網(wǎng)絡食品投訴舉報：碎片化與整體性治理
——以G省為例

文/曾凡軍 江曉翠 黎英輝（..廣西大學，廣西南寧 50004；.廣西壯族自治區(qū)食品藥品投訴舉報中心，廣西南寧 5009）

內容提要：隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的快速發(fā)展，網(wǎng)絡食品交易違法行為和手段也不斷翻新，給網(wǎng)絡食品投訴舉報工作帶來了巨大挑戰(zhàn)。以G 省自治區(qū)作為研究樣本，依托?？怂拐w性治理理論邏輯，立足于G 省網(wǎng)絡食品生態(tài)環(huán)境，需要加強政府部門之間、政府與其他個人及組織之間的聯(lián)動機制，構筑無縫隙的跨界共治網(wǎng)絡，建立健全整體性責任機制，完善“柔性”與“硬性”制度協(xié)調機制，實現(xiàn)透明化的無縫隙“在線治理”。

一、引言

隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的發(fā)展，食品的經(jīng)營與流通方式越來越多元化，借助互聯(lián)網(wǎng)進行食品交易已經(jīng)屢見不鮮，甚至正成為一種流行方式。依據(jù)國家相關法律法規(guī)規(guī)定，本文中網(wǎng)絡食品指的是在中華人民共和國境內通過網(wǎng)絡食品交易第三方平臺、其他第三方平臺或者自建網(wǎng)站進行交易的食品。國家統(tǒng)計局2017年底數(shù)據(jù)顯示，我國通過互聯(lián)網(wǎng)平臺訂餐的用戶人數(shù)已上升至3.43 億，同比上一年增長約40%，由此可見網(wǎng)絡食品已經(jīng)走進大部分國民的生活圈。［1］盡管建有專門的食品投訴舉報制度，但隨著互聯(lián)網(wǎng)的嵌入，傳統(tǒng)的投訴舉報管理已經(jīng)捉襟見肘，碎片化問題愈演愈烈。突破網(wǎng)絡食品投訴舉報管理困境的路徑，應當是依托當下政府治理新興理論——整體性治理理論，將破碎的治理網(wǎng)絡、責任機制、制度體系、信息技術進行整體化改革。

二、理論闡釋

（一）整體性治理的學術意蘊

整體性治理（holistic governance）是由英國學者佩里·?？怂固岢龅囊怨裥枨鬄橹卫韺?，以信息技術為治理手段，以協(xié)調、整合、責任為治理機制，對組織層級、治理功能、公私部門關系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進行重新整合，為公民提供一體化服務的政府治理理論。［2］整體性治理的產(chǎn)生是為了解決新公共管理中政府失靈的問題。上世紀90年代，全球化與信息化浪潮席卷而來，西方發(fā)達國家的政府運作模式出現(xiàn)了政策規(guī)制失靈、部門主義、公共服務分散化等諸多不適，“重新整合”與“整體政府”的呼聲越來越高，由此，整體性治理應運而生。隨后的幾十年時間里，整體性治理先后在英國、澳大利亞、新西蘭等發(fā)達國家擴散發(fā)酵，后也被其他國家所吸納，廣泛用于指導國家機構改革。［3］

相比以往的政府治理范式，整體性治理理論在解決政府失靈問題上有著其獨門秘方。首先，它解決責任轉嫁問題。通過逆部門化，將一些功能相近的國家機構重新整合成部門化的組織，以此杜絕“各自為政”“政出多門”等責任事故。其次，它解決目標沖突問題。通過整合政府治理層級、組織功能，能夠化解部門碎片化帶來的服務目標相沖突的治理困境。再次，它解決組織溝通問題。過于碎片化的部門體制容易加深組織溝通鴻溝，整體性治理通過協(xié)調與整合的方式，加深組織信任，提高工作效率。最后，它解決府際低效問題。借助發(fā)達的互聯(lián)網(wǎng)信息技術，政府的公共服務流程不斷再造、簡化，整合成“一站式”服務，大大提高了辦事效率。

