廣西國(guó)有企業(yè)利用土地“退二進(jìn)三”政策研究

梁尚尉 趙建華 周一韜 林義雯

（廣西投資集團(tuán) 廣西 南寧 530022）

一、實(shí)施“退二進(jìn)三”政策的必要性

（一）順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)劃總體要求

隨著城市化建設(shè)步伐的加快，相當(dāng)一部分工業(yè)企業(yè)廠址處于城市主城區(qū)塊，大片的廠房和陳舊的職工家屬住宅區(qū)占據(jù)著商業(yè)價(jià)值較高的黃金地塊，嚴(yán)重制約城市發(fā)展建設(shè)，同時(shí)也影響了城市形象。這些占據(jù)城市發(fā)展地塊的企業(yè)，會(huì)面對(duì)所在地政府城市建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌布局的一系列新定位新要求。必須認(rèn)清第二產(chǎn)業(yè)退出主城區(qū)，是加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、集中統(tǒng)籌規(guī)劃城市建設(shè)的必然趨勢(shì)。

（二）滿足生態(tài)城市建設(shè)的需要

隨著綠色發(fā)展和共建生態(tài)城市的理念越來(lái)越深入人心，在城市建設(shè)發(fā)展過(guò)程中，環(huán)保的重要性進(jìn)一步突顯。有害氣體、有害物質(zhì)、工業(yè)廢水、工業(yè)廢渣及噪聲等是環(huán)保重要指標(biāo)，其對(duì)老百姓的生活、學(xué)習(xí)及工作有很大的影響，改善城市整體的人居和營(yíng)商環(huán)境，城市環(huán)保是首要條件。與此同時(shí)，通過(guò)實(shí)施“退二進(jìn)三”，可以促進(jìn)發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)，提高居民生活便利度；通過(guò)加快發(fā)展就業(yè)容量大的勞動(dòng)密集型服務(wù)業(yè)企業(yè)，可以提高勞動(dòng)就業(yè)率，增加居民收入；以工業(yè)企業(yè)的搬遷換來(lái)中心城區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市和諧發(fā)展。

（三）實(shí)現(xiàn)集約用地的重要出路

通過(guò)“退二進(jìn)三”，一方面可以把城市建成區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設(shè)結(jié)合起來(lái)，使大量原工業(yè)用地轉(zhuǎn)用于服務(wù)業(yè)，有效整合土地資源，提高單位面積土地的投資強(qiáng)度和利用效率；另一方面，可以進(jìn)一步優(yōu)化提升城區(qū)公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，方便城市加快建設(shè)包括道路、供水、供電、電信、垃圾和污水處理等在內(nèi)的建成區(qū)公用基礎(chǔ)設(shè)施，提高公用設(shè)施共享度，進(jìn)一步提高城市承載能力，增強(qiáng)城市的舒適度，進(jìn)一步打造“宜居”城市。

（四）企業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要

通過(guò)“退二進(jìn)三”，對(duì)企業(yè)原有工業(yè)用地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)重新布局，規(guī)劃發(fā)展形成與城市相適應(yīng)的、布局合理、業(yè)態(tài)先進(jìn)的商貿(mào)服務(wù)體系，盤活了閑置或低效資源，大幅度提升了土地價(jià)值，這樣既能解決企業(yè)改制所需資金，又為企業(yè)提供擴(kuò)大再生產(chǎn)資本。與此同時(shí)，工業(yè)企業(yè)通過(guò)土地置換，進(jìn)入工業(yè)集中園區(qū)，有利于企業(yè)節(jié)能減排、改善生產(chǎn)環(huán)境，集約發(fā)展、配套經(jīng)營(yíng)、節(jié)約成本，同時(shí)充分享受園區(qū)提供的物流、技術(shù)、政策和資金等方面支持，必將獲取新的發(fā)展機(jī)會(huì)，促進(jìn)自身產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提升發(fā)展層次。

二 “退二進(jìn)三”成功案例的經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）北京798藝術(shù)區(qū)煥發(fā)新活力

