近代上海公共租界房租初探
——關于我國租房市場立法的思考

文/胡瑜鍇（華東政法大學，上海 201620）

內容提要：上海公共租界作為近代中國與世界交流的一個窗口，立法上有著很多不同于以往中國傳統法制及西方現代法制的創(chuàng)造性變革。上海公共租界中的房屋大多數采用了租賃的形式，市民一般僅擁有使用權而并沒有所有權，故而產生了一系列有關房屋租賃問題的法律規(guī)定與民眾斗爭。出租者努力謀求更多的利益以滿足自己的欲望，租房者也運用游行示威、組成聯合會等各種手段以保障自身的生活需求，而政府部門則試圖在保證租界穩(wěn)定的前提下為自身謀取利益。從這一系列的斗爭與發(fā)展中，我們可以獲得一些啟發(fā)，從而對當前房屋租賃市場進行法律上的規(guī)制，使租房市場充分發(fā)揮其安居的作用，最終達到國家興盛、社會安寧、人民富足的和諧狀態(tài)。

1845年《上海土地章程》規(guī)定，“商人在租地并建房后，只允許商人稟報不租或者退還押租，而不允許原主隨意退租，也不允許討論加添租價的問題。商人若有把自用租地不想居住，全部轉租他家，或者將本有基地分與他人者，除去新加房屋可租或賣，以及墊填等工費可自議價外，余基地租價只能按照原數轉，不可格外加增，以防租販取利，導致華民無居。都當報告領事官同地方官，一起存案”；“若有人在議定地內使用零用飲食等商品鋪房，并租給西方各國的人暫時寄居的，都當由管事官給以執(zhí)照，方許開張，來備考察。若有不守或者尋釁滋事，立行禁止”；“租地建房和出租的房屋，及租房居住和存儲貨物的各戶，當于每年的十二月十五日，把本年租地若干畝，建房若干間，租給什么人一起報告管事官同地方官存案備察。若有分租、轉租的房屋，和換租地基的，也當隨時報明備案”；“他國人在之前商量楊涇浜以北的地方租給英租界內租地建房的，租屋寓居，租棧備貨，及暫時借住，均當和英民一道遵守條款，以圖永好”等條目，這應當是關于上海公共租界房租的最早規(guī)定。由于《土地章程》具有租界根本大法的地位，故也可看作是上海公共租界房租的最重要規(guī)定，其后租界房租的立法皆由此衍生而來。

一、上海公共租界的房屋租賃

1845年《上海土地章程》有關于房屋租賃的規(guī)定，其作為上海公共租界房屋租賃的根本性法規(guī)，具有無可取代的法律效力。故而，在研究相關問題時，必須以此為根本。但在實際過程中，出現了許多章程未曾預料到的狀況，故檔案的輔助也是必不可少的。

（一）租賃用房分類

根據上海檔案館所藏檔案，上海公共租界中出租的房屋種類主要分為 “story house”（便宜的房屋）、“story house with no courtyard”（中等的房屋）、“story house with courtyard”（高檔的房屋）三大類，其一年租金分別為155元、391 元、483 元，后期則漲到了 295 元、864元、1330 元。

三類房屋租金差異的主要原因為是否帶有院落，其中本身不帶有院落的房屋最為便宜，而僅租帶院落房屋的一部分則次之，整套帶院落的房屋則最為昂貴。

1.便宜的房屋（story house）。起初，租界內較為便宜的出租房多為簡易木板房，采用聯排式總體布局，后期統稱為里弄。1870年后，出于安全考慮，公共租界工董局把這一類簡易房屋的建造予以禁止，同時用磚頭、木料等為主要原材的石庫門代替原有房屋。而其中租金低廉的則為早期舊式石庫門與晚期舊式石庫門，其多為底層人民所租賃，如人力車夫、碼頭工人、家庭保姆等，目前上海田子坊等處仍有留存。［1］

2.中等的房屋（storyhousewithnocourtyard）。為適應中等以上經濟水平居民的需求，房屋經營者也建造了不少新式石庫門與新式里弄住宅，其生活條件較好，目前南京西路等處仍可見到。

