開放鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化治理面向及其實現(xiàn)

王鸞鸞

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430073)

發(fā)端于20世紀(jì)80年代的農(nóng)村土地制度與農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重建與村民自治制度的實施，奠定了改革開放以來我國鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)與政治的基本發(fā)展樣貌。由集體土地制度與農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度而奠定的鄉(xiāng)村發(fā)展與社會治理機(jī)制，在市場經(jīng)濟(jì)的潮流中愈發(fā)顯示出相對的封閉性。城鄉(xiāng)發(fā)展的體制性差異常被冠之以“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，用以分析批判鄉(xiāng)村發(fā)展與農(nóng)民權(quán)益保障之不足。在城市化、工業(yè)化、信息化等要素的作用下，進(jìn)入21世紀(jì)的中國鄉(xiāng)村社會發(fā)展的自發(fā)性調(diào)節(jié)不斷增強(qiáng)，呈現(xiàn)出一種由相對封閉到逐漸開放的變遷形態(tài)。與此同時，十八大以來的法律修改與國家政策調(diào)整，開啟了從制度性層面加速構(gòu)造城鄉(xiāng)互動之趨勢，一個從實踐層面到體制層面逐漸融為一體的開放鄉(xiāng)村正在形成。由此，在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化以及構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的進(jìn)程下，從治理目標(biāo)與治理方式的視角切入，探討開放鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化治理命題，具有現(xiàn)實意義。

一、實踐表現(xiàn)與制度認(rèn)領(lǐng)：開放鄉(xiāng)村的兩階呈現(xiàn)

21世紀(jì)以來，開放鄉(xiāng)村即鄉(xiāng)村由半封閉走向城鄉(xiāng)互動及參與市場化的演進(jìn)過程，大體經(jīng)歷了兩個階段。前一階段的開放鄉(xiāng)村主要衍生于在21世紀(jì)前十年，呈現(xiàn)為鄉(xiāng)村生產(chǎn)要素在市場化影響下的脫域式運作以及鄉(xiāng)村治理的嘗試性調(diào)整；后一階段的開放鄉(xiāng)村演進(jìn)主要發(fā)生在21世紀(jì)的第二個十年以來，集中呈現(xiàn)為國家通過調(diào)整法律與政策，形成了對鄉(xiāng)村變遷的確認(rèn)與引導(dǎo)，進(jìn)而開啟了開放鄉(xiāng)村的制度性建設(shè)。在此意義上，鄉(xiāng)村不再是實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的手段，而是發(fā)展目標(biāo)本身。[1]

(一)開放鄉(xiāng)村的現(xiàn)實驅(qū)動與實踐表現(xiàn)

新世紀(jì)初始，城市對鄉(xiāng)村的吸附力開始不斷增強(qiáng)。以農(nóng)村稅費制改革為代表的國家政策調(diào)整，客觀上為農(nóng)村勞動力向城市的轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件。與此同時，城市化進(jìn)程提速影響下的農(nóng)村征地及拆遷，形成了農(nóng)村勞動力資源與一定規(guī)模的土地資源向城市的開放。在信息化與市場經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動下，我國憲法以及土地管理法所確立的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度以及統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制在具體實踐中呈現(xiàn)出了新的發(fā)展形式。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)與社會因素的變遷也引發(fā)了改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的嘗試。概言之，這一階段開放鄉(xiāng)村的發(fā)展特征總體表現(xiàn)為：