（二）整體性治理與網(wǎng)絡食品投訴舉報管理的學理默契

整體性治理理論是一種以“整體政府”為核心思想的新興政府治理圖式，也是國家主席習近平治國理政新理念的重要依據(jù)，為我國全面深化改革奠定了理論基礎。在網(wǎng)絡食品投訴舉報深化改革的背景下，仍然可以窺視出政府的諸多碎片化積弊，其困境、目標、實現(xiàn)手段方面都與整體性治理有著高度默契，可借助整體性治理理論框架構建符合我國網(wǎng)絡食品投訴舉報國情的治理策略。

1.動因耦合：智能化整合的現(xiàn)實需要。登力維認為，政府信息技術是當代公共服務系統(tǒng)理性與現(xiàn)代化變革的中心。為推進公共服務現(xiàn)代化，西方發(fā)達國家紛紛加大信息技術預算。美國早在1983年就啟動了政府信息化改革，10年后，美國聯(lián)邦政府更是斥資55 億美元投入到信息技術預算，從事政府信息技術的工作人員已經(jīng)達到了1.1 億。從1993年起，英國中央政府也加大了政府信息技術預算投入，每年預算高達 5 億英鎊。［4］這些數(shù)據(jù)足以見得，加強政府信息化水平已成為整體性治理的現(xiàn)實動因?；貧w到我國的網(wǎng)絡食品投訴舉報管理問題，經(jīng)過系列實地調研可知，其管理碎片化程度可見一斑，具體表現(xiàn)在：政府相關部門職能交叉、職責部門協(xié)作失調、投訴舉報信息碎片化、信息系統(tǒng)欠發(fā)達等等。網(wǎng)絡食品安全碎片化問題是伴隨著互聯(lián)網(wǎng)興起的，其治理也應該從互聯(lián)網(wǎng)技術上尋求突破，因此智能化整合成為網(wǎng)絡食品投訴舉報管理的現(xiàn)實需要，這與整體性治理中的信息技術治理動因不謀而合。

2.目標契同：建設聯(lián)動性強的整體政府。我國網(wǎng)絡食品投訴舉報管理與整體性治理的目標也是契合的，兩者均認同建設聯(lián)動性強的整體政府，整合政府治理層級、功能，實現(xiàn)管理一體化。目前我國網(wǎng)絡食品投訴舉報管理主要依托電話、移動端、電子郵件、網(wǎng)站等技術手段，接收、采集并分析消費者的食品安全投訴舉報信息。通過不同受理方式采集的投訴舉報信息數(shù)據(jù)，數(shù)量龐大且存儲分散化，除此之外，投訴舉報核查工作還需要衛(wèi)計委、工商局、甚至公安局等相關部門的配合，因此網(wǎng)絡食品投訴舉報管理目標是基于先進信息技術進行數(shù)據(jù)整理，整合政府部門責任機制，協(xié)調政府各部門間、政府與被投訴企業(yè)、政府與群眾之間的多重關系，建立整體管理操作機制。而整體性治理的目標，恰恰也是為了解決政府部門分散、信息碎片化的治理困境，由此可見，整體性治理與網(wǎng)絡食品投訴舉報管理的目標高度契合，運用整體性治理理論來指導網(wǎng)絡食品投訴舉報管理是可操作的。

