生態(tài)損害賠償制度改革的完善建議

閔 銳

(福州大學 法學院,福建 福州 350000)

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分,嚴格執(zhí)行和維護生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是環(huán)境司法的必然要求。2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境損害賠償試點方案》(以下簡稱《試點方案》),指定貴州省等七個省市開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點工作;2017年12月再次發(fā)布《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》),自2018年1月1日起在全國正式開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革,預(yù)計到2020年,力爭在全國范圍內(nèi)初步構(gòu)建責任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿弧⑿迯陀行У纳鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度。

根據(jù)《試點方案》,在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面,各省市政府要加強對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的統(tǒng)一領(lǐng)導,及時制定本地區(qū)實施方案,保證各項改革措施能夠及時落到實處,明確自然資源、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)林水利等相關(guān)部門開展工作的職責分工。中央在指導改革的工作過程中應(yīng)明確分工,如環(huán)境保護部負責指導有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害的調(diào)查、鑒定、評估,編制修復方案等業(yè)務(wù)工作;最高法負責指導有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶徟泄ぷ?最高檢負責指導有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋z察監(jiān)督工作;財政部負責指導有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理工作。從2015年底至2017年底,貴州省等七個省市開展了為期兩年的生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)胤皆圏c工作,整體來說取得了良好的效果,為《改革方案》的出臺提供了借鑒。貴州省在試點工作中,其辦案數(shù)量、制度創(chuàng)新、機構(gòu)職責創(chuàng)新都取得了不錯的成績;山東省則出臺了審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的規(guī)范性文件,為司法機關(guān)審理相關(guān)案件提供了規(guī)則參考。與《試點方案》相比,《改革方案》方案對于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹黧w、方式和內(nèi)容做出了新的規(guī)定,不僅表明生態(tài)文明體制的改革步伐在不斷加快,還反映出損害賠償制度的改革在實施過程中仍存在諸多亟待破解的難題和障礙。本文基于《改革方案》的發(fā)展現(xiàn)狀,淺談生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的亮點及對傳統(tǒng)司法的創(chuàng)新之處,對改革中存在的問題與障礙進行解釋和說明,并提出相應(yīng)的理論與實踐建議。

一、改革的亮點及其對傳統(tǒng)司法的創(chuàng)新之處

(一)新主體:國務(wù)院授權(quán)的省政府和地市級政府

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的亮點之一,是對于賠償權(quán)利人的相關(guān)規(guī)定。通過國務(wù)院授權(quán)省級政府和地市級政府的方式,由其代表國家行使生態(tài)價值損失的索賠權(quán),即由省級政府和地市級政府作為起訴主體,對造成生態(tài)系統(tǒng)破壞及自然要素改變的違法主體進行索賠。在賠償權(quán)利人方面,2015年印發(fā)的《試點方案》規(guī)定,賠償權(quán)利人是省級政府。而后來印發(fā)的《改革方案》則將賠償權(quán)利人由省級政府擴大至地市級政府?！陡母锓桨浮吠瑫r規(guī)定,省級、地市級政府可指定相關(guān)部門或機構(gòu)負責生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作。如福建省政府可以委托福建省環(huán)保廳來進行索賠工作。方案同時規(guī)定,跨省域的生態(tài)環(huán)境損害,由生態(tài)環(huán)境損害地的相關(guān)省級政府協(xié)商開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。這一改變的原因主要有以下三個方面:其一是因為在實踐過程中,生態(tài)環(huán)境損害賠償案件主要發(fā)生在地市級層面;其二是地市級政府在改革過程中具有一定的基礎(chǔ)性優(yōu)勢,如配備合格的執(zhí)法人員、建立健全生態(tài)損害的鑒定規(guī)則,更加專業(yè)地處理案件等方面;其三則是為了提高生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的效率,更好更快地解決問題。支撐《改革方案》中關(guān)于賠償權(quán)利人說法的理論依據(jù)源于國家對于自然資源的壟斷,《憲法》及《物權(quán)法》等法律法規(guī)中對自然資源所有權(quán)所做的概括性規(guī)定為省級政府和地市級政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟提供了法律基礎(chǔ)?！稇椃ā分嘘P(guān)于“自然資源歸國家所有”的規(guī)定更多的是一種上層價值性的表達,而不是某種實體權(quán)利的授予。它的意義不在于強調(diào)國家對自然資源享有完全的占用、使用、收益、處分等權(quán)能,而是為了強調(diào)國家對于公民承擔的生態(tài)環(huán)境保護義務(wù)?，F(xiàn)實生活中,也正是通過這種國家壟斷自然資源的方式,排除了自然資源由私人壟斷可能帶來的資源浪費、資源枯竭、環(huán)境污染等問題給公眾造成的危害和不公,使得社會公眾可以平等地使用資源,發(fā)展生產(chǎn)。

