生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金管理探析

劉影 林韶

（福建師范大學(xué) 福建 莆田 350108）

建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，是生態(tài)文明體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。在生態(tài)文明體制改革進(jìn)程中，構(gòu)建并完善賠償金管理法律制度是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的重要組成部分，對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作起到至關(guān)重要的作用。生態(tài)環(huán)境損害賠償金的運(yùn)行和管理將直接影響其環(huán)境公益目的的最終實(shí)現(xiàn)成果。令人遺憾的是，目前無(wú)論是立法還是司法實(shí)踐，對(duì)資金性質(zhì)和使用方式尚無(wú)明確規(guī)定，各地做法不一，如果不盡快加以規(guī)范，不僅存在巨大的資金安全隱患，而且可能給公益訴訟制度帶來(lái)極大的負(fù)面影響。目前，福建省漳州市在制度改革的進(jìn)程中，結(jié)合本地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新性地提出了以法院為主導(dǎo)的資金管理機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金的有效管理、使用和監(jiān)督提供了一種切實(shí)可行的實(shí)踐方案。

一、生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金概念及其特征

根據(jù)環(huán)境民事公益訴訟以及政府出臺(tái)的相關(guān)指導(dǎo)文件的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金是指經(jīng)磋商或訴訟確定賠償義務(wù)人用于環(huán)境恢復(fù)、生態(tài)修復(fù)和保護(hù)，生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目建設(shè)，鼓勵(lì)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)的資金。在福建省漳州市，該資金的歸集，管理以及使用主要由法院負(fù)責(zé)，這種運(yùn)行模式主要為原告提起的環(huán)境公益訴訟，法院判決被告承擔(dān)的賠償款向其標(biāo)的款專戶支付，然后再由法院申請(qǐng)賠償款用于修復(fù)生態(tài)環(huán)境，或當(dāng)被告無(wú)法履行或拒不履行法定義務(wù)的情況下，由法院委托第三方市場(chǎng)主體修復(fù)受損環(huán)境，具體費(fèi)用由被告承擔(dān)的賠償金管理制度。從理論上來(lái)看，生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金具有以下幾個(gè)法律特征：

（一）生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金具有公共利益相關(guān)性

唯有將“生態(tài)環(huán)境損害”的公共性、社會(huì)性特質(zhì)作為理論認(rèn)識(shí)的基石及制度建構(gòu)的原點(diǎn)，方符合生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的內(nèi)在規(guī)律性。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的構(gòu)建不僅在于理清環(huán)境侵權(quán)人的法律責(zé)任，還在于通過(guò)責(zé)任的落實(shí)，達(dá)到環(huán)境回歸的目的?；诃h(huán)境公益訴訟產(chǎn)生的生態(tài)損害賠償資金具有明顯的公共利益屬性，是不同于國(guó)家利益、集體利益的一種獨(dú)立的利益類型。因此，生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金所體現(xiàn)的非經(jīng)濟(jì)利益應(yīng)由不特定的社會(huì)公眾所享有，其不僅有助于真正實(shí)現(xiàn)人類環(huán)境與資源的生態(tài)功能價(jià)值，更充分體現(xiàn)人與自然之間的密切聯(lián)系?？梢?jiàn)，生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金具有明顯的公共利益相關(guān)性。

（二）生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金具有合目的性

基于上述，生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金具有公共利益相關(guān)性特征，對(duì)資金的管理使用將涉及每一個(gè)不特定社會(huì)公眾的環(huán)境權(quán)益。生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的公共利益相關(guān)性特征要求生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金在使用和管理的過(guò)程中必須服從和服務(wù)于生態(tài)環(huán)境修復(fù)這一最終目的。生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金作為專項(xiàng)資金，必須由政府明確其特定用途，獨(dú)立核算、專款專用，其效能主要是通過(guò)治理恢復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的環(huán)境效益來(lái)體現(xiàn)。并且在具體操作過(guò)程中，需要資金管理主體明確區(qū)分某種生態(tài)危害行為所侵害的具體法益，其意義在于使生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金在使用過(guò)程中不至于偏離救濟(jì)受損的生態(tài)環(huán)境本身。因此，生態(tài)損害賠償資金在具體運(yùn)行管理過(guò)程中具有鮮明的合目的性特征。