一是在經(jīng)濟(jì)層面上，土地集體所有的產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)方式與統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制在實踐中呈現(xiàn)出多樣化趨勢。我國城市建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大以及制造業(yè)、服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展對農(nóng)村勞動力產(chǎn)生了極大需求，農(nóng)村人口向城市以及制造業(yè)聚集的城郊地區(qū)流動成為階段性的社會發(fā)展趨勢。農(nóng)民進(jìn)城收入高于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營所得，在此背景下，農(nóng)民對土地的依附性逐漸降低，并使得農(nóng)村土地使用方式出現(xiàn)了某些新形態(tài)。首先，人口流入的城郊鄉(xiāng)村土地使用方式呈現(xiàn)出脫農(nóng)化與開放性。城市擴(kuò)張所帶來的區(qū)位優(yōu)勢以及由此影響的人口聚集，使得村莊規(guī)模擴(kuò)大。聚集效應(yīng)下的工商業(yè)發(fā)展很大程度上改變了土地農(nóng)業(yè)經(jīng)營的用途，并且普遍出現(xiàn)了集體建設(shè)用地超規(guī)及違法經(jīng)營。其次，在人口流出的鄉(xiāng)村，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式發(fā)生自發(fā)性變革，農(nóng)地流轉(zhuǎn)與集約化經(jīng)營加速。鄉(xiāng)村人口向城市遷移以及跨區(qū)域性流動，導(dǎo)致人口流出地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地在統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制下，開始出現(xiàn)內(nèi)部流轉(zhuǎn)乃至跨產(chǎn)權(quán)單位流轉(zhuǎn)的趨勢。最后，農(nóng)村專業(yè)生產(chǎn)合作社等新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織加速建立，逐漸成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

二是在社會層面上，受鄉(xiāng)村人口流動與個體權(quán)利意識增強(qiáng)等因素影響，鄉(xiāng)村社會發(fā)展呈現(xiàn)出原子化趨勢。首先，鄉(xiāng)村人口流動性增強(qiáng)加劇了傳統(tǒng)意義上的村落共同體的消解。無論是人口流出所造成的“空心化”狀態(tài)，還是人口流入對村落原有秩序帶來的沖擊，都在不同側(cè)面表現(xiàn)出傳統(tǒng)意義上凝結(jié)鄉(xiāng)村社會的“鄉(xiāng)土”因素不斷遭遇洗禮。其次，隨著教育的不斷普及和現(xiàn)代市場競爭及法治文化的渲染，農(nóng)民的自主意識、法律意識不斷被建構(gòu)。由此，在共同體環(huán)境變遷與個體意識增強(qiáng)的背景下，鄉(xiāng)村社會的原子化趨向一時難以擬制。

三是在治理層面上，社會經(jīng)濟(jì)變動下的鄉(xiāng)村治理實踐呈現(xiàn)出探索性與多樣化。經(jīng)濟(jì)與社會的變遷為鄉(xiāng)村治理提出了諸多挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)為：一方面，人口流出型鄉(xiāng)村的治理體制陷入癱瘓；另一方面，人口流入型鄉(xiāng)村的外來人口參與基層治理缺乏制度保障。村民自治是我國鄉(xiāng)村社會治理的憲制安排。村民自治的主體是村民，載體是村委會、村民會議、村民代表會議等制度形式，人口流出帶來的主體缺位常常使得《村民委員會組織法》中的各項制度難以正常運轉(zhuǎn)，典型表現(xiàn)為：人口大量流出的村莊使村委會選舉難以達(dá)到法定人數(shù)；鄉(xiāng)村社會精英流出使村委會選舉難以選出合適人選；村民大會、村民代表大會難以有效組成。與此同時，村民自治與集體產(chǎn)權(quán)密切關(guān)聯(lián)，是建立在文化相通與利益關(guān)聯(lián)等因素基礎(chǔ)之上的基層群眾性自治制度。這為外來人口參與基層治理設(shè)定了一定的體制性障礙。另外，農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織作為自發(fā)成長起來的社會組織，尤其具有基層社會治理創(chuàng)新的意義。[2]基于上述治理環(huán)境變遷與體制性束縛，鄉(xiāng)村社會治理迎來了創(chuàng)新性探索，鄉(xiāng)村治理模式呈現(xiàn)出開放性特征。具體措施包括：下沉村民自治單元以消減村民自治制度的啟動成本；創(chuàng)新村民自治組織，合理利用鄉(xiāng)村留置資源；采取政經(jīng)分離以及農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，將外來人口納入基層治理體制。

(二)開放鄉(xiāng)村的規(guī)范驅(qū)動與制度認(rèn)領(lǐng)

十八大以來，鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)入了新時代，突出表現(xiàn)為鄉(xiāng)村建設(shè)的全局性、制度性特征不斷加強(qiáng)?！稇椃ā贰ⅰ掇r(nóng)村土地承包法》、《村民委員會組織法》等法律的修改，以及農(nóng)地“三權(quán)分置”改革、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革、集體土地入市改革、基層群眾性自治組織獲得特別法人資格等一系列制度調(diào)適通過法律法規(guī)的形式予以確立。規(guī)范驅(qū)動與制度認(rèn)領(lǐng)的開放鄉(xiāng)村現(xiàn)時狀態(tài)與發(fā)展趨勢有著以下呈現(xiàn)：