3.高檔的房屋（story house with courtyard）。花園里弄住宅和公寓里弄住宅生活舒適、設備齊全，同時租金也十分高昂，但仍受到富裕階層的青睞。［2］從目前上海思南路等處的豪宅即可知其奢華，對比之下，更反映了租界內不同階級人群生活狀況的巨大差距。

（二）華洋房客差異

由于租界的性質，其房屋租賃的對象主要分為西人與華人，而租界剛剛開埠之際二者差異并不明顯。但其后由于戰(zhàn)亂、經濟等各種原因，大量華人涌入租界，1855年僅英租界總人口便達2 萬余人，而其中洋人僅243人，這便催生了租界租房市場的興起。［3］

華人租賃的往往是“story house”，而西人租賃的則多為“story house with courtyard”，故而在居住的生活條件上華人必然遠差于西人，雖然也不排除某些華人憑借其政治地位或經濟實力也享有比較好的生活條件，但總體而言，華人居住的都是陰暗逼仄的小房間。而從中亦可知曉，租界內絕大多數華人的生活狀況不容樂觀。

（三）租賃房屋的用途

根據1845年《上海土地章程》規(guī)定，房屋租賃主要有居住和商業(yè)兩種用途，此外也有部分房屋為租地建屋者自己居住使用，不對外出租。而房屋的租金則無記錄表示會因為用途不同而有所差別。

1.居住用房。租賃房屋給他人居住的情況較為普遍，其中既有政客豪商，也有平民百姓，房屋所有者通過出租房屋的方式獲得金錢，如英商克萊夫頓就借此一年收入過萬。［4］而在租賃時間長短上，既有類似客棧的短期租賃，也有動輒幾年的長期租賃。而短期租賃既可以說是居住用房，也可以說是商業(yè)用房，其具有雙重性質，但由于無須管事官頒發(fā)執(zhí)照，故將其歸屬于居住用房一類。

2.商業(yè)用房。商業(yè)用房的分類，主要有貨物存放與販賣日常用品及飲食這兩類，此外金融業(yè)、服務業(yè)、手工業(yè)等也在其中，并且都要求事先進行登記備案并獲得執(zhí)照。［5］但就具體要求而言，商業(yè)用房與居住用房并無不同，這一點與現行法律將商業(yè)用房和居住用房區(qū)別開來是不一樣的，也反映了租界草創(chuàng)時期的不足。

此外，房屋本身也存在著差距。租賃沿街馬路店面的商戶往往實力雄厚，而里弄之中的小商戶則僅能養(yǎng)家糊口，但同時也與居民保持著密切的往來，形成了獨特的小商戶文化。

二、公共租界房屋租賃的立法

（一）早期租界的立法

上海公共租界關于房租的立法，主要出自于1845年《上海土地章程》的規(guī)定，而其作為中國上海近代最早的一部租界法律，有著等同于根本大法的地位，并在19世紀中葉租界逐漸擴大的過程中起到了重要作用。［6］

1.對于房租租賃的限制。首先，允許商人建房自住或者出租，但對于出租房屋則有著嚴格的限制，除非對房屋有新增空間或設施等增加其價值的行為，否則不得任意加租，而租金一般是根據土地價值來確定。這一方面有效防止了租房中介從中牟取暴利，另一方面也有效保障了租客的基本生活，使其不致于流離失所。其次，原主出租房屋后如無特殊情況，一般不得未到期就退租，這也是對于租客權益的保護，使其能夠在一定程度上享有住宅權。

2.關于房屋租賃的程序規(guī)定。首先，凡是出租房屋的，都應當向領事館和地方官報告并進行備案，并寫明房屋的具體情況及房租的數量，從而能夠有效管理房屋租賃市場。而如發(fā)生分租、轉租、換租等情況，也應當及時報告并備案，以便日后核查。其次，關于租賃房屋的具體情形，每年十二月十五日都應當報告管事官并照會地方官進行存檔，寫明租地大小、房屋數量、租客情況、租房用途等信息。最后，如果租賃的房屋用于開設商鋪或者貨行等商業(yè)用途，還應事先由管事官頒發(fā)執(zhí)照，以便核查，并且管事官享有吊銷執(zhí)照的權力。

