jìn)入新世紀(jì)后，2003年國家適應(yīng)時代發(fā)展需要，取消了不動產(chǎn)的相關(guān)收費，開始征收面向不動產(chǎn)的物業(yè)稅。2007年開始在北京、天津、深圳等國內(nèi)的十多個省市進(jìn)行了物業(yè)稅的試點空轉(zhuǎn)。這一稅種的空轉(zhuǎn)也標(biāo)志著1951年的城市房地產(chǎn)稅暫行條例被廢止。之后房地產(chǎn)稅不斷加大推廣試點的范圍。2014年，國家專門在土籍管理司成立不動產(chǎn)登記局，為后續(xù)開展的自住房房產(chǎn)稅征收打下了信息數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。2015年房地產(chǎn)稅正式進(jìn)入立法規(guī)劃。2016年1月國家正式推出了不動產(chǎn)登記暫行條例實施細(xì)則，鋪墊了全面開征房產(chǎn)稅的技術(shù)條件。但是全社會全面開征房地產(chǎn)稅，還面臨著非常大的風(fēng)險和挑戰(zhàn)，房地產(chǎn)稅改革的推進(jìn)和落地還有較長的路要走。

近十年來國內(nèi)房地產(chǎn)的價格出現(xiàn)了井噴式的增長，在遏制房價過快的進(jìn)程中，國家對房地產(chǎn)稅的最終落地更為謹(jǐn)慎，正在采取積極的措施穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革實踐。2017年，國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部正按照中央的要求，全力展開房地產(chǎn)稅的立法工作。如果房地產(chǎn)稅正式推廣應(yīng)用，將標(biāo)志著中國土地財政的拐點的來臨。這是因為國內(nèi)目前的房地產(chǎn)稅收包括土地出讓和房產(chǎn)交易這2個環(huán)節(jié)。其中土地出讓金的收入是地方財政占比較大的收入類型。而持有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅收僅僅占據(jù)非常小的稅收比例。房地產(chǎn)稅的落地將讓房地產(chǎn)稅成為地方土地財政的接替者。

二、目前房地產(chǎn)稅政策中存在的問題分析

一是國內(nèi)房地產(chǎn)稅設(shè)置不夠合理。目前國內(nèi)現(xiàn)有的多個房地產(chǎn)稅種中，存在著稅種主輔地位不清晰的問題，還缺少遺產(chǎn)稅等相關(guān)的房地產(chǎn)稅種。比較突出的矛盾還有房地產(chǎn)稅費界面不清晰的問題，比如土地閑置費就是費中有稅，城鎮(zhèn)土地使用稅有地租的費用屬性，卻被劃入稅收種類管理。

二是國內(nèi)房地產(chǎn)稅征收環(huán)節(jié)設(shè)置不夠合理。主要表現(xiàn)為房地產(chǎn)的流通和保有環(huán)節(jié)存在稅負(fù)不均衡。從調(diào)查的數(shù)據(jù)中可以看到，國內(nèi)2010年房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)和流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅收差距是在10%左右。但是經(jīng)過這些年的發(fā)展，房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅負(fù)整體下降，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)和保有環(huán)節(jié)出現(xiàn)了近2倍的占比差，這種稅負(fù)不均衡的現(xiàn)象遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了國際上的平均水平。

三是國內(nèi)房地產(chǎn)稅收管理不夠合理。主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，現(xiàn)有不動產(chǎn)登記制度實施進(jìn)展緩慢。全國實現(xiàn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度是房地產(chǎn)稅改革和完善的重要基礎(chǔ)。雖然國家已經(jīng)在全國啟動不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作，但是因為統(tǒng)一登記制度的實施進(jìn)展不快，還沒有全面完成對全國所有地區(qū)的覆蓋登記，從而成為了影響房地產(chǎn)稅改革最終落地的重要影響因素。第二，現(xiàn)有房地產(chǎn)還未建立起系統(tǒng)完善的評估系統(tǒng)?，F(xiàn)行的房地產(chǎn)稅的征收依據(jù)數(shù)據(jù)是房地產(chǎn)的交易價格。交易價格往往是在跟隨市場變化出現(xiàn)變化。交易價格也無法體現(xiàn)客觀的評估價格。但是目前市場沒有對房產(chǎn)專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)和公司能實現(xiàn)對房產(chǎn)的定期評估。稅務(wù)局也無法實現(xiàn)對房產(chǎn)的行業(yè)評估標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一規(guī)范，沒有具有專業(yè)知識能力和資質(zhì)的房地產(chǎn)評估職業(yè)人，這些因素都導(dǎo)致房地產(chǎn)稅評估系統(tǒng)存在很多的問題。