三、問題檢視：“碎片化”困境與根源剖析

G 省位于祖國南疆，轄有14 個地級市，戶籍人口5579 萬。近年來，根據(jù)全國和G 省關于食品藥品安全投訴舉報的情況分析，網(wǎng)絡領域食品藥品安全的投訴呈增加趨勢，形勢較為嚴峻。作為G 省的首府，N 市網(wǎng)絡食品交易第三方平臺就有9 家，其中餓了么、美團網(wǎng)、糯米網(wǎng)、百度外賣這4 家平臺的入網(wǎng)經(jīng)營商戶總數(shù)已達1.2 萬戶，2017年被查處無證照或證照不全的經(jīng)營者數(shù)量達到了3925 家，如圖1所示。由此可見，G 省網(wǎng)絡食品投訴舉報管理必須加快腳步，進一步完善相關工作、制度。筆者所在課題組選取了 N 市、G 市、L市等幾個具有代表性的地級市作為樣本進行了實地調研，發(fā)現(xiàn)G 省食品藥品投訴舉報管理工作在取得顯著成績的同時，也面臨諸多碎片化問題。

（一）主體碎片化

圖1 2017年N 市違法網(wǎng)絡食品經(jīng)營商戶數(shù)量統(tǒng)計

主體碎片化指的是網(wǎng)絡食品投訴舉報中由政府、企業(yè)、投訴者、非政府組織、專家智囊團等組成的跨界共治網(wǎng)絡破碎的情形。從近年來G 省的網(wǎng)絡食品投訴舉報現(xiàn)狀來看，相比其他個人及組織，政府部門承擔了超負荷的治理工作，似乎包攬了一切監(jiān)管責任。調取G 省自治區(qū)投訴舉報中心的數(shù)據(jù)，可以看到有不少投訴舉報是關于外賣食品摻雜頭發(fā)、網(wǎng)購食品缺斤少兩等問題，諸如此類的食品安全問題，筆者認為該消費者應當首先向食品違法生產(chǎn)經(jīng)營主體投訴，解決未果再尋求政府部門介入?yún)f(xié)調。也許是傳統(tǒng)觀念中對于政府監(jiān)管的依賴或其他一些原因，消費者漸漸養(yǎng)成了“一出問題就找政府”的維權習慣，這樣的習慣在國家食品投訴舉報獎勵辦法出臺以后，變得變本加厲。在筆者看來，當今的網(wǎng)絡食品監(jiān)管網(wǎng)絡是一種畸形的、碎片化的跨界共治網(wǎng)絡。表面上消費者、企業(yè)等主體積極參與了網(wǎng)絡食品跨界共治，實質上卻不能構成治理主體，因為他們僅僅只是參與、配合政府部門的監(jiān)督，并未真正基于維護食品安全的核心目標采取各自具體的治理措施。在如此碎片化的跨界共治網(wǎng)絡中，消費者忽視了自身重要的監(jiān)管職責與義務，企業(yè)借政府的大力宣傳掩蓋自省自查義務，非政府組織因為無法律規(guī)制而讓渡監(jiān)管義務，專家智囊團只是課題項目的一個個臨時組織……由此，我們應當清醒地認識到，政府占主導地位獨立推行協(xié)作框架并不能解決多元參與主體的不足，［5］政府監(jiān)管部門和其他個人與組織的關系并不是“管”與“被管”的對立關系，而是“對話”與“協(xié)調”的關系，他們之間的利益協(xié)調應當被充分重視。［6］