3.關于別國人的房屋租賃。在用途方面，租賃房屋主要有人用和貨用兩大類；而時間上則主要為短期與長期兩種。而關于房屋租賃，別國人享有的權利、義務與英國人完全一樣。由此看出，租界地區(qū)實際上已經不受清帝國掌控，儼然一個國中之國，而華人在其中的地位也是十分低下的。

綜上可以發(fā)現，租界房屋租賃的相關法律一方面保護了租客的權益與基本生活的需求，但另一方面也對華人租客有著一定的歧視，這反映了當時外國殖民者既想要對租界進行殖民統治，但又想要保持其所謂 “高等人”文明風范的矛盾觀念。而在后續(xù)租界房屋租賃立法及實施的過程中，我們也可以發(fā)現不少反映這一矛盾觀念的現象。

（二）民國時期的立法

民國時期，由于戰(zhàn)亂頻繁，關于房屋租賃的立法變化極快，但大體趨勢都是在保障承租人最低生活需要的前提下進行房屋租賃管制，從而維護出租人的利益，故而民眾的生活十分艱難。

1.憲法、民法相關規(guī)定。1924年4月12日，孫中山手書《建國大綱》第二條，將衣食住行確認為民生四大需要，并在《實業(yè)計劃》中再次強調了一般民眾的居住問題。有鑒于此，1929年11月22日，南京國民政府公布民法第二編第三章，其中有一節(jié)共36 條《關于房屋租賃之規(guī)定》，其旨在解決房屋租賃的糾紛，但未并對房租標準作出具體規(guī)定。［7］

而1931年5月12日國民會議通過、同年6月1日公布施行的 《中華民國訓政時期約法》第45 條“借貸之重利及不動產使用之重租，應法律禁止之”，也給國民政府實行房租管制提供了合法性的依據。［8］而在其后的抗戰(zhàn)時期中，上海的汪偽政府也通過一系列法律來管制因戰(zhàn)爭而飛快上漲的房租，從而一定程度上保護了戰(zhàn)爭時期民眾的基本權利。

2.土地法相關規(guī)定。1930年，南京國民政府頒布土地法，其以解決民眾居住問題為要點，設置“房屋救濟”一節(jié)，明確在房荒（準備房屋數量持續(xù)半年時間不足1%）時期實行房租管制、采取救濟措施的規(guī)定，防止房租畸高，從而保障城市市民基本生活。［8］而規(guī)定的具體措施則包括采取標準租金與限制退租兩項：

其一，標準租金。據《土地法》第 163 條規(guī)定：“政府所建房屋之租金，不可超過建筑費用和建筑用地總價數年利的8%；個人房屋之租金，不得超過地價所載土地及建筑物之總價額年息之12%；把現金作為租房保障的，不可超過2 個月租金的總數，其現金利息也看做是租金的一部分。若原租金超過標準租金的，則按標準租金支付；若原租金比標準租金少的，就按照原租金付款，出租人不可用任何理由加租?！保?］從中可以發(fā)現法律對于租客權利的保證。1931年，工部局在年報中刊登《房租估價》，重申了房租估計方法，強調了其合法性與合理性。

其二，限制退租權。據《土地法》第 166 條規(guī)定：“除有其下情況發(fā)生，出租人不可以回收房屋：（1）承租者欠租，除擔保金抵償之外，滿2 個月的；（2）承租人用房屋進行違法用途的；（3）承租人違反租賃契約的；（4）因承租人重大過失而損壞房屋且不進行賠償的。”這是為了保障承租人的權益，防止出租人無故收回房屋。［10］同時《土地法》第 167 條亦規(guī)定：“房屋標準租金的實施時期，定期租約到期之后，承租人可按照原有條件繼續(xù)租賃?！?/p>

應當說，國民政府針對房荒時期，制定了較為有效的法律。但在實際中，由于未曾進行土地登記，也沒有對房屋進行合理估價，導致標準租金無法被確定，故而大多數民眾仍舊需要承擔高額的房租。［11］