一是在經(jīng)濟(jì)層面上，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)方式與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制的開放型實踐得到立法回應(yīng)。新一輪的農(nóng)地制度改革主要圍繞農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度、土地承包經(jīng)營制度等內(nèi)容展開。改革體現(xiàn)出了盤活農(nóng)村土地資源的開放型姿態(tài)，并形成了對某些既有實踐的制度認(rèn)領(lǐng)。具體到法律規(guī)范層面上，主要表現(xiàn)為：首先，新修改的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(下稱《土地承包法》)，對農(nóng)地“三權(quán)分置”改革予以確認(rèn)，并重點關(guān)照了鄉(xiāng)村人口流動背景下農(nóng)民土地權(quán)益保障問題。修改后的《土地承包法》在土地所有權(quán)、承包權(quán)的基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)了經(jīng)營權(quán)，并擴(kuò)大了土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)的范圍，突破了之前規(guī)定的必須在集體內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)的法律限制，以此將跨產(chǎn)權(quán)單位的承包地流轉(zhuǎn)予以合法化。其次，該法的修訂刪除了要求進(jìn)城農(nóng)戶交回承包地、不交回就收回的規(guī)定，并強(qiáng)調(diào)承包期內(nèi)不得隨意調(diào)整農(nóng)民的承包地，不得隨意收回農(nóng)民的承包地。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置以不斬斷農(nóng)民集體成員與農(nóng)地的法權(quán)關(guān)系為前提，為非土地承包經(jīng)營權(quán)人利用農(nóng)地提供了更為穩(wěn)定、可靠的制度支持。[3]此外，《土地管理法》修訂草案對集體土地入市做了相關(guān)規(guī)定。上述制度調(diào)整，為城鄉(xiāng)互動以及開放鄉(xiāng)村的秩序穩(wěn)定提供了重要保障。

二是在社會層面上，外部資源的制度性投放與鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)正在重塑鄉(xiāng)村社會活力。首先，與國家改革開放進(jìn)程中引進(jìn)外資，培育社會與市場活力有著異曲同工之處的是，鄉(xiāng)村社會也正經(jīng)歷著外部資源的加速投放與社會活力培育。鄉(xiāng)村社會的外部資源一方面來源于國家的直接投放，另一方面來源于國家引導(dǎo)下的社會資源介入。以精準(zhǔn)扶貧為例，國家對鄉(xiāng)村的資源投放由過去的“輸血”模式開始過渡到“造血”能力的培育。從2015至2018，連續(xù)四年的中央一號文件均重點涉及對農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動力的關(guān)照。2018年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》經(jīng)修訂實施，對合作社的平等市場主體地位做了規(guī)定，并放寬了合作社的出資形式與經(jīng)營范圍，進(jìn)一步推動了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的市場化。其次，新時代鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)，正著力于擺脫單純依賴政治宣傳與政府管制，而轉(zhuǎn)向注重農(nóng)民參與、自我教育的精神文明建設(shè)新模式。通過鄉(xiāng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村特色習(xí)俗資源發(fā)掘及保護(hù)等途徑，保障開放鄉(xiāng)村的文化底色。

三是在治理層面上，國家治理現(xiàn)代化統(tǒng)籌下的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理制度正在構(gòu)建。十八屆三中全會提出“創(chuàng)新社會治理體制、改進(jìn)社會治理方式”，完成了從“社會管理”到“社會治理”的理念轉(zhuǎn)型。2017年10月，十九大報告繼續(xù)強(qiáng)調(diào)，必須堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。并且針對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展與社會治理問題提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求。12月中央農(nóng)村工作會議做出了關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具體實施計劃，明確提出了“深化村民自治實踐”的要求。2018年中央“一號文件”對實施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略進(jìn)行了全面部署,提出構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，堅持自治、法治、德治相結(jié)合，深化村民自治實踐。[4]在國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程下，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，使得在治理的邏輯場閾，一場國家、社會、個體從著眼于對立對抗到側(cè)重于交互聯(lián)動再到致力于合作共贏善治的革命悄然展開同樣波及鄉(xiāng)村治理。[5]