(二)新程序:行政前置磋商

《改革方案》確立了訴訟和磋商的爭端解決機制。生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后,賠償權(quán)利人應(yīng)主動與賠償義務(wù)人磋商，未經(jīng)磋商或磋商未達成一致,賠償權(quán)利人可依法提起訴訟。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟雖然性質(zhì)上屬于環(huán)境民事公益訴訟,但是提起訴訟的主體是單一明確的，即索賠權(quán)主體。在訴訟與磋商兩種機制的選擇上,《改革方案》確立了“主動磋商、司法保障”的工作原則。我國生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的特點決定了僅靠人民法院通過訴訟程序不可能完全有效地解決環(huán)境糾紛,必須充分發(fā)揮各種非訴糾紛解決方式的優(yōu)勢。但調(diào)解協(xié)議在效力上缺乏剛性,社會認可程度低,協(xié)議難以落實。建立司法確認制度,可以實現(xiàn)訴訟與磋商制度在效力上的有效銜接,通過對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議進行司法確認,賦予其強制執(zhí)行的效力,從而提升賠償協(xié)議執(zhí)行的效率。司法確認的優(yōu)勢有以下幾個方面:一是可以有效突破生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議難以執(zhí)行的局限性;二是有助于提高磋商活動的效率,促進磋商活動廣泛開展;三是有助于克服生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議可能出現(xiàn)的損害社會公共利益的隱患?！陡母锓桨浮芬?guī)定“生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后,賠償權(quán)利人應(yīng)主動與賠償義務(wù)人磋商;未經(jīng)磋商或磋商未達成一致,賠償權(quán)利人可依法提起訴訟”。我國的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商又叫“行政前置磋商”,可以借鑒美國的“合作評估”做法,倡導受托人和賠償義務(wù)人采用合作的方式,允許賠償義務(wù)人有參與損害評估的機會。引入合作評估,可以將原本處于對手關(guān)系的雙方轉(zhuǎn)化為前期的合作伙伴關(guān)系,這樣既有利于收集證據(jù),防止證據(jù)遺失,同時,沒有異議的評估報告對賠償權(quán)利人與義務(wù)人雙方達成磋商協(xié)議有積極的促進作用。既有助于降低訴訟幾率,也有助于更快的進入生態(tài)環(huán)境損害的修復階段,避免更多更大的損害發(fā)生。