3.戰(zhàn)時相關規(guī)定。抗戰(zhàn)前期的上海，“工人及一般市民，多搭蓋草棚居住，偏促其中，上無以避風雨，下無以去污濕?！蓖魝握需b于此，頒布了《戰(zhàn)時房屋租賃特別法》和《戰(zhàn)時民事特別法》，從而保障居民最低限度的基本生活。

前者主要處理因租賃房屋而發(fā)生的糾紛，并強調調解的重要性，要求必須雙方當事人當場調解完畢后方可起訴，這也反映了我國一直以來的息訟思想。

后者僅適用于戰(zhàn)爭時期，其主要規(guī)定有二：

其一，保持租賃關系，限制解除。若沒有正當理由的，出租人不可終止租約；但如有翻造房屋等正當理由的，因為房屋未發(fā)生重大變更，故而一般情況下原承租人可繼續(xù)租賃；出租人以自用名義收回房屋，但又在一年內出租房屋的，需對原承租人進行相應的損失賠償；如果租賃的房屋用于官署、醫(yī)院、學校、報館、慈善機關等用途，則一律不可以終止契約。［12］

其二，限制租金與押金。租金首先由雙方協議確定，再由法院判定；一旦判定，除押租以外，不得向承租人或次承租人收取其他費用，且押租數額不得超過12 個月租金之總額。

比之和平時期的立法，戰(zhàn)時明顯更加強調穩(wěn)定，但在租金收取上卻開始傾向于出租人一方，可見當時上海地區(qū)房屋的短缺與資源的緊張，普通民眾在這種時期的生活也愈發(fā)地艱難。

4.抗戰(zhàn)勝利后的立法。抗戰(zhàn)勝利后，依照國民黨政府于重慶制定的 《戰(zhàn)時房屋租賃條例》，上海于 1945年12月5日公布《上海市房屋租賃管理規(guī)則》，并專門制定《上海市房屋租賃標準》以抑制房租上漲過快。此外，還成立了上海市房屋租金委員會，依據《上海市房屋租賃糾紛處理辦法》處理相關事務。［13］但所制定的法律與戰(zhàn)時并無大的區(qū)別。

三、房捐對房租的影響

房捐的征收以房租為基礎，而過高的房捐則會導致房租的上漲，從而激發(fā)民眾的抗爭，故而房捐與房租相生相伴又相互影響，要解決房租問題則必然需要先解決房捐的問題。

（一）房捐的繳納

公共租界最早的房捐，由住在西式房屋的外僑居民按季繳付，故稱之為“西人房捐”，其稅率約為房租的1%。但在小刀會起義以后，由于大量華人難民涌入了公共租界，故而工部局董事會商議后決定自1854年開始向中式房屋征收房捐。［14］

此后，公共租界的房捐成為了租界財政收入的主要來源，其與地稅占到了公共租界財政總收入的70%。［15］但這一稅收的絕大部分，都是由租界內的華人承擔的。最早開征的工部局房捐，便采用了華人高于西人的稅率；1862年，公董局也決定，華人所征房捐為歐美籍居民的16 倍；1906年，租界當局為擴大收入，以供應租界外的水電為由，開征特別房捐；其后公董局也開征第二房捐，并以斷水、斷電威脅不繳納房捐的居民。房捐從一開始合理的房產稅逐漸演變?yōu)榭辆桦s稅，給租界華人民眾造成了極大的經濟壓力。

而在日常的苛捐雜稅以外，租界當局也偶爾會流露出一點慈悲。據《上海公共租界工部局關于豁免房捐的記錄》，1916年至1940年期間，共有上百次減免房捐的記錄，而其中以1930年為最。其原因主要在于，租界經濟由于受到戰(zhàn)爭等因素影響而十分蕭條，民眾組成團體對房捐征收進行了一定的斗爭，從而取得了一些成果。此外，教堂、醫(yī)院、學校等公益場所減免房捐的申請，租界當局一般也都會批準。