二、合法性與有效性：開放鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化治理面向

實踐先行與制度認(rèn)領(lǐng)所構(gòu)造出的開放鄉(xiāng)村社會形態(tài)對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理體制提出新的要求與挑戰(zhàn)。開放鄉(xiāng)村的演化與建立在半封閉式的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理體制之間的張力，通常使得過去鄉(xiāng)村治理調(diào)適陷入內(nèi)卷化。在不斷嘗試的鄉(xiāng)村治理變革之中，難以取得普遍的治理效果。因此，“治理有效”繼續(xù)扮演著新時代鄉(xiāng)村治理變革的核心指向。與此同時，基于鄉(xiāng)村治理的歷史經(jīng)驗與國家治理現(xiàn)代化的法治基調(diào)，鄉(xiāng)村治理的合法性在開放鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化治理面向中，也具有關(guān)鍵意義。由此，開放鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化治理需保持有效性與合法性相協(xié)調(diào)。

(一)有效性：開放鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理的基本目標(biāo)

鄉(xiāng)村是農(nóng)民居住生活的地方，既是產(chǎn)生利益沖突和引發(fā)社會矛盾的重要源頭，也是協(xié)調(diào)利益關(guān)系和化解社會矛盾的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。[6]治理的有效性突出強(qiáng)調(diào)治理目標(biāo)何以實現(xiàn)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理一直是鄉(xiāng)村治理探索的主線。鄉(xiāng)村治理是國家治理的重要基礎(chǔ)，這種基礎(chǔ)性特征體現(xiàn)如下：首先，鄉(xiāng)村是最基本的治理單元，是國家治理體系的“神經(jīng)末梢”。中國歷史上的朝代興替以及建國后新中國政權(quán)對農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)村治理的重視，無不反映了鄉(xiāng)村治理在國家治理中的基礎(chǔ)性與重要性。其次，鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定是國家穩(wěn)定的前提?！稗r(nóng)村的作用是個變數(shù)，它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源”。[7]鄉(xiāng)村治理的好壞不僅決定著鄉(xiāng)村社會的發(fā)展、繁榮和穩(wěn)定，也體現(xiàn)國家治理的整體水平。

鄉(xiāng)村治理有效的衡量因素與國家治理的宏觀結(jié)構(gòu)和社會整體發(fā)展相關(guān)聯(lián)。改革開放后的鄉(xiāng)村治理體制發(fā)生了重大變革。1982年憲法修改重新確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層政權(quán)體制，通過建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與人民代表大會，取代人民公社，重新劃定了國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會治理場域中的存在形式，與施行于同一時期的村民自治制度共同組成了“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理模式。通過村民自治實現(xiàn)國家行政的低成本運作與鄉(xiāng)村治理的穩(wěn)定秩序是國家建構(gòu)此模式的理想訴求。在農(nóng)村稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過農(nóng)業(yè)稅征收、計劃生育等行政任務(wù)下包基本達(dá)成了國家汲取資源導(dǎo)向下的鄉(xiāng)村有效治理。進(jìn)入21世紀(jì)，開放鄉(xiāng)村的實踐形態(tài)開始形成，國家加速了對鄉(xiāng)村社會的資源補(bǔ)給。在此背景下，鄉(xiāng)村治理的有效性開始轉(zhuǎn)向如何保障國家扶持政策在鄉(xiāng)村的具體落地。而在新時代,鄉(xiāng)村治理的有效性有著新面向。鄉(xiāng)村振興進(jìn)程下，鄉(xiāng)村社會治理有效承載著保障鄉(xiāng)村振興與衡量鄉(xiāng)村振興的重要使命。一方面，鄉(xiāng)村振興是國家引導(dǎo)外部資源投放與鄉(xiāng)村內(nèi)生資源培育的互動過程，開放鄉(xiāng)村在經(jīng)濟(jì)層面與社會層面的制度化演進(jìn)，烘托出在治理層面進(jìn)行制度化構(gòu)造的必要性。另一方面，社會治理效果受一定經(jīng)濟(jì)社會因素共同影響，因此，以治理有效衡量鄉(xiāng)村振興的經(jīng)濟(jì)與社會成效有著重要意義。

