論行政法律關(guān)系的秉性與特質(zhì)

李福林

一、問題的提出

行政法律關(guān)系是行政法和行政法法學(xué)的基石和指南。法律關(guān)系調(diào)整社會(huì)關(guān)系，社會(huì)關(guān)系影響法律關(guān)系。從法理來看，社會(huì)關(guān)系接受部門法調(diào)整和規(guī)范之后必然形成相應(yīng)的法關(guān)系或者說法律關(guān)系。行政法律關(guān)系作為法律關(guān)系類型的一種，一直備受行政法和行政法學(xué)基礎(chǔ)理論的關(guān)注和重視。研究和分析作為行政法和行政法學(xué)主要基石的行政法律關(guān)系，不僅可以有助于我們厘清行政法、行政訴訟法與其他相關(guān)的部門法之間的界限，幫助我們認(rèn)識(shí)與理解各種各樣的行政現(xiàn)象和行政活動(dòng)，而且還能為行政訴訟活動(dòng)提供適切合理的受案基準(zhǔn)，促進(jìn)行政爭議的化解和行政任務(wù)的承擔(dān)，更好實(shí)現(xiàn)規(guī)范行政權(quán)力與保障公民權(quán)利的行政目的。行政法律關(guān)系制度有助于從“動(dòng)態(tài)過程”揭示行政法現(xiàn)象、說明第三人的法律地位，協(xié)調(diào)和平衡多重復(fù)雜的行政活動(dòng)，并且推進(jìn)行政法各項(xiàng)制度的完善①漢斯·J·沃爾夫等：《行政法》，高家偉譯，商務(wù)印書館，2002年，第388頁。。

二、行政法律關(guān)系之秉性

法律關(guān)系是法學(xué)的核心內(nèi)容，行政法律關(guān)系必然也是行政法和行政法學(xué)的基本內(nèi)容。對行政法律關(guān)系秉性的厘定和明確，不但能讓我們清晰的界定行政法與其他部門法的基本意涵和主要區(qū)別，而且有助于我們更好的分析和把握各種行政法現(xiàn)象。

（一）20世紀(jì)80年代行政法律關(guān)系之意涵

行政法律關(guān)系作為行政法和行政法學(xué)的主要內(nèi)容，歷來為行政法學(xué)界所關(guān)注和重視。早在1983年王岷燦先生在撰寫《行政法概要》時(shí)就指出：“行政法調(diào)整對象，是國家行政機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)過程中所發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系，這樣社會(huì)關(guān)系稱為行政法上的法律關(guān)系，也稱行政法律關(guān)系?！雹賲⒁娡踽籂N主編：《行政法概要》，法律出版社，1983年，第2～3頁。通過分析、歸納和總結(jié)，我們認(rèn)為，從20世紀(jì)80年代開始，行政法學(xué)界對行政法律關(guān)系的主要意涵，從五個(gè)方面進(jìn)行解析與定義：其一，皮純協(xié)、張成福主編的《行政法學(xué)》提出了權(quán)利義務(wù)說。權(quán)利義務(wù)說以其調(diào)整和規(guī)范的法律規(guī)則來界定，“認(rèn)為行政法律關(guān)系的本質(zhì)涵義就是指在國家的法律體系中，各種行政法律規(guī)范與規(guī)定所構(gòu)造的、承認(rèn)的、相關(guān)的權(quán)利與義務(wù)相互關(guān)系”。其二，許崇德主編的《新中國行政法學(xué)研究綜述》提出了行政過程形成說。行政過程說以其的形成階段或者說是形成過程來界定，“主要認(rèn)為行政法律關(guān)系是指行政主體依照法定的程序，行使行政職權(quán)的過程形成的，行政法規(guī)范所規(guī)制的各種關(guān)系”，簡言之，行政主體依照行政法的規(guī)定程序在行使職權(quán)的過程中與行政相對人之間產(chǎn)生和形成的互聯(lián)聯(lián)系。其三，于安主編的《中國行政法與行政訴訟法》提出了內(nèi)容法定說。內(nèi)容法定說以其從法律關(guān)系的蘊(yùn)含的內(nèi)容來界定，“認(rèn)為法律關(guān)系就是行政法規(guī)范所構(gòu)造的與確認(rèn)的就有法律上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的各種各樣的社會(huì)事實(shí)關(guān)系的概括”。其四，陳安明主編的《中國行政法學(xué)》提出了職權(quán)界定說，職權(quán)界定說從行政主體具有的法定職權(quán)來界定，“認(rèn)為行政法律關(guān)系是經(jīng)行政法規(guī)范與調(diào)整的，為了實(shí)現(xiàn)權(quán)力的有效限制與公民權(quán)利的充分保障的行政目的而發(fā)生的行政主體的相互之間、行政主體與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作人員之間以及行政主體與行政相對人之間產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系”。其五，王珉燦主編的《行政法概要》提出了調(diào)整主體和對象法定說，主體和對象法定說以其從行政主體與行政相對人雙方的主體身份和所具有的法律地位來界定，“認(rèn)為行政法律關(guān)系是指由行政法規(guī)范所確認(rèn)和調(diào)整的，依職權(quán)行使行政管理職能的行政主體與作為行政相對人的公民、法人、其他組織之間以及行政主體內(nèi)部形成的具有行政法律意義上權(quán)利義務(wù)的關(guān)系?！雹趨⒁娫S崇德：《新中國行政法學(xué)綜述》，法律出版社，1991年，第54～56頁。