三、房地產(chǎn)稅的改革目標(biāo)

從時代發(fā)展的角度上看，無論是學(xué)術(shù)界和政府都認(rèn)識到現(xiàn)在進(jìn)行房地產(chǎn)稅改革的重要性和迫切性。但是改革是一項系統(tǒng)工程，什么樣的改革目標(biāo)就會帶來什么樣的改革措施。因此明確房地產(chǎn)稅的改革目標(biāo)是進(jìn)行改革之初非常重要的一步。目前對于房地產(chǎn)稅改革的目標(biāo)，主要有四種比較典型的觀點。一是認(rèn)為房地產(chǎn)稅改革應(yīng)該促進(jìn)平抑房價。該觀點認(rèn)為房地產(chǎn)稅的改革可以通過開展新稅種，從而替代土地出讓金，讓土地使用方必須一次性繳納足額的土地出讓金。而且房產(chǎn)所有者也需要在保有房產(chǎn)期間分批繳納稅金，從而通過稅收預(yù)期增加購房成本，減少消費者的購房愿望，讓現(xiàn)在脫韁的房價得以放緩增長的腳步。二是認(rèn)為房地產(chǎn)稅改革能有效防范金融風(fēng)險。近10年來，國內(nèi)的房地產(chǎn)價格上漲增速過快，導(dǎo)致很多的國內(nèi)外資金為獲取暴利進(jìn)入房地產(chǎn)領(lǐng)域，這些投機(jī)游資是推動房地產(chǎn)價格過快增長的推手之一。但是房地產(chǎn)價格如果出現(xiàn)斷崖式下降，又會引起銀行、金融機(jī)構(gòu)難以控制的金融風(fēng)險發(fā)生，因此此時開征房地產(chǎn)稅，增加對房地產(chǎn)的保有乘車，從而抑制對房地產(chǎn)的投機(jī)，有效應(yīng)對金融風(fēng)險發(fā)生。三是認(rèn)為房地產(chǎn)稅改革是政府財政的有效保障。在分稅制度下，土地收入是地方財政收入的半壁江山，甚至更多比例。但是隨著土地出讓金作為稀缺資源的不斷減少，地方財政收入也會受影響減少。如果開征房地產(chǎn)稅，將有助于促進(jìn)地方財政的收入的持續(xù)和穩(wěn)定增長。第四是認(rèn)為房地產(chǎn)稅改革是完善稅制的重要組成。我國現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅存在問題比較突出，已經(jīng)不太適應(yīng)時代發(fā)展和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

上面的四種觀點都有一定的價值，但是單一的觀點都無法有效支撐起房地產(chǎn)稅改革的需要。綜合來看，房地產(chǎn)稅改革的目標(biāo)應(yīng)該緊密圍繞國內(nèi)財政的主要問題和方向，整體系統(tǒng)化研究改革的推進(jìn)契機(jī)和方案，將房地產(chǎn)稅改革和財政體制改革有機(jī)結(jié)合起來，進(jìn)一步理順土地和房地產(chǎn)市場的關(guān)系，防范房地產(chǎn)領(lǐng)域的金融風(fēng)險，為提高社會經(jīng)濟(jì)運行效率和質(zhì)量作出應(yīng)用的貢獻(xiàn)。

四、加快房地產(chǎn)稅改革的幾點建議

一是加快解決房地產(chǎn)稅的結(jié)構(gòu)性缺陷和不足。房地產(chǎn)稅目前要高度重視解決流轉(zhuǎn)和保有環(huán)節(jié)稅負(fù)不均衡的結(jié)構(gòu)性問題。要借鑒發(fā)達(dá)國家對房地產(chǎn)稅的征收經(jīng)驗，提高房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的征稅力度，提高保有環(huán)節(jié)稅費對地方政府的貢獻(xiàn)度。還要重視有效解決房產(chǎn)稅范圍小、稅基窄的問題，探索對個人非營業(yè)用房、新購住房等不同房地產(chǎn)種類的稅費征收的種類和比例。加快房地產(chǎn)稅改革中必須從稅種的結(jié)構(gòu)性問題入手，對房地產(chǎn)的開發(fā)建設(shè)和交易環(huán)節(jié)的相關(guān)稅種進(jìn)行梳理后，優(yōu)化調(diào)整或者合并，減少流通環(huán)節(jié)的稅負(fù)水平。要提高對房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的征收力度，逐步擴(kuò)大房產(chǎn)稅的征收區(qū)域和范圍，讓征收的存量房產(chǎn)主體覆蓋面加大，并能有效實現(xiàn)對房產(chǎn)增值的動態(tài)合理評估。