現(xiàn)階段，開放鄉(xiāng)村的有效治理面臨著的三重命題：一是，治理動力的有效調(diào)動。鄉(xiāng)村治理是基于鄉(xiāng)村社會這一特定場域而展開的。鄉(xiāng)村治理尤其是村民自治過程中存在的內(nèi)生動力不足是影響鄉(xiāng)村治理體制運轉(zhuǎn)的重要因素。開放鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)與社會制度的調(diào)適如何關(guān)聯(lián)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生動力，應(yīng)當(dāng)成為開放鄉(xiāng)村治理體制設(shè)置的重點關(guān)照。二是，治理資源的有效協(xié)調(diào)。開放鄉(xiāng)村存在著道德習(xí)俗、法制規(guī)范、市場規(guī)律等治理資源，不同治理資源相協(xié)調(diào)能夠保障開放鄉(xiāng)村治理的有效性，反之則會成為實現(xiàn)治理有效性的阻礙因素。三是治理制度的有效利用?；卩l(xiāng)村振興政策引導(dǎo)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢，現(xiàn)階段開放鄉(xiāng)村治理的有效性一方面指向完善以村民自治為主體所構(gòu)造的鄉(xiāng)村治理既有安排，另一方面指向新型治理主體、治理資源以及治理框架的有效構(gòu)建。

(二)合法性：開放鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理的必要遵循

治理的合法性一方面表現(xiàn)為治理制度與治理規(guī)范的合憲法與法律性，另一方面也蘊(yùn)含著治理制度與治理規(guī)范的被認(rèn)同度。合法性與有效性分別作為保障與目的，是開放鄉(xiāng)村治理的兩大基本面向。缺乏法治理念與制度規(guī)范的治理體系面對日益復(fù)雜的治理事項，難以形成聚合共識與分解矛盾的長效機(jī)制，治理的有效性不足以長久維持。

與鄉(xiāng)村治理對有效性追求的一以貫之有所差別的是，鄉(xiāng)村治理的合法性要求則呈現(xiàn)出了一種遞進(jìn)過程。開放鄉(xiāng)村的實踐演變是伴隨著國家對鄉(xiāng)村社會的資源投放開始的，這種資源投放既包括了財政轉(zhuǎn)移，也包含了對治理機(jī)制的合法性建設(shè)。其中，規(guī)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力與完善村民自治制度是鄉(xiāng)村治理合法性建設(shè)的典型表現(xiàn)。在規(guī)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力方面，農(nóng)村稅費制改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依靠上級財政撥付維持職權(quán)運行，并啟動了“鄉(xiāng)財縣管”以及“項目制”專項治理模式，以圖通過財權(quán)控制來規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)運行。由此，不僅過往通過稅費建立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治的權(quán)力控制很大程度上被削弱；在政府機(jī)構(gòu)層面上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力所受的限制，也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村民自治的能力被收縮。在完善村民自治制度方面，2010年《村民委員會組織法》的修改，以落實“四個民主”即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為目標(biāo)的組織架構(gòu)、自治組織職權(quán)范圍以及相關(guān)程序設(shè)計，構(gòu)建了一套完整的村民自治權(quán)運行機(jī)制。2019年，《村民委員會組織法》的微調(diào)，側(cè)面反映出對這一機(jī)制的進(jìn)一步認(rèn)可。十八大以來，以法治國家、法治政府、法治社會為一體的法治中國建設(shè)，以及全面推進(jìn)依法治國，為國家治理與社會治理各個領(lǐng)域均提出了增進(jìn)合法性的要求。在此背景下，開放鄉(xiāng)村治理的合法性在鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程中居于不言自明的關(guān)鍵位度。

現(xiàn)階段，開放鄉(xiāng)村治理的合法性同樣面臨著的三重命題：一是鄉(xiāng)村治理權(quán)力運行秩序亟需厘清。開放鄉(xiāng)村權(quán)力秩序的構(gòu)成不僅包含了傳統(tǒng)層面上的政府行政權(quán)與村民自治權(quán)的功能定位以及相關(guān)關(guān)系，還必然考慮著市場權(quán)力擬或市場勢力的安置問題。二是鄉(xiāng)村治理權(quán)利保障機(jī)制有待完善。開放鄉(xiāng)村的人口流入與流出通常伴隨著利益關(guān)系的變動，由此觸發(fā)的權(quán)利界定與保障是開放鄉(xiāng)村治理中所應(yīng)必然考慮的問題。三是鄉(xiāng)村治理公眾參與機(jī)制需要健全。原子化社會狀態(tài)的再組織是塑造開放鄉(xiāng)村內(nèi)生活力的核心議題，其中構(gòu)建豐富有序的鄉(xiāng)村治理公眾參與機(jī)制，是激發(fā)開放鄉(xiāng)村社會認(rèn)同，提升治理體制道義合法性的重要方面。