北京798藝術(shù)區(qū)位于北京朝陽(yáng)區(qū)酒仙橋街道大山子地區(qū)，區(qū)域面積60多萬(wàn)平方米，原為原國(guó)營(yíng)798廠等電子工業(yè)的老廠區(qū)所在地。在對(duì)原有的歷史文化遺留進(jìn)行保護(hù)的前提下，將原有的工業(yè)廠房進(jìn)行了重新定義、設(shè)計(jì)和改造，原有廠房廠區(qū)等主體結(jié)構(gòu)保持不變，邀請(qǐng)藝術(shù)家入駐，入駐者包括設(shè)計(jì)、出版、展示、演出、藝術(shù)家工作室等文化行業(yè)，也包括精品家居、時(shí)裝、酒吧、餐飲、蛋糕等服務(wù)性行業(yè)，打造形成具有國(guó)際化色彩的“SOHO式藝術(shù)聚落”和“LOFT生活方式”。通過(guò)將企業(yè)廠房改造、重新裝修，以租賃和自營(yíng)等方式，盤活提升低效資產(chǎn)，主動(dòng)融入城市商圈，變園區(qū)為綜合性商業(yè)中心，為城市提供更為豐富的生活性和生產(chǎn)性現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，充實(shí)了城市基礎(chǔ)功能，提升了城市形象品味，老園區(qū)老廠房煥發(fā)出強(qiáng)勁的新活力。

（二）溫州市黎明工業(yè)區(qū)“退二進(jìn)三”政策推動(dòng)改革

溫州市鹿城區(qū)的黎明工業(yè)區(qū)，始建于上世紀(jì)90年代，總占地164畝，由于原來(lái)工業(yè)區(qū)的規(guī)模太小、整體產(chǎn)業(yè)的檔次不高、整體規(guī)劃不科學(xué)、工業(yè)區(qū)的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)也不合理，因此產(chǎn)生了大量廠房閑置。自2011年開始，政府對(duì)該工業(yè)區(qū)采取了“三個(gè)不變、園區(qū)連片”的改造，即土地使用性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)、廠房結(jié)構(gòu)基本不變；唯一變化的是一切操作和規(guī)劃由政府完成，統(tǒng)一對(duì)舊廠房進(jìn)行一系列的規(guī)劃建設(shè)，包括增加基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)和招商計(jì)劃等，實(shí)現(xiàn)廠房園區(qū)外觀上無(wú)變化維持原貌，而產(chǎn)業(yè)內(nèi)部完成升級(jí)轉(zhuǎn)型，園區(qū)整體品質(zhì)全面提升，形成傳統(tǒng)工業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)共生互贏的格局，有效促進(jìn)了工業(yè)用地的合理利用與配置優(yōu)化，“退二進(jìn)三”舉措實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益雙豐收。

（三）北流市三環(huán)集團(tuán)陶瓷轉(zhuǎn)型

2009年，北流市實(shí)施“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略，三環(huán)集團(tuán)將城北區(qū)的陶瓷生產(chǎn)廠房全部搬遷到工業(yè)園區(qū)進(jìn)行改造升級(jí)，然后在原址上建設(shè)集會(huì)展、商貿(mào)、倉(cāng)儲(chǔ)、旅游、文化于一體的陶瓷展貿(mào)項(xiàng)目。搬遷后，三環(huán)集團(tuán)總占地面積由原來(lái)490多畝增加到超過(guò)1000畝，淘汰了北流城區(qū)38座煤燒隧道窯及煤燒烤花窯，并全部改造建設(shè)成為高效、節(jié)能、環(huán)保的新型窯爐及自動(dòng)化程度較高的成型生產(chǎn)線；三環(huán)集團(tuán)投資建設(shè)的北流國(guó)際陶瓷貿(mào)易城由陶瓷展貿(mào)中心、倉(cāng)儲(chǔ)物流集散中心、技術(shù)研發(fā)中心三大板塊和陶瓷文化廣場(chǎng)、商貿(mào)步行街、五星級(jí)酒店、甲級(jí)商務(wù)寫字樓和住宅配套區(qū)設(shè)施構(gòu)成，已成為北流市標(biāo)志性建筑和城市名片。三環(huán)集團(tuán)在“退二進(jìn)三”的過(guò)程之中，企業(yè)自身通過(guò)更新設(shè)備，對(duì)新技術(shù)和新工藝進(jìn)行消化吸收，優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)的跨越升級(jí)。北流市將工業(yè)企業(yè)遷入工業(yè)園區(qū)，實(shí)施企業(yè)重塑戰(zhàn)略，并在騰出來(lái)的工業(yè)用地中發(fā)展商業(yè)、服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的做法是“退二進(jìn)三”成功案例，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)和城市雙升級(jí)。