(三)新救濟:生態(tài)環(huán)境修復

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的真正目的從根本上說,是對遭受污染與破壞的自然環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的修復與補救。十八大以來,我國在生態(tài)環(huán)境修復方面取得了一定成效,但并不明顯。在《改革方案》出臺之前,關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害的彌補與賠償在環(huán)境公益訴訟制度的立法和實踐中取得了一定效果。2015年1月7日《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條規(guī)定:“原告請求被告賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復原狀期間服務(wù)功能損失的,人民法院可以依法予以支持”。福建南平生態(tài)破壞案的原告要求被告賠償其生態(tài)環(huán)境損失的訴訟請求得到了法院支持。但是,在環(huán)境侵權(quán)與環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域中的生態(tài)環(huán)境修復并未完全實現(xiàn)“修復有效”,盡管相關(guān)政策及最高人民法院多次發(fā)布的司法解釋初步架構(gòu)了環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域與環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境修復制度,但仍存在立法過于分散,構(gòu)建的環(huán)境制度不適合我國現(xiàn)實情況,注重研究成果、輕視實踐探索等問題。生態(tài)環(huán)境損害賠償中的“賠償”應(yīng)作廣義理解,主要包括兩種擔責方式,即修復與賠償。關(guān)于賠償,無論是法律規(guī)定還是司法實踐,都已經(jīng)有了一定進展,但對于修復的模式還處于探索初期。修復可以是自行修復,通過自己的行為使受損的生態(tài)環(huán)境得到改善與恢復;如果缺乏相關(guān)資質(zhì),也可以委托有能力的機構(gòu)進行修復,而具體的修復費用則由賠償義務(wù)人承擔。只有確實無法修復的才考慮金錢賠償,將賠付的資金專項用于替代修復。只有將這一規(guī)定以法律的形式確定下來,才能形成普遍約束力,避免一些資金雄厚的企業(yè)或個人意圖用金錢解決環(huán)境損害問題,而不付出勞動或其他代價。只有要求賠償義務(wù)人自行修復其造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞,才能敦促其在日后的生產(chǎn)經(jīng)營中吸取教訓,做好排污措施,避免再次損害環(huán)境?！陡母锓桨浮分赋?到2020年要力爭在全國范圍內(nèi)初步構(gòu)建修復有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。但生態(tài)環(huán)境修復本身是一項技術(shù)性要求很高的工作,且《改革方案》并未明確提出修復主體、修復方式和修復標準等問題,在修復方式上,山東省商丘市政府在生態(tài)修復中的舉措值得借鑒,即采取政府提前墊資的方式修復受損的環(huán)境,及時阻止環(huán)境進一步惡化。對于修復標準則應(yīng)具體問題具體分析,不同地理位置的環(huán)境要素修復難度不同,需要達到的狀態(tài)也不同,還需進一步探索研究。

二、生態(tài)損害賠償制度改革中存在的問題

(一)理論上的不足

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶嶓w制度缺失?！陡母锓桨浮冯m然對生態(tài)環(huán)境損害賠償做出了某些規(guī)定,但僅對實體制度做了初步的探索與研究,還有許多需要完善與改進的地方,并且該方案屬于政策性文件,在法律上不具有強制力。例如,《改革方案》中對企業(yè)污染環(huán)境擔責的連帶問題沒有給出明確的規(guī)定,一些企業(yè)在當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展初期更多的考慮經(jīng)濟發(fā)展而忽略了環(huán)境保護的問題,致使當?shù)丨h(huán)境污染非常嚴重。一些不負責任的企業(yè)往往以經(jīng)濟效益差、不具有治理技術(shù)等理由來逃避擔責,把風險轉(zhuǎn)嫁給地方政府。《公司法》規(guī)定了公司股東有限責任制度,但《改革方案》并沒有相關(guān)規(guī)定,因此在污染企業(yè)破產(chǎn)后,就沒有明確依據(jù)可以追究污染企業(yè)的環(huán)境損害責任。

2.生態(tài)環(huán)境損害的資金保障機制有待完善?！陡母锓桨浮分袃H僅規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償資金納入同級國庫,但并沒有具體規(guī)則闡明如何將賠償資金?？顚Ｓ糜诃h(huán)境治理與修復,也沒有一套系統(tǒng)的關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的制度保障機制。例如，美國的《石油污染法》則通過預(yù)防性的石油責任基金來保障了環(huán)境風險預(yù)防與賠償責任的落實。