三、自治與共治：開放鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化治理實現(xiàn)路徑

開放鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化治理面向，必須基于鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)時狀況及發(fā)展趨勢，為治理有效與依法治理進(jìn)行體制機(jī)制設(shè)計。黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層群眾性自治一直是改革開放以來鄉(xiāng)村治理的固有模式，現(xiàn)如今共治理念的提出，是對自治的完善，而非簡單的替換。從“自治”到“共治”，有著兩個維度的內(nèi)涵：首先，在治理體制上，由村民自治到多元共治，反映出的是順應(yīng)開放鄉(xiāng)村中治理主體及其相互關(guān)系的重新厘定；其次，由村民自治到自治、法治、德治相協(xié)同之“共治”，反映出的是治理方式與治理資源的重新整合與綜合利用。

(一)協(xié)調(diào)村民自治與多元共治之治理格局

其一，基于治理的有效性因素考量，協(xié)調(diào)村民自治與多元共治之治理格局，一方面需要關(guān)切治理主體內(nèi)在動力的有效調(diào)動，另一方面需要堅持對既有治理制度的有效利用?；鶎诱?、村民自治組織、其他社會及市場組織構(gòu)成了開放鄉(xiāng)村多元治理格局下的主要治理主體。治理主體的內(nèi)在動力主要面臨著基層政府行政的自主性不足與村民自治組織的自治性流失，以及其他社會及市場組織參與鄉(xiāng)村治理的體制性障礙等問題。

過去十余年間，借助于信息化時代的高效與便利，國家對鄉(xiāng)村的資源投放一般是通過上級政府與村民的直接對接。在此模式中，首先，基層政府的財權(quán)被進(jìn)一步收縮，事權(quán)主要集中于事務(wù)繁多的政策執(zhí)行，以基層政府為主體所策動開展的鄉(xiāng)村治理活動因此缺乏空間與動力。為此，中央政策提出“在政府體制內(nèi)部通過權(quán)力下放，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)管理權(quán)限，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)資源配置”[8]，既彰顯了開放鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理命題下政府治理的優(yōu)化意識，也確立了緩解基層政府行政空間與重塑治理動力基本路徑。其次，上級政府與村民的直接對接，削減了村民自治的自主治理事務(wù)，村級組織的治理事項同樣集中于條狀的政策執(zhí)行。在此背景下，國家政策沒有覆蓋到的治理領(lǐng)域面臨著因動力不足出現(xiàn)的治理真空。為此，下沉村民自治單元，通過縮短自治半徑，提升自治便捷性，以增強(qiáng)自治的內(nèi)生動力，逐漸成為一項有效實踐。自然村滿足村民自治有效實現(xiàn)的基本條件，相比超越自然村的行政村而言，具有實現(xiàn)村民自治的良好社會文化基礎(chǔ)。[9]最后，其他社會及市場組織在開放鄉(xiāng)村制度調(diào)適尚未做出之前，由于面臨著土地承包制度以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度等體制下障礙，也缺乏在多元治理格局中的明確定位與參與動力。因此，培育社會及市場主體參與鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在動力，應(yīng)著力于構(gòu)建新型治理主體參與鄉(xiāng)村治理實施機(jī)制。

其二，基于治理的合法性因素考量，協(xié)調(diào)村民自治與多元共治之治理格局，一方面是處理好不同治理主體間權(quán)力配置與運行的規(guī)范化；另一方面需要注重不同主體間的治理參與度與認(rèn)同度。