（二）職責碎片化

職責碎片化指的是網(wǎng)絡食品投訴舉報從受理到結案過程中發(fā)生的政府部門職責不清、責任轉嫁形成的集體行動治理碎片化現(xiàn)象。首先是政府部門職責不清的問題。由于網(wǎng)絡食品的供應鏈高度扁平化、一體化、虛擬化，模糊了政府各部門之間的監(jiān)管職責邊界，因而也導致了投訴舉報核查工作無從下手的尷尬局面。［7］在網(wǎng)絡市場這個特殊領域，其相關輔助監(jiān)管部門還包括工信部、網(wǎng)信辦、公安局及信安標委等，這些部門都與網(wǎng)絡食品安全監(jiān)管息息相關，但由于沒有明確的職責規(guī)定，這些部門獨立工作，缺乏協(xié)同合作意識，導致網(wǎng)絡食品安全監(jiān)管出現(xiàn)了破綻。［8］其次是政府各部門責任轉嫁問題，我國《食品藥品投訴舉報管理辦法》明確規(guī)定，食品投訴舉報是指公民、法人或者其他組織向各級食品藥品監(jiān)督管理部門反映生產(chǎn)者、經(jīng)營者等主體在食品（含食品添加劑）生產(chǎn)、經(jīng)營環(huán)節(jié)中有關食品安全方面存在的涉嫌違法行為。換言之，食藥監(jiān)部門成為了對接食品安全違法行為的窗口，消費者一旦遇到食品安全問題，就可以通過該 “窗口” 進行投訴舉報來尋求幫助、維護自身權益。如此，無形中將食品安全監(jiān)管的全部職責壓力通過投訴舉報的方式轉嫁給了食藥監(jiān)部門。據(jù)N 市相關工作人員表示，“網(wǎng)絡食品投訴舉報具有鮮明的跨地域特征，即涉嫌違法主體與消費者不在同一地區(qū)，而按照我國食品投訴舉報管理工作的屬地管理原則，跨地域的投訴舉報應當移交所在地或者涉嫌違法行為發(fā)生地縣級食品藥品投訴舉報機構，這就給跟蹤督辦工作帶來了不便，有時候因為與其他地區(qū)機構的協(xié)作失調影響了處理進度或者處理結果，投訴人就會將‘不作為’的帽子扣在我們身上?！笨梢?，由于網(wǎng)絡食品安全監(jiān)管職責缺乏科學合理的梳理與整合，導致職責不清與責任轉嫁問題已經(jīng)越發(fā)碎片化。

（三）制度碎片化

當前，全國上下都在快馬加鞭出臺有關網(wǎng)絡食品安全監(jiān)督管理辦法以及網(wǎng)絡食品投訴舉報相關制度，但由于“制度運動”背后缺乏科學縝密的理論基礎，導致新制度與舊制度、機構重組之間產(chǎn)生沖突，也導致新制度施行以后帶來的碎片化問題不斷增加。

第一，國家機構重組以后，網(wǎng)絡食品安全“總指揮”缺失。在此次深化改革中，國家食品藥品監(jiān)督管理總局不再保留，與其他部門合并為國家市場監(jiān)督管理總局。然而在2016年、2017年相繼出臺的 《網(wǎng)絡食品安全違法行為查處辦法》《網(wǎng)絡餐飲服務食品安全監(jiān)督管理辦法》中卻指明國家食品藥品監(jiān)督管理總局為主管部門，隨著新一輪領導班子的組建，網(wǎng)絡食品安全監(jiān)管“總指揮”該如何分配懸而未決，大量碎片化事務已經(jīng)在各地方食藥監(jiān)部門肩上越積越多。第二，制度重疊誘發(fā)消費者多頭舉報。譬如，面對網(wǎng)絡食品投訴舉報受理主體問題，不同的規(guī)章制度側重點不同：《網(wǎng)絡餐飲服務食品安全監(jiān)督管理辦法》側重于網(wǎng)絡餐飲服務第三方平臺提供者；《網(wǎng)絡食品安全違法行為查處辦法》側重于食藥監(jiān)部門；《網(wǎng)絡商品交易及有關服務行為管理暫行辦法》則認為是工商行政管理部門。制度重疊帶來的惡果便是消費者缺乏制度信任，采取多頭舉報、重復投訴以及頻繁發(fā)起行政復議，消耗了有限的行政資源。第三，制度裂解性導致部門各自為政，我國已經(jīng)對食品投訴舉報管理作出了頂層設計，但對網(wǎng)絡食品投訴舉報卻沒有進行具體規(guī)制，分散在各地方、各部門的規(guī)章制度中，導致地方政府部門各自為政。第四，制度空白帶來監(jiān)管漏洞。一方面是網(wǎng)絡第三方平臺問題，G 省的土特產(chǎn)食品在網(wǎng)絡市場十分暢銷，但國家及G 省對于投訴熱點的網(wǎng)絡第三方平臺（例如微信、微博等平臺），卻遲遲未有具體的制度規(guī)制手段，農(nóng)戶通過網(wǎng)絡第三方平臺銷售預包裝土特產(chǎn)可以借助監(jiān)管漏洞逃避責任，特別是G市、L 市這樣的旅游城市，這類的投訴舉報案件十分常見。另一方面是違法主體的認定問題，以外賣平臺違法案件為例，目前N 市幾家外賣平臺均以子公司、代理商的形式開展線下經(jīng)營活動，但由于現(xiàn)今法律法規(guī)均未能明確、細化第三方平臺分支機構的法律責任與義務，因而阻礙了網(wǎng)絡食品投訴舉報執(zhí)法工作的有序開展。