(二)實踐中的問題

1.行政機關(guān)職能錯位,身份混同。隨著現(xiàn)代社會行政權(quán)力的不斷擴張,政府承擔著越來越廣泛的職能,一些國家還出現(xiàn)了兼具行政和司法職能的準司法機構(gòu)。在生態(tài)環(huán)境損害賠償進程中,行政權(quán)由于具有主動性、強制性和高效性,在治理污染和修復環(huán)境的過程中具有無法取代的優(yōu)勢地位。但是政府的監(jiān)管職能與索賠職能存在錯位的可能。以生態(tài)環(huán)境行政主管部門為例,依據(jù)《環(huán)境保護法》,該部門應(yīng)當履行法定職責,確保本地的環(huán)境質(zhì)量符合各類環(huán)境標準。在自然資源所有權(quán)歸屬的理論背景下,《改革方案》規(guī)定了省級政府與地市級政府為生態(tài)環(huán)境損害的賠償權(quán)利人,負責生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木唧w工作。各級環(huán)境保護行政主管部門既是“權(quán)利人”又是“義務(wù)人”,身份混同,不利于生態(tài)環(huán)境損害賠償執(zhí)法的順利進行。

2.存在重復處罰情形。由于現(xiàn)有法律規(guī)定的不完善,生態(tài)環(huán)境損害賠償中關(guān)于受損害的生態(tài)環(huán)境的價值難以準確地衡量、評估和計算,以及缺乏有效的監(jiān)督機制來保障各項程序的銜接與落實,導致實踐過程中污染企業(yè)的責任不明,有時不僅要承擔刑事責任,還要繳納行政處罰金,甚至還得對受害者的財產(chǎn)損失進行賠償,承擔各種民事責任。這種重復處罰的情形一方面加大了企業(yè)的壓力,不利于對受損的生態(tài)環(huán)境進行有效修復;另一方面也打擊了企業(yè)主動承擔責任的積極性,因為巨額賠償金可能導致企業(yè)破產(chǎn)。

三、生態(tài)損害賠償制度改革的完善建議

(一)制度構(gòu)建與完善

1.完善生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶嶓w制度。明確生態(tài)環(huán)境損害的法律概念、責任構(gòu)成、賠償方式等內(nèi)容,借鑒《公司法》關(guān)于股東有限責任的相關(guān)法律規(guī)定,確定企業(yè)承擔生態(tài)環(huán)境損害責任的連帶問題,由相關(guān)股東和實際控制人對利用公司的獨立法人地位和企業(yè)法人的有限責任制度規(guī)避環(huán)境損害賠償責任的企業(yè)承擔環(huán)境修復責任。借鑒美國的《清潔水法》《石油污染法》等域外法律中關(guān)于保障環(huán)境風險預(yù)防與責任落實的有關(guān)規(guī)定,對《改革方案》中生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理制度進行改進,努力實現(xiàn)賠償資金?？顚Ｓ糜诃h(huán)境治理與修復。

2.完善生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機制,規(guī)范司法確認制度。盡管《改革方案》明確了生態(tài)損害賠償磋商前置及司法確認制度,但是沒有規(guī)定行政前置磋商行為的法律屬性,為了平衡政府在賠償階段的權(quán)利,應(yīng)當基于 “行政控權(quán)”原則對其自由裁量權(quán)進行合理的限制,加強社會監(jiān)督。我國可以借鑒美國“合作評估”的做法,有利于收集證據(jù),防止證據(jù)遺失,對賠償權(quán)利人與義務(wù)人雙方達成磋商協(xié)議有積極的促進作用。規(guī)范司法確認制度,增強磋商協(xié)議的可執(zhí)行力,既有助于降低訴訟幾率,也有助于更快的進入生態(tài)環(huán)境損害的修復階段,避免更多更大的損害發(fā)生。

(二)明確政府的法律職責順位

《試點方案》規(guī)定由國務(wù)院授權(quán)省級、市級政府對造成環(huán)境污染、生態(tài)退化、環(huán)境要素不利改變的違法者進行索賠訴訟,對受損害的生態(tài)價值進行評估與修復,并在違法者不履行修復責任時收取損害賠償金專項用于修復生態(tài)環(huán)境。在這一關(guān)系中,省級、市地級政府為賠償權(quán)利人,只有與政府的環(huán)境執(zhí)法職能相協(xié)調(diào),捋清二者的職能順位,即將環(huán)境行政執(zhí)法職能放在第一位,在環(huán)境執(zhí)法部門已盡到管理職責的前提下才允許地方政府提起損害賠償之訴。