村民自治應(yīng)當(dāng)是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中的重要一環(huán)，而非村域治理的全部。這就需要重新厘清村民自治在鄉(xiāng)村社會治理體系中的定位，即確立村民自治組織與其他社會治理主體的關(guān)系。其中，村民自治與基層政府治理關(guān)系既構(gòu)成了描述鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的重要坐標(biāo)，也成為評價鄉(xiāng)村治理效益的主要參照。針對村民自治與政府治理的關(guān)系，屬于政府的行政事務(wù)就由政府來完成，具體到基層，就由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來完成。讓基層政府亦即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極行政，完成它職責(zé)范圍內(nèi)的行政任務(wù)。[10]具體而言，就是要區(qū)分鄉(xiāng)村治理事務(wù)中的“村務(wù)”與“政務(wù)”。并且由于村民自治權(quán)并不具有國家權(quán)力的強(qiáng)制性,當(dāng)某些公共事務(wù)如果不依賴于國家強(qiáng)制力將難以保障其實施,而不實施又妨礙著社會的正常運轉(zhuǎn)時,就應(yīng)當(dāng)納入國家權(quán)力的管轄范圍。依靠村民自治的鄉(xiāng)村社會治理固然理想，但在開放鄉(xiāng)村的社會走向下，村民自治難以獨當(dāng)社會治理之重任。

因此，創(chuàng)新治理體系被納入重塑鄉(xiāng)村社會的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之中。基于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化與“多元共治”的社會治理格局下，村民自治組織也當(dāng)與其他鄉(xiāng)村治理主體構(gòu)建合作治理的關(guān)系，積極融入鄉(xiāng)村治理新體系之中。以村民自治組織與基層政府間的治理關(guān)系為例，村民自治組織協(xié)助政府工作之關(guān)系的建立形式可以分為以下三種：一是經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)，主要是通過《土地管理法》、《治安管理處罰法》等法律以及《農(nóng)業(yè)保險條例》等行政法規(guī)來規(guī)定關(guān)于村民委員會所承擔(dān)的職責(zé)實現(xiàn)協(xié)助政府工作的法定授權(quán)；二是行政機(jī)關(guān)委托，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)職責(zé)范圍內(nèi)依法將其行政職權(quán)或行政事項委托給村民委員會，村民委員會作為受委托者以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的名義實施管理行為；三是通過政府購買公共服務(wù)的形式達(dá)成協(xié)助，《民法總則》中賦予了村民委員會等基層組織特別法人地位，為村民自治組織提供了參與政府購買公共服務(wù)的法律資格。

(二)厘清自治、法治、德治的實現(xiàn)形式

其一，基于治理的有效性因素考量，厘清自治、法治、德治的實現(xiàn)形式，其核心關(guān)照在于村規(guī)民約、道德習(xí)俗、法律規(guī)范等不同治理資源的有效協(xié)調(diào)。

村規(guī)民約、道德習(xí)俗、法律規(guī)范是現(xiàn)代鄉(xiāng)村既存的治理資源。其中，以自治為體與以道德為范的結(jié)合還構(gòu)成了我國歷史上鄉(xiāng)村治理的主要范式，并對當(dāng)代鄉(xiāng)村治理有著深刻影響。以鄉(xiāng)土文化復(fù)興為基調(diào)的鄉(xiāng)村文明建設(shè)正在喚醒鄉(xiāng)村社會治理的傳統(tǒng)資源。自治的有序?qū)崿F(xiàn)需要擅于從德治與法治中汲取治理權(quán)威。長期以來，轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的鄉(xiāng)村治理淡化甚至刻意屏蔽了道德習(xí)俗的影響。在村民自治實施初期，道德習(xí)俗、宗親族派等德治資源一度被視為影響村民自治發(fā)育的阻礙因素。以自治與法治精神所構(gòu)造的鄉(xiāng)村治理體制以實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理與國家治理的有序銜接為導(dǎo)向。然而，德治資源的流失使得鄉(xiāng)村共同體的認(rèn)同度被削弱，原子化下的鄉(xiāng)村治理的復(fù)雜性提升。十八大以來的鄉(xiāng)村社會治理逐漸發(fā)現(xiàn)了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理邏輯在當(dāng)下所具有的方法論意義，鄉(xiāng)村文明建設(shè)有了新的著力點。以孝義廉恥、家風(fēng)倫理、宗族鄉(xiāng)賢等為典型的鄉(xiāng)土文化復(fù)興越來越多地被視為社會治理中重要的自治與德治資源，發(fā)揮著整合鄉(xiāng)村治理秩序，重塑共同體認(rèn)同等作用。