（四）平臺與數(shù)據(jù)碎片化

調研結果顯示，G 省網(wǎng)絡食品投訴舉報平臺與數(shù)據(jù)碎片化問題十分突出。據(jù)G 省投訴舉報中心的工作人員反映，目前G 省投訴舉報系統(tǒng)與國家總局中心投訴舉報系統(tǒng)平臺尚未實現(xiàn)聯(lián)通，由于系統(tǒng)開發(fā)較早，相關的業(yè)務標準的不斷完善，系統(tǒng)的運行、維護及技術等原因，阻礙了與國家總局的投訴舉報系統(tǒng)的聯(lián)通。盡管G 省已經(jīng)在籌劃建立類似網(wǎng)絡電子監(jiān)管系統(tǒng)平臺，但涉及網(wǎng)絡食品違法行為的平臺歸屬地、服務器往往分散化，各地部門的監(jiān)管方式與手段亦非一致，監(jiān)管部門與網(wǎng)絡第三方交易平臺之間又存在信息鴻溝，因而難免滋生出各自為戰(zhàn)的困境。除了平臺系統(tǒng)碎片化的問題以外，投訴舉報信息數(shù)據(jù)網(wǎng)絡也呈現(xiàn)分散、割裂的現(xiàn)象。G 省投訴舉報平臺與其他省級投訴舉報平臺、國家投訴舉報平臺以及相關承辦單位，均未達成連貫、協(xié)調的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡，依據(jù)“屬地管理”原則，分散、割裂的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡將給聯(lián)動性強的網(wǎng)絡食品投訴舉報工作帶來許多不便之處。舉個例子，投訴者在A 地通過某交易網(wǎng)站（該網(wǎng)站備案于B 地分局）購買了不合格食品（該食品的入網(wǎng)經(jīng)營主體備案于C 地分局）并隨后對其進行投訴舉報，假設此條投訴信息有效并且沒有發(fā)生重大安全事故，那么依據(jù)屬地管理原則，這條投訴舉報信息數(shù)據(jù)將轉接至C 地投訴舉報中心，由C 地分局對接相應承辦單位，必要時還需與B 地分局進行信息溝通、協(xié)同辦公。倘若此案屬于重大食品安全違法案件，那么A 地分局也必須參與其中，進行協(xié)調。在整個網(wǎng)絡食品投訴舉報處理脈絡中，數(shù)據(jù)共享是解決跨地域網(wǎng)絡食品安全治理的必要手段，也是整治職業(yè)打假人行動的必要保證，如果各部門信息閉塞、相互推諉，那么不排除會產(chǎn)生由食品安全事件釀成大規(guī)模群體上訪事件的可能。

四、策略建構：實現(xiàn)網(wǎng)絡食品投訴舉報整體性治理

希克斯在談論整體性政府的框架設計時，提出了諸多整合路徑，如：了解與信任；獲得政府組織間對話的機會；發(fā)展新的信息基礎、范疇和系統(tǒng)；經(jīng)由跨域任務獲得更多整合空間等。［9］本文基于網(wǎng)絡食品投訴舉報背景下的突出問題，借鑒國內外先進經(jīng)驗與做法，著重從主體、職責、制度、技術四個層面構建整體性治理路徑。