（二）20世紀(jì)90年代行政法律關(guān)系之意涵

在20世紀(jì)90年代以后，隨著行政法和行政法學(xué)的發(fā)展，行政法學(xué)界對行政法律關(guān)系的主要意涵大致上形成一定的共識(shí)。行政法學(xué)理論一般認(rèn)為，行政法律關(guān)系是由行政法規(guī)范、承認(rèn)、確立和調(diào)整的行政主體按照法定的程序行使行政職權(quán)過程中形成的各種社會(huì)關(guān)系。誠然，行政法律關(guān)系意涵中的各種社會(huì)關(guān)系的具體所指和確切意旨，仍然存在著不同的理解抑或說存在著從不同角度和不同層面來分析和理解。顯然，在20世紀(jì)90年代這一時(shí)期對行政法律關(guān)系的意涵，不同的學(xué)者有著不同的定義：其一，有的學(xué)者認(rèn)為：“行政法律關(guān)系是行政法規(guī)范規(guī)制和調(diào)整的，因?qū)嵤﹪倚姓?quán)力而發(fā)生的行政主體之間、行政主體與行政工作人員之間、行政主體與行政相對人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系?！雹賲⒁姾担骸缎姓▽W(xué)》，法律出版社，1998年，第27頁。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政法律關(guān)系首先是因?yàn)閷?shí)施行政權(quán)力而產(chǎn)生的，法律關(guān)系的主體主要包括行政主體之間、行政主體與行政內(nèi)部工作人員之間相、行政主體與行政相對人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。其二，有的學(xué)者認(rèn)為：“行政法律關(guān)系是指行政法規(guī)范調(diào)整，受國家強(qiáng)制力保障的行政關(guān)系。行政法調(diào)整的對象是行政關(guān)系和行政監(jiān)督關(guān)系?！雹趨⒁娏_豪才：《行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社，1996年，第9～10頁。這種定義體現(xiàn)出行政法律關(guān)系的主要特征是，行政法律關(guān)系是一種受國家強(qiáng)制力保障的關(guān)系，包括行政關(guān)系、行政監(jiān)督關(guān)系。其三，有的學(xué)者認(rèn)為：“行政法律關(guān)系是指行政法規(guī)范對行政主體在實(shí)現(xiàn)國家行政職能范圍內(nèi)的各種社會(huì)關(guān)系加以調(diào)整而形成的行政主體之間以及行政主體與其他方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，具體包括行政權(quán)配置法律關(guān)系、行政管理法律關(guān)系和監(jiān)督行政法律關(guān)系?！雹蹍⒁娫锖辏骸缎姓申P(guān)系研究》，中國法制出版社，1999年，第7頁。從這個(gè)角度分析，行政法律關(guān)系的主要內(nèi)涵由四個(gè)層面的內(nèi)容構(gòu)成：第一層面講的是行政法律關(guān)系是行政法規(guī)范對行政主體的作用；第二層面講的是行政法律關(guān)系是實(shí)現(xiàn)行政職權(quán)過程中產(chǎn)生的關(guān)系；第三層面講的是行政法律關(guān)系是各種社會(huì)關(guān)系運(yùn)用行政法規(guī)范加以調(diào)整而形成的關(guān)系；第四層面講的是行政法律關(guān)系是行政主體之間和行政主體與行政它方之間形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