三、廣西國(guó)有企業(yè)實(shí)施“退二進(jìn)三”的對(duì)策建議

（一）因地制宜，差異化推動(dòng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

一是位于中心城區(qū)的退出企業(yè)，加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣屯恋毓芾聿块T協(xié)商，力爭(zhēng)允許直接變更土地性質(zhì)或設(shè)定利于原企業(yè)摘牌條件完成招拍掛，主導(dǎo)所退出土地的開放權(quán)。通過(guò)自行組織開發(fā)或引入戰(zhàn)略合作方，充分利用位置優(yōu)越、交通便利、人流量大等優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)發(fā)展商貿(mào)、金融、文化、醫(yī)療及酒店、樓宇地產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)，既實(shí)現(xiàn)與周邊區(qū)塊的業(yè)態(tài)互補(bǔ)配套，又進(jìn)一步推動(dòng)企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)。

二是位于交通干線周邊的退出企業(yè)，爭(zhēng)取在不增加土地成本基礎(chǔ)上將土地性質(zhì)轉(zhuǎn)為倉(cāng)儲(chǔ)物流等用地，加強(qiáng)與線上線下大型物流企業(yè)聯(lián)系對(duì)接合作，利用原廠址、廠房結(jié)構(gòu)完成倉(cāng)儲(chǔ)改造，重點(diǎn)發(fā)展物流中心、商貿(mào)集散中心、倉(cāng)儲(chǔ)基地以及城市功能配套等業(yè)態(tài)，積極打造成區(qū)域性物流中心、跨境電商集散中心。

三是位于適宜人居環(huán)境的退出企業(yè)，借鑒北京798藝術(shù)區(qū)、北流三環(huán)集團(tuán)等經(jīng)驗(yàn)，積極導(dǎo)入文化創(chuàng)意、工業(yè)元素博覽、休閑旅游、醫(yī)療大健康等新興產(chǎn)業(yè)，通過(guò)多產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新，加快培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。

四是位于工業(yè)園區(qū)內(nèi)的退出企業(yè)，積極發(fā)展園區(qū)所需的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展研發(fā)設(shè)計(jì)技術(shù)服務(wù)、貨物運(yùn)輸倉(cāng)儲(chǔ)和郵政快遞服務(wù)、信息服務(wù)、金融服務(wù)、節(jié)能與環(huán)保服務(wù)、生產(chǎn)性租賃服務(wù)、生產(chǎn)性支持服務(wù)等；也可適當(dāng)發(fā)展文化娛樂(lè)、體育休閑、餐飲商業(yè)等消費(fèi)性服務(wù)業(yè)，讓園區(qū)企業(yè)員工下班后有消遣娛樂(lè)的活動(dòng)場(chǎng)所。通過(guò)向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型，既解決退出企業(yè)自身的結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，又助力園區(qū)傳統(tǒng)制造業(yè)改造、支持先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展，形成園區(qū)服務(wù)業(yè)配套中心。