（一）主體層面：創(chuàng)建無縫隙的跨界共治網(wǎng)絡

近年來，發(fā)達國家紛紛將食品安全監(jiān)管納入社會共治的范疇，跨界共治作為整體性治理的重要策略，其獨特的治理魅力讓社會各界人士大開眼界。在美國，食品安全跨界共治網(wǎng)絡不僅包括政府監(jiān)管部門，還囊括了政府專業(yè)食品檢測員、流行病學家及食品科學家等專業(yè)人士在內，形成了一支高水平、專業(yè)化的食品監(jiān)管隊伍，保障了美國國民線上線下的飲食安全。而歐盟則建有橫向、縱向的無縫隙的網(wǎng)絡食品管控體系。其橫向管控體系是指由獸醫(yī)常務委員會、植物健康常務委員會等若干專業(yè)委員會構成的全方位監(jiān)控網(wǎng)絡體系；其縱向管控體系是指由歐盟委員會指定機構領導的，各成員國內部專業(yè)管理委員會設立的食品安全管理機構所組成的管控體系。［10］通過縱、橫雙向管控，將社會各界力量融合成一道無縫隙的食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡，能夠有效破除跨界共治出現(xiàn)的組織壁壘。借鑒國外發(fā)達國家的成功管理經(jīng)驗，我國網(wǎng)絡食品投訴舉報困境的突破途徑在于協(xié)調多元主體的利益關系，創(chuàng)建無縫隙的跨界共治網(wǎng)絡。依據(jù)整體性治理理論，要形成無縫隙的治理網(wǎng)絡，必須要重視客體（即除政府以外的個人及組織）導向原則，確定基于各方利益協(xié)調的目標，有的放矢地采取激勵措施，進而實現(xiàn)整合化、無縫隙的跨界共治網(wǎng)絡格局。

（二）職責層面：建立健全整體性責任機制

假如把政府部門組織比作一臺運轉的機器，那么職責就是機器的組裝說明書。沒有明確的職責分工，政府組織就會運行不暢，出現(xiàn)監(jiān)管盲點、監(jiān)管漏洞。?？怂乖谄渲髦兄貜娬{了整體性責任機制在打破“單一機關”影響與防止部門碎片化中的關鍵作用。整體性責任機制的中心問題是：當沒有一個主要機構或者單個部門、委員會有單獨影響結果的管理權限時，如何讓人們以整體性方式對結果負責，因此有必要為整體性責任機制確立相關原則。［11］換句話說，在網(wǎng)絡食品投訴舉報過程中，如何讓各部門以整體性方式對整個網(wǎng)絡食品供應鏈安全負責，達到網(wǎng)絡化的無縫隙監(jiān)管，就必須依靠原則分明的整體性責任機制。建立健全整體性責任機制的第一條原則，則是加強系統(tǒng)內的部門聯(lián)動機制。創(chuàng)建省、市、縣三級聯(lián)動機制，明確與強化各投訴舉報中心及其承辦單位之間的聯(lián)系，依照崗位職責井然有序地開展工作，形成一個整體化的聯(lián)動組織。第二條原則，則是加強系統(tǒng)間的部門協(xié)作。網(wǎng)絡食品投訴舉報歸根結底反映的是監(jiān)管問題，整治網(wǎng)絡食品違法行為不僅依靠主要監(jiān)管部門，還需政府、衛(wèi)生部門、發(fā)改委、公安機關、農(nóng)業(yè)部門、教育部門等各部門共同發(fā)力，將網(wǎng)絡食品安全監(jiān)管與自身職責相聯(lián)系，為網(wǎng)絡食品安全共治出謀劃策。因而此原則的核心要義便是解決好“管理分工碎片化”與“權限限制”問題，通過穩(wěn)固的、詳盡的責任說明書，將監(jiān)管驅動力植入到每一個部門文化中，并內化為組織服務理念，以備在食藥監(jiān)部門力量不足時，能夠以整體性方式對消費者負責。［12］第三條原則，則是厘清各相關部門職責邊界。網(wǎng)絡食品安全監(jiān)管之所以棘手，很大程度上是由于互聯(lián)網(wǎng)的虛擬性，使其供應鏈上的監(jiān)管職責邊界模糊不清，因此才會出現(xiàn)“要么一起管，要么都不管”的局面。在網(wǎng)絡食品安全監(jiān)管問題上，不可避免存在職責交叉部分，因而在解決對策中政府要明確各監(jiān)管部門職責，使其邊界清晰，同時還要針對職責交叉的監(jiān)管環(huán)節(jié)以及可能突發(fā)的情形制定詳盡的解決方案，如此才能解決職責交叉問題，為投訴舉報工作減輕負擔。