（二）房捐對房租的影響

房捐多少是根據房租數目來確定的，其分為華人（即中式房屋）與西人（即西式房屋）兩種，但具體比例則發(fā)生多次變化。一般情況下，租界當局所確定的華人征收比例要高于西人，其理由則是華人不交地稅且中式房屋房租低廉。

1854年以后，西人房捐征收率為3%，而華人為 8%；1898年，兩者征收率為 10%；1906年，工部局開征特別房稅，征收率為5%；1927年，普通房捐征收率高達 16%，而特別房捐征收率也達到14%；1930年，工部局略微下調房捐征收率，普通房捐征收率為14%，特別房捐征收率為12%；1938年7月1日，普通房捐征收率恢復至16%。特別房捐征收率也恢復至14%。從中可以發(fā)現，房捐的征收以房租為基礎，但由于征收率的變化和名目的增加，絕大多數時候是在不斷增加的，這也導致了租客的經濟壓力不斷增加。而房捐的增加，也會導致租客群體抗議房租過高，從而達成減少房捐的需求。政府在看到二者關系后，也出臺了相關法律管制房租，從而控制過高的房捐。

租界民眾對房租、房捐的抗爭

過高的房租以及包括房捐在內的苛捐雜稅，給租界民眾帶來了巨大的經濟壓力。而其中的商戶出于維護自身利益的考慮，發(fā)動了減租運動與抗捐風潮，反映了民眾與租界當局的斗爭。

（一）減租運動

為了防止房租過高，租界出現了以馬路或里弄為主要區(qū)域的房客聯合會，其以“關于籌議抵制加租問題，最好是團結既力，進行比較，又能互相研究，俾臻一致為宜”為宗旨，從而促成了一系列減租運動。

1.1927年房租減半運動。全滬房租減半聯合會在1927年3月28日的《申報》上刊登宣言書，稱民眾之所以度日不易的原因在于上海房租太高，平民用于居住的經濟負擔，幾乎要超過一戶人家總收入的二分之一，所以減半聯合會宣布“我們當下需要叫出來了，我們實在是承受不了這么高貴的租金了，我們要合作起來，把高貴的租金減去掉一半，才能讓大家可以得到最低限度的安寧生活”，同時對房東發(fā)出警告，“如果不能得到體諒，那吾等便只有如此的一半方可一絲不缺地交付出去，從而公道地來評判此事”。這之后，聯合會再次發(fā)出聲明：“從本月起，所有的房租，都按照原來的數額的一半交付，如果房東不同意，就會立即停付房租，并且報告本會，以憑對付。”至此，上海民眾掀起這一場聲勢巨大的房租減半運動，并受到了社會各界的廣泛支持。

但政府擔心事態(tài)擴大，影響社會治安與穩(wěn)定。4月14日，公共租界工部局宣布：“本局為了保證租界內法律和秩序，故令各房東當下不可擅自加收房租，以當年3月1日所收數為標準。若租客對其有所不滿，當依法和平地終止租借，不可拒付房租。”雖然市民呼吁的“房租減半”要求仍未完全實現，但也在一定程度上抑制了房租的增加。

2.1932年“一·二八”事變后的斗爭。在“一·二八” 事變之后，上海經濟遭受嚴重打擊，其中房客紛紛外逃到江浙等地，租界這一所謂的“安全地”也大多停業(yè)停工，導致租界十室九空，商店營業(yè)也因此大受影響，相應的房租負擔卻逐漸加重，故而減免房租勢在必行，其呼聲日益高漲。有鑒于此，上海市政府于7月8日公布了房租減免標準。但由于戰(zhàn)爭等因素影響，加之世界金融危機，民眾收入銳減、失業(yè)嚴重，經濟蕭條。而與之形成了鮮明對比的是，房租反而有了日趨高漲的苗頭。上海當地民眾對此深表不滿，從而再次掀起了減租運動，并呈一發(fā)不可收拾之勢。