（三）作者認(rèn)為行政法律關(guān)系之意涵

以上學(xué)者們的不同觀點(diǎn)和不同角度去理解行政法律關(guān)系的涵義，體現(xiàn)了行政法學(xué)者對行政法律關(guān)系意涵的認(rèn)識(shí)處于不同階段和不同的過程之中，也顯示了行政法律關(guān)系內(nèi)涵的發(fā)展趨勢和發(fā)展方向—顯然，行政法學(xué)者們都傾向于，對行政法律關(guān)系的涵義作寬泛和廣義的理解與分析。行政法律關(guān)系作廣義的運(yùn)用和界定，這表明行政法學(xué)的理論界對拓展與擴(kuò)大行政法疆域和范圍的考察。誠然，行政法有自己獨(dú)特調(diào)整和規(guī)制對象，“行政法是圍繞行政權(quán)而形成的法律規(guī)范體系，即是行政法涉及行政權(quán)的配置、行政權(quán)運(yùn)行過程之規(guī)制等。”④參見江國華：《中國行政法學(xué)總論》，武漢大學(xué)出版社，2012年，第70頁。通過行政法律關(guān)系的廣義界定，伸展行政法的邊疆、擴(kuò)展行政法研究的路徑、確立行政法發(fā)展的方向，無疑存在著巨大的學(xué)術(shù)價(jià)值和學(xué)術(shù)能量。綜上，行政法律關(guān)系可以理解或者界定為，由行政法規(guī)范所確立的、承認(rèn)的、調(diào)整的因行政權(quán)力的行使而形成的行政主體與其他當(dāng)事人之間的義務(wù)關(guān)系。我們認(rèn)為，行政法律關(guān)系的意涵表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

其一，行政法律關(guān)系是基于行政權(quán)力的行使所形成的法律關(guān)系?！胺申P(guān)系是法律規(guī)范在指引人們的社會(huì)行為、調(diào)整社會(huì)關(guān)系的過程中所形成的人們之間的權(quán)利和義務(wù)聯(lián)系?！雹輩⒁姀埼娘@：《法學(xué)基本范疇研究》，中國政法大學(xué)出版社，1993年，第160頁。權(quán)力是行使行政職權(quán)的前提條件，為了確保行政主體順利的、合理的和有序的完成行政任務(wù)，實(shí)現(xiàn)行政目的，有必要將不同類型的行政權(quán)力分配到行政主體的手中?！靶姓?quán)是指國家依據(jù)法律規(guī)定，賦予行政主體依法享有的執(zhí)行法律、法規(guī)，組織和管理國家與社會(huì)行政事務(wù)的權(quán)力；它具有公共性、強(qiáng)制性、執(zhí)行性等特征?！雹迏⒁娊瓏A：《中國行政法學(xué)總論》，第71頁。一般來說行政權(quán)，有幾種典型學(xué)說：國家權(quán)力說、國家政權(quán)說、公共事務(wù)管理權(quán)說、行政事務(wù)管理權(quán)說。行政法律關(guān)系源于行政權(quán)實(shí)際行使過程所產(chǎn)生的各種社會(huì)關(guān)系，這些關(guān)系都因?yàn)樾姓?quán)的行使而形成。行政權(quán)在制度層面上分析，其是一種執(zhí)行權(quán)；在操作層面上分析，其是一種從屬的、被控制的權(quán)力；在司法審查的層面上分析，其是一種程序規(guī)制的權(quán)力。司法權(quán)對行政權(quán)的審查主要目的在于防止行政的恣意與行政權(quán)力的濫用。由此，“無法律即無行政”的理念得以確立，正是這一理念將行政權(quán)置于法律之下，使行政權(quán)成為一個(gè)“法律問題”①參見張樹義：《現(xiàn)代行政權(quán)的概念及屬性分析》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2000年第2期，第75頁。。從本質(zhì)上看，行政法律關(guān)系因行政權(quán)的存在而形成法律關(guān)系，因此，離開了行政權(quán)的行使，就不可能產(chǎn)生行政法律關(guān)系。當(dāng)然，行政權(quán)的行使是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，因此，行政法律關(guān)系產(chǎn)生于行政權(quán)的形成、使用、變化、救濟(jì)、監(jiān)督等過程中形成社會(huì)關(guān)系。