（三）生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金具有專業(yè)性

在實(shí)踐中，一項(xiàng)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)工作往往需要經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的時(shí)間段，其中對(duì)于某些生態(tài)環(huán)境的功能性損傷、永久性損害等的治理活動(dòng)更是要耗費(fèi)漫長(zhǎng)的時(shí)間。因此，生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金供給對(duì)象的專業(yè)性特征便凸現(xiàn)出來(lái)。構(gòu)建生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金的管理機(jī)制應(yīng)當(dāng)對(duì)資金供給的充分性以及環(huán)境修復(fù)工作的專業(yè)性進(jìn)行考量。為此，生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金的使用和監(jiān)督需要相關(guān)行政執(zhí)法部門的支持，在必要時(shí)也可以委托市場(chǎng)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)境修復(fù)工作。

二、生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金管理的問(wèn)題探討

我國(guó)的環(huán)境公益訴訟尚處于初步階段，隨著由環(huán)境公益訴訟途徑所獲得的生態(tài)環(huán)境損害賠償金在管理的不斷深入，其中存在的問(wèn)題與沖突便慢慢顯現(xiàn)出來(lái)。以漳州市生態(tài)修復(fù)資金機(jī)制出現(xiàn)的問(wèn)題為主，思考針對(duì)性完善建議，不斷總結(jié)、修正、提升，更好地為生態(tài)損害賠償資金管理機(jī)制提供參考方案。

（一）資金來(lái)源單一，欠缺保障

從現(xiàn)有的籌措渠道來(lái)看，呈現(xiàn)出資金來(lái)源不足，資金來(lái)源不穩(wěn)定的情況。依據(jù)漳州市出臺(tái)的資金管理辦法的相關(guān)規(guī)定，資金的來(lái)源主要通過(guò)以下渠道籌措：1.市財(cái)政撥付部分專款。2.生態(tài)環(huán)境及毀林犯罪的刑事被告人因悔罪而自愿繳納的生態(tài)補(bǔ)償或修復(fù)款項(xiàng)。3.致害行為人自愿交納的生態(tài)環(huán)境修復(fù)補(bǔ)償金。4.有關(guān)部門、社會(huì)各界人士捐助、支持的生態(tài)環(huán)境修復(fù)款項(xiàng)。從生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)資金來(lái)源分析，其主要來(lái)自財(cái)政撥款、刑事被告人或環(huán)境致害行為人自愿繳納補(bǔ)償款或賠償款以及部分捐款。然而，對(duì)于某些受害嚴(yán)重所需要的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)資金而言，往往出現(xiàn)資金來(lái)源供給不足的情形。從法律條文現(xiàn)有規(guī)定來(lái)看，生態(tài)環(huán)境及毀林犯罪的刑事被告人因悔罪而自愿繳納的生態(tài)補(bǔ)償或修復(fù)款項(xiàng)以及致害行為人自愿交納的生態(tài)環(huán)境修復(fù)補(bǔ)償金在法律上都不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，以致于在個(gè)案中呈現(xiàn)出很大的個(gè)體差異性與不穩(wěn)定性。

（二）社會(huì)公眾參與度較低

鼓勵(lì)公眾參與，保障社會(huì)公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)資金使用以及使用效果的知情權(quán)是社會(huì)監(jiān)督的應(yīng)有之義。從漳州市出臺(tái)的資金管理辦法的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，現(xiàn)有的監(jiān)督管理制度主要在于行政主體之間的相互監(jiān)督，審計(jì)，財(cái)政部門對(duì)資金管理主體法院的監(jiān)督，尚未廣泛納入社會(huì)監(jiān)督。在社會(huì)監(jiān)督環(huán)節(jié)缺失了為公眾積極參與的路徑，從而影響了社會(huì)公眾參與的環(huán)境監(jiān)督的積極性。然而，從目前我國(guó)各試點(diǎn)的改革實(shí)施方案以及中央于2017年印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》來(lái)看，都明確提到了鼓勵(lì)公眾參與這一保障措施，但實(shí)踐中真正能做到全民參與，創(chuàng)新參與的情況并不多。