（三）制度層面：完善“柔性”與“硬性”制度協(xié)調機制

整體性治理理論提出，制度的協(xié)調是政府組織協(xié)調的前提條件，其中，制度的協(xié)調分為柔性制度協(xié)調機制與硬性制度協(xié)調機制。所謂柔性制度協(xié)調機制，指的是政府內部凝聚力與組織文化機制；而硬性制度協(xié)調機制則包括管理意義上的預算、人事、采購及法律制度層面的協(xié)調機制。［13］為確保柔性制度協(xié)調機制有效發(fā)揮其作用，國家與地方各級網(wǎng)絡食品投訴舉報相關單位必須保持組織文化團結，在面對網(wǎng)絡食品安全監(jiān)管突發(fā)情況、執(zhí)法沖突時，各單位組織應自覺采取措施預防政府組織失衡情形的惡化和潛在的失衡危機，實行彈性化的協(xié)調方式，而非僅靠單一化和強制性的機械團結。這樣的政府組織文化必須制度化但并非是使其固化為一成不變的文化或者制度，而是隨著環(huán)境的變化不斷革新與制度化。如果說柔性制度協(xié)調機制是整體性政府的“眼睛”，那么硬性制度協(xié)調機制就是一雙鏗鏘有力的手，打好預算、人事、采購及法律制度的組合拳，是打贏網(wǎng)絡食品安全監(jiān)管勝仗最有力的武器。在預算制度上，實行整體性預算績效責任制，以整體性公民需求為導向，并將財政收入與支出完全納入預算統(tǒng)一管理；在人事制度上，必須組建統(tǒng)一的專業(yè)網(wǎng)絡稽查工作隊伍，解決與落實人員編制，保障工作隊伍人崗匹配；在采購制度上，必須給予充足資金補齊硬件設備短板，例如：可加大財政預算支持電子證據(jù)取證室建設，進一步提高網(wǎng)絡食品投訴舉報執(zhí)法工作的精準性、時效性；在法律制度上，網(wǎng)絡食品投訴舉報的相關制度法規(guī)應當根據(jù)國家機構改組而作出相應修改，并進行進一步整合、細化以適應監(jiān)管執(zhí)法的需要。譬如網(wǎng)絡食品違法主體的認定問題，網(wǎng)絡第三方平臺及其分支機構的法律義務與責任問題，必須由國家層面出臺統(tǒng)一的規(guī)定，填補立法空白。

（四）技術層面：實現(xiàn)透明化的無縫隙“在線治理”

整體性治理的一項重要策略便是智能化整合，通過引進先進信息技術服務與政務流程再造，實行徹底透明化、整合化的無縫隙“在線治理”模式。網(wǎng)絡食品供應鏈具有跨地域、虛擬性與扁平化的特征，給投訴舉報執(zhí)法帶來的難題更是層出不窮，傳統(tǒng)的監(jiān)管手段已經(jīng)滯后，必須借助信息技術手段實現(xiàn)整合化的無縫隙“在線治理”，具體而言就是要依托大數(shù)據(jù)分析等信息技術的創(chuàng)新應用，搭建體系標準化、管理信息化、信息數(shù)據(jù)化的智能信息平臺系統(tǒng)。［14］