其二，行政法律關(guān)系是行政主體與行政相對人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。行政法律關(guān)系本質(zhì)上是一種權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在行政法的規(guī)范與行政法的規(guī)則、原則調(diào)整之前，各種社會(huì)關(guān)系只是一種客觀的存在，顯然還沒有涉及法律意義上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，只有當(dāng)行政主體依據(jù)法定的程序，運(yùn)用行政權(quán)實(shí)施和履行政職權(quán)和職責(zé)時(shí)，對各種社會(huì)關(guān)系進(jìn)行規(guī)制和調(diào)整之后，行政主體與行政相對人之間的具有法律意義的權(quán)利義務(wù)關(guān)系才得以明確、固定和承認(rèn)?！靶姓申P(guān)系是一種以權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容的法律關(guān)系，其本質(zhì)內(nèi)核或者說起其實(shí)質(zhì)上就是一種法律意義上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系?！雹谄ぜ儏f(xié)、張成福：《行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社，2002年，第6頁。行政法律關(guān)系首先必然是一種行政法律意義上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在運(yùn)用行政法規(guī)范和行政法基本精神對這些權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整之后，關(guān)系雙方的權(quán)利義務(wù)便進(jìn)一步明確、肯定和承認(rèn)。從實(shí)質(zhì)內(nèi)容上看，行政法律關(guān)系應(yīng)該是行政主體與行政相對人之間的具有行政法意義上或者說是具有法律意義的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。鑒此，我們覺得行政法律關(guān)系的一層重要內(nèi)涵是行政法律關(guān)系的主體只能是行政主體與行政相對人雙方。

其三，行政法律關(guān)系是行政主體與行政相對人在行政過程中形成的關(guān)系。“法律關(guān)系是法律規(guī)范在指引人們的社會(huì)行為、調(diào)整社會(huì)關(guān)系的過程中所形成的人們之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系?！雹蹚埼娘@：《法學(xué)基本范疇研究》，中國政法大學(xué)出版社，1993年，第160頁。我們認(rèn)為，行政法律關(guān)系形成于行政管理主體行使行政職權(quán)進(jìn)行行政管理的過程中，是國家行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中形成的各種關(guān)系。在行政法律關(guān)系的形成過程中，存在著兩種不同的對社會(huì)關(guān)系調(diào)整的方式：一是由國家法律明確具體調(diào)整和規(guī)制權(quán)力的社會(huì)關(guān)系。按照法治行政的原則，行政主體形式任何行政權(quán)，都必須有法律明確的授權(quán)，行政主體才具備行政職權(quán)。因此，行政職權(quán)產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系就是行政過程中形成的行政法律關(guān)系。二是法律未經(jīng)規(guī)定賦予行政職權(quán)的，不具備實(shí)施行政職權(quán)的主體資格，不應(yīng)該在實(shí)際生活過程中形成行政法律關(guān)系。實(shí)際上，在現(xiàn)實(shí)的行政過程中大量存在著這類關(guān)系并非是法律關(guān)系，這些社會(huì)關(guān)系必須要有法律的追認(rèn)、賦權(quán)、認(rèn)可，才能形成行政法律關(guān)系。隨著公共行政發(fā)展和合作行政的涌現(xiàn)，越來越多的原來不受行政法規(guī)范的社會(huì)關(guān)系將漸漸的納入到行政法調(diào)整與規(guī)制的范圍，這類社會(huì)關(guān)系就蛻變成行政法律關(guān)系。