（二）完善政策，推動(dòng)政策實(shí)施中保障企業(yè)權(quán)益

一是由于自治區(qū)和部分地級(jí)城市先后出臺(tái)了一些“退二進(jìn)三”政策措施，但基本上還沒(méi)有出臺(tái)專項(xiàng)政策意見(jiàn)或工作實(shí)施方案。建議廣西借鑒先進(jìn)省市經(jīng)驗(yàn)，加快制訂出臺(tái)“退二進(jìn)三”專項(xiàng)政策措施，制定工作細(xì)則和工作計(jì)劃，并明確各落實(shí)政府有關(guān)部門責(zé)任，在制度和組織上保障“退二進(jìn)三”工作有序推進(jìn)、取得實(shí)效。

二是由于“退二”企業(yè)為城市發(fā)展騰出了空間，為建設(shè)宜居城市做出了貢獻(xiàn)，建議土地管理部門對(duì)搬遷企業(yè)的用地應(yīng)在國(guó)家下達(dá)的用地指標(biāo)中優(yōu)先予以安排，對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)類的服務(wù)業(yè)在供地上予以傾斜；出臺(tái)原使用土地指標(biāo)變更、置換優(yōu)惠措施，增加原企業(yè)在土地變性中優(yōu)先摘牌保障，同時(shí)在土地價(jià)格政策上給予支持，盡量減少二產(chǎn)與三產(chǎn)地價(jià)差。

三是設(shè)立“自愿關(guān)停、優(yōu)先搬遷”的企業(yè)專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)基金，對(duì)自愿關(guān)停、在簽訂協(xié)議時(shí)間前搬遷的企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)。支持“退二進(jìn)三”搬遷企業(yè)原廠址占用的水、電、汽及環(huán)保容量等指標(biāo)，由供水、供電、供氣、環(huán)保部門順延轉(zhuǎn)移、變更至搬遷改造新址，不得再收取費(fèi)用，超過(guò)原指標(biāo)的增容費(fèi)按收費(fèi)下限予以優(yōu)惠；具有可市場(chǎng)交易的富裕指標(biāo)允許市場(chǎng)化交易，政府盡可能不再收取或通過(guò)轉(zhuǎn)移免除相關(guān)稅費(fèi)。對(duì)“退二進(jìn)三”實(shí)施貨幣安置的企業(yè)，出讓土地增值所需繳納的25%所得稅的政策，建議作變通處置，盡可能返還給企業(yè)。

（三）主動(dòng)作為，退出企業(yè)應(yīng)提前謀劃行動(dòng)

一是針對(duì)已被政府明確列為必須退出的企業(yè)，要積極研究當(dāng)?shù)卣畧?zhí)行“退二進(jìn)三”的具體政策措施，從企業(yè)改制、人員安置、企業(yè)搬遷、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等角度爭(zhēng)取獲得政府更大支持，并根據(jù)實(shí)際情況積極采用土地熟化、主動(dòng)摘牌或通過(guò)土地變性開發(fā)、聯(lián)合土地開發(fā)企業(yè)參與土地開發(fā)等市場(chǎng)化方式，多層次分享土地級(jí)差收益。

二是針對(duì)因自身經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)調(diào)整而退出的企業(yè)，即使沒(méi)有納入當(dāng)?shù)爻鞘锌傮w規(guī)劃調(diào)整的“退二進(jìn)三”范圍，在企業(yè)正式關(guān)停前，積極向當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)部門匯報(bào)，爭(zhēng)取參照享受當(dāng)?shù)亍巴硕M(jìn)三”相關(guān)政策，力爭(zhēng)獲得政府補(bǔ)償部分改制成本和一定比例的土地公開出讓收益，提高企業(yè)“退出”權(quán)益保障度。

三是針對(duì)近期可能被政府列為退出的企業(yè)，要關(guān)注所在城市的新一輪總體規(guī)劃修編，了解城市建設(shè)與土地利用規(guī)劃實(shí)施重點(diǎn)以及土地利用調(diào)整的方向和配套政策，及早制訂前瞻性企業(yè)退出預(yù)案。圍繞土地退出方式、土地變性、土地開發(fā)收益分成、優(yōu)先退出獎(jiǎng)勵(lì)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)規(guī)劃等提出可選擇方案。