所謂體系標準化，就是指遵循 “事權分級、協(xié)同共享”的原則，采取統(tǒng)建、自建與聯(lián)建相結合的方式，搭建國家和省兩級投訴舉報信息平臺。［15］其中，國家級信息平臺應以系統(tǒng)建設、應急指揮、數(shù)據(jù)監(jiān)測等業(yè)務為核心，強調投訴舉報的宏觀把控；省級信息平臺應以受理事權審評審批、稽查執(zhí)法、綜合管理等具體執(zhí)行型業(yè)務為核心。針對跨地域、聯(lián)動性強的投訴舉報業(yè)務 （例如職業(yè)打假人糾紛），可采取“總局統(tǒng)籌，省局協(xié)同”的統(tǒng)建方式建設平臺系統(tǒng)；針對聯(lián)動性不強、個案突出的投訴舉報業(yè)務，可由省局在總局的允許范圍內采取自建或聯(lián)建相結合的方式自行建設平臺系統(tǒng)，實現(xiàn)“攜手辦公”。所謂管理信息化，就是指構建一站式、透明化、智能化的投訴舉報服務體系。通過物聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)分析技術，將投訴舉報的各個受理環(huán)節(jié)情況與進度按照時間軸的列表形式在終端平臺上呈現(xiàn)給投訴舉報人。這樣的智能服務體系類似于人們熟悉的物流追蹤平臺，可以調動公眾監(jiān)督積極性，同時通過大數(shù)據(jù)比對，可以避免投訴舉報人重復投訴、多頭投訴帶來的行政資源浪費。所謂信息數(shù)據(jù)化則主要指投訴舉報數(shù)據(jù)清洗與數(shù)據(jù)共享。針對投訴舉報數(shù)據(jù)分散化與碎片化的現(xiàn)狀，首先應當進行數(shù)據(jù)清洗，即由國家級單位牽頭，設立國家數(shù)據(jù)庫以及全國統(tǒng)一的信息化標準規(guī)范體系，然后由各地方級單位依據(jù)數(shù)據(jù)標準對本區(qū)域所采集的投訴舉報數(shù)據(jù)進行篩選、分類、匯總，剔除無效、重復的信息數(shù)據(jù)，最終統(tǒng)一整合匯入國家數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)清洗完成以后，各地方級單位還需加強數(shù)據(jù)共享，通過不斷改善通信技術以取得各部門之間數(shù)據(jù)渠道強強聯(lián)合，將分散化的行政相對人檔案數(shù)據(jù)、監(jiān)測數(shù)據(jù)進行智能化整合，以期實現(xiàn)所有網(wǎng)絡食品安全監(jiān)管相關部門互聯(lián)互通的“在線治理”模式。除了政府內部數(shù)據(jù)共享以外，還需實現(xiàn)政府監(jiān)管部門與各大網(wǎng)絡食品交易平臺（如淘寶網(wǎng)、百度外賣、美團網(wǎng)等）的數(shù)據(jù)流通，可以在食藥監(jiān)網(wǎng)站為其開通統(tǒng)一的數(shù)據(jù)通道，方便數(shù)據(jù)采集與共享，掌握實時監(jiān)管動態(tài)。需要注意的是，全國上下公共部門之間以及公私部門之間實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享是一項龐大的工程，其中也涉及各地方、企業(yè)機密數(shù)據(jù)，因此必須做好數(shù)據(jù)保密工作，加強系統(tǒng)維穩(wěn)。信息數(shù)據(jù)化完善以后，將為“職業(yè)打假人” 整治行動提供科學決策與強大的數(shù)據(jù)支撐，同時也使得投訴舉報工作如釋重負。