三、行政法律關(guān)系之特質(zhì)

行政法律關(guān)系在行政主體上、內(nèi)容上和程序上都與民事法律關(guān)系、刑事法律關(guān)系等其他類型的法律關(guān)系有著本質(zhì)的不同。研究和分析行政法律關(guān)系的特質(zhì)，有助于我們充分了解和正確理解行政法律關(guān)系的秉性，乃至進(jìn)一步體會(huì)行政法學(xué)與其他學(xué)科的不同的本質(zhì)。行政法律關(guān)系與其他法律關(guān)系相比較具有如下特質(zhì)：

（一）主體的恒定性

在行政法律關(guān)系中行政主體是法定的、固定的、不可轉(zhuǎn)化的。如前所述，行政法律關(guān)系的形成必須要以行政主體行使行政權(quán)為基礎(chǔ)條件。從學(xué)理來講，國家的行政權(quán)的不存在和不運(yùn)行，行政法律關(guān)系就必然不可能產(chǎn)生和發(fā)揮作用。而國家行政權(quán)的行使只能是國家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織才有資格，其他任何組織和個(gè)人都沒有權(quán)力行使國家行政權(quán)。顯然，作為行政相對人的公民和其他組織不能轉(zhuǎn)化抑或互換位置，直接行使國家行政權(quán)。這一規(guī)定與民事法律關(guān)系中民事主體雙方可以互換位置是不同的，具有明顯的區(qū)別。在行政法律關(guān)系中，國家行政主體與行政相對人雙方的位置是不變的和恒定的，亦即是永遠(yuǎn)不能相互轉(zhuǎn)換的。在行政訴訟中，被告一定是行政主體，原告也一定是行政相對人，行政機(jī)關(guān)不能成為行政訴訟的原告，行政相對人不能成為行政訴訟的被告。在行政訴訟中的雙方的位置是恒定的、不能轉(zhuǎn)換的。對于在行政主體與行政相對人的雙方關(guān)系中，不以行政主體為一方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不可能形成國家法律承認(rèn)的行政法律關(guān)系。因此，在雙方的法律關(guān)系中一方當(dāng)事人必須是行政主體。行政法學(xué)理論界將這種行政主體在法關(guān)系中的固定格局一般稱之為，行政法律關(guān)系中行政主體的恒定性。

（二）內(nèi)容的法定性

行政法律關(guān)系中的內(nèi)容是法定的，法律關(guān)系雙方之間不能私下約定權(quán)利與義務(wù)，也不能不受公法規(guī)制，私下自行選擇權(quán)利和義務(wù)。因此，我們可以得出結(jié)論是，在行政法律關(guān)系中權(quán)利與義務(wù)、職權(quán)與職責(zé)是一個(gè)有機(jī)的、統(tǒng)一的整體。在行政法的規(guī)范中明確規(guī)定了各方的權(quán)利義務(wù)，即是行政法律關(guān)系內(nèi)容的法定性。在任何行政法律關(guān)系中，作為行政法律關(guān)系主體的行政機(jī)關(guān)只能按照法律賦予的職權(quán)和法定的程序，依法行政、依法辦事。比如，在行政許可法律關(guān)系中，按照法律規(guī)定授予公民某種資格必須基本的條件和程序，行政機(jī)關(guān)只能逐一審核申請公民是否符合法定的條件和遵守法定的程序進(jìn)行行政許可，行政機(jī)關(guān)不能擅自改變申請某種資格的條件和程序或者行政機(jī)關(guān)與行政相對人約定改變申請某種資格的條件和程序。在國家稅收關(guān)系、國家檢疫檢驗(yàn)關(guān)系中行政法律關(guān)系中的內(nèi)容法定性就更為明顯了。同時(shí)，行政法律關(guān)系中的內(nèi)容一個(gè)法定的整體，權(quán)利不能逃離義務(wù)，義務(wù)不能脫離權(quán)利。行政法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)相互重疊、相對交叉、相互滲透，不可分割與截然分開。在行政法律關(guān)系的行政主體的權(quán)利中，從權(quán)利向?qū)Ψ降男姓鄬θ藖碚f是權(quán)利，但是從相對于國家和社會(huì)來講是義務(wù)或者說是職責(zé)。例如，對行政主體來講，公安機(jī)關(guān)維護(hù)治安，進(jìn)行行政處罰，對相對人來說是權(quán)利與職權(quán)，對于國家與社會(huì)來說義務(wù)與職責(zé)；稅務(wù)機(jī)關(guān)征收稅收對納稅人來說是權(quán)利和職權(quán)，對于國家與社會(huì)來說是稅務(wù)機(jī)關(guān)的義務(wù)和職責(zé)。又比如，對于公民個(gè)人來講，受教育是權(quán)利也是義務(wù)；勞動(dòng)是權(quán)利也是義務(wù)。所以，在行政法律關(guān)系中內(nèi)容具有法定性。