（三）缺乏生態(tài)修復(fù)資金使用情況績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)則

生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金給付到位后，達(dá)到預(yù)期的生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果是環(huán)境公益訴訟制度的核心價(jià)值。因此，須對(duì)資金使用情況試行績(jī)效評(píng)價(jià)。遺憾的是，由于對(duì)資金使用時(shí)效缺乏細(xì)化的評(píng)定規(guī)則，生態(tài)環(huán)境修復(fù)公益金蘊(yùn)含價(jià)值的體現(xiàn)受到了直接的影響。缺乏切實(shí)有效的生態(tài)修復(fù)資金使用情況績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)則以及為公民提供行使合法知情權(quán)的渠道，在一定程度上會(huì)傷害社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟案件的積極性，阻礙了環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的銜接。

三、對(duì)建構(gòu)和完善生態(tài)修復(fù)資金管理機(jī)制的幾點(diǎn)建議

隨著環(huán)境公益訴訟地進(jìn)一步深化，明確生態(tài)修復(fù)資金管理機(jī)制法律制度，不僅是完善環(huán)境公益訴訟規(guī)則的客觀要求，也是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與法律制度建設(shè)的有機(jī)統(tǒng)一的必然要求。

（一）建立公權(quán)力主導(dǎo)下的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)資金專戶

就目前情況而言，生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)資金存放于漳州中院標(biāo)的款專戶，資金來(lái)源、使用均由法院為主籌集、啟動(dòng)，運(yùn)用范圍不廣，存在資金來(lái)源單一，欠缺保障的問(wèn)題。建議應(yīng)當(dāng)建立公權(quán)力主導(dǎo)下的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)基金專項(xiàng)賬戶，有利于拓展生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金來(lái)源。從試點(diǎn)實(shí)踐情況看，大多數(shù)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)工程都具有體量大、牽涉面廣和資金需求巨大的基本特征，而建立高效的資金機(jī)制正是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度平穩(wěn)運(yùn)行的核心保障。現(xiàn)階段，政府作為社會(huì)公共利益的代表者，有必要也必須承擔(dān)起管理生態(tài)修復(fù)資金的重任。建立公權(quán)力主導(dǎo)下的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)資金專戶，能夠有效保障生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的來(lái)源，解決資金給付不充足、不充分的問(wèn)題。

（二）完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，鼓勵(lì)公眾參與

公權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)生態(tài)修復(fù)資金的管理與使用必須建立健全程序公開為社會(huì)監(jiān)督提供渠道。首先，在有關(guān)生態(tài)修復(fù)資金管理規(guī)范的制定環(huán)節(jié)，應(yīng)貫徹公眾參與原則，保障其知情權(quán)、參與權(quán)。其次，在生態(tài)修復(fù)以及賠償磋商工作過(guò)程中，也可以邀請(qǐng)社會(huì)公眾參與進(jìn)來(lái)。再次，在有關(guān)生態(tài)修復(fù)資金管理規(guī)范具體落實(shí)之后，明確資金使用范圍以及定期向社會(huì)公眾公布最新信息。最后，“無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”，完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，鼓勵(lì)公眾參與，必須明確公眾參與權(quán)受損時(shí)的救濟(jì)途徑。

（三）建立并完善資金使用驗(yàn)收或評(píng)價(jià)規(guī)則

為了突出生態(tài)環(huán)境修復(fù)的成效，保證生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理使用的安全性、規(guī)范性和有效性，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建有效的評(píng)定機(jī)制，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的使用管理過(guò)程及其效果進(jìn)行綜合性考核與評(píng)價(jià)。第一，強(qiáng)調(diào)對(duì)資金使用驗(yàn)收以及完善評(píng)價(jià)規(guī)則主要在于對(duì)環(huán)境修復(fù)工作所運(yùn)用的賠償金效能的考核。第二，確立考核規(guī)則以及考核標(biāo)準(zhǔn)之后應(yīng)當(dāng)交由各級(jí)環(huán)境部門監(jiān)督。同時(shí)可以根據(jù)工作需要，邀請(qǐng)有關(guān)部門或?qū)＜夜餐瑢?duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。第三，若賠償義務(wù)人支付賠償金數(shù)量不足以修復(fù)受損環(huán)境時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行核實(shí)處理，探求合理的制度規(guī)范，不能陷入一昧由政府“買單”的困境。