二是加快房地產(chǎn)稅相關(guān)配置制度修訂完善。要從國家法律層面來進(jìn)行房地產(chǎn)稅的立法保障。要和政府職能部門改革相結(jié)合，推進(jìn)行政職能和歷史遺留問題的解決，重點是對涉及房地產(chǎn)稅的相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)定等政策文件進(jìn)行梳理，并遵循法律的立法特點，及時進(jìn)行明確、修訂和完善。

三是加快房地產(chǎn)稅的立法進(jìn)程。房地產(chǎn)稅的立法受到社會各界和民眾廣泛關(guān)注，政府一直在積極推進(jìn)房地產(chǎn)稅的立法進(jìn)程，但始終未最終落地。面對國內(nèi)房地產(chǎn)市場的不斷發(fā)展變化，要加快房地產(chǎn)稅的立法步伐，綜合利用土地、金融、投資、立法等手段，幫助國內(nèi)房地產(chǎn)市場建立科學(xué)健康的長效機(jī)制。要在前期開展個人住房信息登記聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)上，盡快明確房地產(chǎn)稅立法的時間規(guī)劃，從而利用市場化手段進(jìn)一步規(guī)范房地產(chǎn)市場相關(guān)主體的行為。

五、房地產(chǎn)稅改革中需要注意的幾個問題

一是要在制度制定中對中低收入家庭予以必要的關(guān)注。房地產(chǎn)稅和其他稅種相比，主要的特點是稅基和稅源不同。房地產(chǎn)稅對中低收入家庭來說，評估的基礎(chǔ)是房產(chǎn)的價值，而中低收入家庭的房產(chǎn)往往是剛需，無法變現(xiàn)，這從某些方面來說，是增加了家庭的負(fù)擔(dān)。但是這對于高收入家庭就不存在壓力。所以在房地產(chǎn)稅改革中，制度一定要體現(xiàn)是遏制游資投機(jī)，實現(xiàn)社會收入分配的調(diào)節(jié)，體現(xiàn)社會分配的公平，而不是增加中低收入家庭的生活壓力。

二是在制定房地產(chǎn)稅征收依據(jù)時要體現(xiàn)房產(chǎn)市場價值和受益公平性。房地產(chǎn)的價值往往不來源于建造房屋的成本投入，而更多是來源于房地產(chǎn)周邊的公共資源的投入。一般來說一線城市的房地產(chǎn)價值會高于其他城市，主要原因是一線城市占據(jù)了良好的地理優(yōu)勢，政府對城市的公共投入巨大，促進(jìn)了房地產(chǎn)周邊的文化生活和商業(yè)教育等環(huán)境。在同一城市也存在著中心地段、重點地段公共設(shè)施投入更好的問題。這是共性問題，就需要在制定房地產(chǎn)稅時要充分體現(xiàn)以房產(chǎn)市場價值為導(dǎo)向的稅收導(dǎo)向，從而有效提高房地產(chǎn)稅征收的公正公平性。

三是注重完善推進(jìn)房地產(chǎn)稅征收的相關(guān)配套政策和措施。改革必然會帶來變化，產(chǎn)生不可避免的外部性效應(yīng)。要讓房地產(chǎn)稅有效實現(xiàn)既定的目標(biāo)，讓房地產(chǎn)稅改革不會產(chǎn)生過多的不良效應(yīng)，政府更應(yīng)該在推行中注重建立和完善相關(guān)的配套改革措施的執(zhí)行，從而讓房地產(chǎn)稅能在政策的相互支持下，得到最大效應(yīng)的推行。比如在房地產(chǎn)的認(rèn)定中，需要嚴(yán)格區(qū)別自住房、剛需房、投資房等，建立住房空置稅等配套制度，真正讓房地產(chǎn)稅能起到遏制房地產(chǎn)投機(jī)行為、穩(wěn)定市場運轉(zhuǎn)、擠出房地產(chǎn)泡沫的效果。

對房地產(chǎn)稅進(jìn)行改革是一項系統(tǒng)工程，需要國家從立法、制度完善、地方政府協(xié)力推進(jìn)等多方面下功夫進(jìn)行推進(jìn)，文章建議推進(jìn)解決房地產(chǎn)稅的結(jié)構(gòu)性缺陷和不足，加快房地產(chǎn)稅相關(guān)制度修訂完善，加快推進(jìn)和房地產(chǎn)稅配套的相關(guān)制度改革等方面的工作，以推動房地產(chǎn)稅改革盡快落地。