（三）地位的不對等性

在我國的行政法學(xué)界，對于行政法律關(guān)系中行政主體的地位問題一直存在各種不同的看法。一種觀點(diǎn)認(rèn)為：“在行政法律關(guān)系中行政主體處于支配的、主導(dǎo)的地位，行政主體與行政相對人在法關(guān)系中始終處于不平等的地位。”①姜明安：《行政法與行政訴訟法》，中國卓越出版社，1990年，第45頁；楊海坤主編：《行政法與行政訴訟法》，法律出版社，1998年，第17頁。這一主張的核心觀點(diǎn)是：一是行政主體單方可以決定行政法律關(guān)系的形成、變更和消滅；二是行政主體具有可以直接決定對行政相對人進(jìn)行實(shí)施行政強(qiáng)制措施的權(quán)力；三是行政主體在法關(guān)系中依法具有行政有益權(quán)。但是這種雙方法律地位不平等的觀點(diǎn)從誕生時(shí)起就收到強(qiáng)烈的質(zhì)疑。有學(xué)者認(rèn)為，這一觀念混淆了法律上權(quán)利義務(wù)不對等與法律地位不平等的區(qū)別、行政法律關(guān)系與行政關(guān)系的區(qū)別等等。另一種觀點(diǎn)是，我國多數(shù)行政法學(xué)者認(rèn)為行政法律關(guān)系雙方的地位不能用“不平等”來解釋和理解，而是用“不對等”來理解。①許崇德、皮純協(xié)：《新中國行政法學(xué)研究綜述》，法律出版社，1991年，第59頁。然而，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為這種“不對等”的表達(dá)僅僅是轉(zhuǎn)換了一種不同的表達(dá)方式而已，是一種換湯不換藥的方式或者說是新瓶裝舊藥的行為。明顯，是因?yàn)樵谛姓黧w總是在行政法律關(guān)系中處于主導(dǎo)的、支配的地位，而行政相對人則是始終處于從屬的和附屬的位置。這種“不對等”表述的本質(zhì)與前述“不平等”表現(xiàn)的三個(gè)特質(zhì)基本一致抑或說相同②羅豪才：《行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版，1996年，第15頁；應(yīng)松年主編：《行政法學(xué)新論》，中國方正出版社，1998年，第72頁。。因此，這兩種觀點(diǎn)與主張，并沒有本質(zhì)的區(qū)別。