1934年1月6日，上海第一特區(qū)市民聯合會發(fā)起了聲勢浩大的減租運動，1936年3月方才中止，其運動規(guī)模之大、參與民眾之廣、持續(xù)周期之長，在近代上海減租運動中占據了極其重要的地位。同時，許多在校學生組成了各學校減低房租聯合會，并積極參加減免房租運動。［16］他們的行為真實反映了減免房租是上海各界群體的一致要求。

（二）抗捐風潮

相較房租，過高的房捐更為民眾所痛恨，而20世紀20年代上海公共租界當局一次次的加捐激化了這一矛盾，最終掀起了轟轟烈烈的抗捐風潮。

1.第一次抗捐風潮。1919年4月9日，上海納稅人西人年會通過了自7月1日加征房捐及征收特別房捐的決議，導致了租界內華商的不滿，并于7月14日向外交公署等機構提交了取消房捐及特別房捐的呈文。但工部局方面仍要求增收房捐，故華商商會準備通過法律途徑解決這一問題，并聘請了律師。但由于商會內部產生了分歧，而社會各界對此看法不一，工部局最終于8月25日加征房捐及特別房捐。此次抗捐風潮，沒有解決房捐過高的問題，為其后的第二次抗捐風潮種下了隱患。

2.第二次抗捐風潮。為獲得工部局的顧問地位并對租界章程進行修改，租界商戶于1919年10月26日正式成立各路商界聯合會總會，作為抗捐爭權的合法組織。［17］12月1日，總會將內容包括減少房捐、保證市民權的請愿書送呈交涉公署提交各領事團，并實現取得租界商戶的蓋印支持。然而經過數周的商議與總會的妥協，雙方仍未達成一致，工部局決定于1920年1月9日強行征收春季捐。商總聯會一開始以強硬態(tài)度拒絕，但工部局通過強硬手段征收抗捐商家后，總會便開始態(tài)度軟化，甚至于1月13日致函工部局，表示愿全力周旋，但仍為工部局所拒。1月15日，雙方達成和解，商家表示愿意繳納捐稅，而工部局也同意進行修改租界章程的會議，并給予租界民眾一定的權益。

此后，居民對特別房捐仍有不定時的抗議，但在工部局的鎮(zhèn)壓下并未起到明顯效果。從中可以發(fā)現，在抗捐斗爭中，無論是聯合商戶還是一般居民，都無法有效對抗租界當局，這既是工部局以暴力鎮(zhèn)壓的結果，也反映了租界民眾的不徹底性和妥協性。

結語

目前由于房價高漲，越來越多的年輕人選擇租房而不是買房，這便導致了房屋租賃市場的興起，但與之匹配的立法卻不曾跟上，從而導致了一系列問題，而最終承擔損失的則是一般群眾，故而對房屋租賃市場進行立法已是勢在必行。而近代上海公共租界的房租，雖然由于政治、經濟、文化、外交等因素影響，并不完全等同于當前社會，但我們仍可以從其各種情況中獲得一定的啟發(fā)。

首先，房租作為房捐的征收基礎，二者關系密切，這一點與當下試行的房產稅制度有一定的相似性。而作為租界工部局財政收入主要來源的房捐的上漲也會導致房租的上漲，從而引發(fā)群眾運動。故而政府在運用房產稅調節(jié)房地產市場高杠桿的同時，也應當對其負面影響做好準備，防止租戶因房東轉移房產稅的行為而承受過高的房租。

其次，則是政府對于房租的管制。雖然目前社會不存在民國時期戰(zhàn)亂動蕩的局面，但通過立法手段遏制房租過快增長仍是必須的，并可以嘗試限定房租最高金額和限制房東退租權，從而保障租客享有穩(wěn)定可接受的房租。

最后，則是公益廉租房的保障。我們應當通過立法手段，要求政府在其轄區(qū)建造一定數量的租金低廉的廉租房，并保證其入住率和居住環(huán)境，使租房市場不會無限制的膨脹，同時也保障社會底層群眾的基本生活需求。

從目前社會趨勢來看，租房在不久的將來必將成為人民居住的首選，而黨和政府為了國家安寧、群眾安居、社會安定，必須盡快制定相關法律以保障民眾利益，如此才能實現全面小康的目標。