由此，實現(xiàn)自治、法治、德治的有效協(xié)調(diào)，需要基于三者的功能特性，厘清村規(guī)民約、道德習(xí)俗、法律規(guī)范等不同治理資源的適用范疇；另一方面則需要確立自治、法治、德治的實施機(jī)制。其中，可以自治為載體，串聯(lián)法治與德治在開放鄉(xiāng)村治理中的協(xié)同作用。村民自治的自治屬性自然不言而喻，其同樣包含了法治與德治的要素。村民自治的法治屬性體現(xiàn)在，村民自治受到憲法與法律的保障與規(guī)范。村民自治制度本身就是通過國家法律設(shè)計與實施的，村民自治的組織形式、運行機(jī)制有著法律的明確規(guī)定。同樣，村民自治的自治行為也不得與憲法、法律、法規(guī)以及國家政策相抵觸。在憲法與法律的規(guī)定中，調(diào)解民間糾紛是村民委員會的一項核心職能。除了法律因素之外，而包括風(fēng)俗、習(xí)慣在內(nèi)的道德因素在民間調(diào)解中所能發(fā)揮的空間與作用有著重大價值。這便是村民自治中典型的德治屬性。

其二，基于治理的合法性因素考量，厘清自治、法治、德治的實現(xiàn)形式，需圍繞權(quán)利保障的理念而展開。

治理在本質(zhì)上涉及對個體利益的調(diào)節(jié)，在現(xiàn)代化國家治理與民主政治文明進(jìn)程下，權(quán)利保障應(yīng)當(dāng)視為開放鄉(xiāng)村治理的一項核心命題。在自治、法治、德治的治理體系中，權(quán)利保障是法治的基本要義，同時也應(yīng)當(dāng)成為自治與德治內(nèi)在要求。首先，以村民自治為代表的鄉(xiāng)村自治體系，其自治邊界與自治機(jī)制需要滿足合法性要求。自治權(quán)的行使既不能超脫自治共同體的內(nèi)部事務(wù)，對自治體外的社會成員進(jìn)行規(guī)制；又不可對村域治理事務(wù)中屬于法律保留的事項進(jìn)行變更；也不能違背自治制度運行的民主機(jī)制，克減民主自治的成色。其次，作為傳統(tǒng)治理資源的道德習(xí)俗在鄉(xiāng)村治理中主要通過村規(guī)民約等自治的形式呈現(xiàn)出來，以權(quán)利保障作為自治與德治的內(nèi)在要求還意味著以村規(guī)民約等自治形式表現(xiàn)出來的德治功能應(yīng)當(dāng)立足于補(bǔ)合法律規(guī)范功能之不足。

四、結(jié)語

鄉(xiāng)村治理是一項面向鄉(xiāng)村社會的系統(tǒng)性工程，鄉(xiāng)土社會特質(zhì)與基層社會屬性共同塑造出鄉(xiāng)村社會的整體面貌。開放鄉(xiāng)村作為當(dāng)代鄉(xiāng)村社會形態(tài)的一種概述，旨在重點展示外部資源影響下鄉(xiāng)土特質(zhì)的流變，以及由此而來的鄉(xiāng)村物質(zhì)形態(tài)與文化形態(tài)的發(fā)展趨向。如若把鄉(xiāng)村看作一個相對獨立的共同體形態(tài)，其正在經(jīng)歷的恰似獨屬于鄉(xiāng)村的“改革開放”，其中“開放”正是當(dāng)前階段鄉(xiāng)村“改革”的最明顯特征。國家的改革開放歷程總體上經(jīng)歷了有效性偏重與合法性偏重兩個階段，整體呈現(xiàn)出在有效性中累積合法性的發(fā)展進(jìn)路。在注重中國道路與本土經(jīng)驗的意識覺醒下，國家的改革開放發(fā)展進(jìn)路對開放鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化治理具有重要影響。在此意義上，以有效性與合法性為基本面向的開放鄉(xiāng)村治理，除了在宏觀層面進(jìn)行理論探討之外，微觀層面的問題呈現(xiàn)與實踐探索更值得并有待于留意和追問。