在民主法治國家中，現(xiàn)代行政法究竟如何理解和分析行政法律關(guān)系中雙方主體地位不對等性的本質(zhì)呢？如果機(jī)械的、簡單的分析與理解：行政主體的行政命令發(fā)動(dòng)者，行政相對人的行政命令的被動(dòng)服從者；行政主體在法關(guān)系中的主導(dǎo)地位與行政相對人在法關(guān)系中從屬地位；行政主體對法關(guān)系的產(chǎn)生、變更和消滅的發(fā)動(dòng)權(quán)與行政相對人的被動(dòng)性質(zhì)，顯然是與現(xiàn)代社會(huì)的民主法治理念背道而馳的。隨著行政體制的深化改革、現(xiàn)代公共行政的發(fā)展，在法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)的大背景下，行政法律關(guān)系中行政主體與行政相對人的“對等性”至少包含著以下幾層的涵義：一是法律關(guān)系中雙方的權(quán)利義務(wù)的對等，不能一方只是享受權(quán)利，而不履行義務(wù)，也不能一方僅僅履行義務(wù)，而不具備權(quán)利。法律關(guān)系雙方對應(yīng)地互相享有權(quán)利和履行義務(wù)；二是法律關(guān)系雙方在民主法治理念之下平等接受法律的規(guī)制、平等的遵守法律、平等的接受法律的調(diào)整。進(jìn)一步需要說明的是，“在行政主體與行政相對人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，雖然平等的享有權(quán)利和履行義務(wù)，但是各方權(quán)利與義務(wù)的質(zhì)量卻不對等?！雹哿_豪才、方世榮：《論發(fā)展變化中的中國行政法律關(guān)系》，《法學(xué)評(píng)論》，1998年第4期，第35頁。權(quán)利與義務(wù)的質(zhì)量不對等主要表現(xiàn)在性質(zhì)上和數(shù)量上兩個(gè)方面。在性質(zhì)上，行政主體的權(quán)利是行使行政的職權(quán)和履行行政職責(zé)，而行政相對人權(quán)利和義務(wù)不具有國家權(quán)力的屬性，因此，法律關(guān)系雙方主體的權(quán)利義務(wù)的本質(zhì)存在著差異。在數(shù)量上，在法律關(guān)系雙方的權(quán)利義務(wù)中一些專屬于行政主體的權(quán)利，而作為行政相對人是絕對不可能享有的。比如，行政相對人的提起行政復(fù)議的權(quán)利、提起行政訴訟的權(quán)利；行政主體在形式行政職權(quán)過程中的行政強(qiáng)制權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)、行政許可權(quán)以及行政處罰權(quán)等等。因?yàn)樾姓▽W(xué)中存在權(quán)利義務(wù)在質(zhì)量上的不對等，因此，行政法學(xué)的基本理念上、主要方向上、頂層的制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)該更加傾向和重視賦予行政相對人更多的權(quán)利和權(quán)利救濟(jì)途徑。從上述的分析可知，行政法律關(guān)系中雙方的權(quán)利義務(wù)的配置制度，在質(zhì)量上“不對等”，從深層次來理解為了實(shí)現(xiàn)雙方在法律上的實(shí)質(zhì)平等，是一種“平等下的不對等”④周佑勇：《行政法原論》，中國方正出版社，2005年，第49頁。。隨著公共行政的發(fā)展和給付行政的大量涌現(xiàn)，行政與公民之間完全可以塑造一種平等框架之下的互相合作的契約關(guān)系而非上下級(jí)關(guān)系的命令關(guān)系或支配關(guān)系。隨著行政法學(xué)的發(fā)展和變革，行政合同、行政指導(dǎo)、行政裁決等形成的行政法律關(guān)系越來越多地體現(xiàn)出一種“平等下的對等”。

四、結(jié)語

行政法律關(guān)系是行政法上規(guī)定的權(quán)利義務(wù)、運(yùn)行方式、行政過程的觀察與規(guī)范的高度抽象和概括。鑒此，行政法律關(guān)系在行政法和行政法學(xué)的發(fā)展中具有重要的作用。行政法律關(guān)系對行政法性質(zhì)的揭示和對行政法現(xiàn)象的理解，也對行政法的基本范疇和具體應(yīng)用具有指導(dǎo)和規(guī)范的功能。在學(xué)科理論建構(gòu)的意義上看，在現(xiàn)有的學(xué)理基礎(chǔ)和具體實(shí)踐中進(jìn)一步明確和界定行政法律關(guān)系的意涵和特質(zhì)，對其作科學(xué)與系統(tǒng)的說明、分析和總結(jié)，以促進(jìn)行政法律關(guān)系理論的發(fā)展、以促使更好地保護(hù)公民的合法權(quán)利、以加快法治國家、法治政府和法治社會(huì)一體化建設(shè)進(jìn)程，實(shí)屬必要。