興于立威：農(nóng)村人民調(diào)解之重生

文/廖紅霞 汪 丞 劉 爽（四川農(nóng)業(yè)大學(xué)，四川雅安 6504）

內(nèi)容提要：在農(nóng)村社會(huì)深度轉(zhuǎn)型，矛盾主體多元化、糾紛類型多樣化的今天，司法改革已然不斷推進(jìn)，與民事訴訟爆發(fā)式增長(zhǎng)相背離的卻是人民調(diào)解的日益式微，縱使在尚未完全“陌生化”的廣大農(nóng)村亦不能幸免。作為多元糾紛解決機(jī)制重要一環(huán)的人民調(diào)解必然面臨一場(chǎng)深刻的變革?！皬恼w看趨勢(shì)，為個(gè)體尋方法”，農(nóng)村人民調(diào)解權(quán)威為什么會(huì)“衰于失威”？在對(duì)農(nóng)村人民調(diào)解“興于立威”與“衰于失威”的現(xiàn)實(shí)反思中，重塑農(nóng)村人民調(diào)解權(quán)威，探究其現(xiàn)代化復(fù)興之路。轉(zhuǎn)型以立威，威立則勢(shì)成。

根植于“和合”法律文化傳統(tǒng)，被時(shí)代賦予了諸多使命和期待的人民調(diào)解，在當(dāng)代司法改革不斷深化的歷史時(shí)期，雖然在政府主導(dǎo)推進(jìn)中謀得法律一隅，卻仍然在中國(guó)由“熟人社會(huì)”向“陌生人社會(huì)”變遷的今天漸漸式微，縱使在尚未完全“陌生化”的廣大農(nóng)村亦不能幸免。這不得不引起社會(huì)和學(xué)界的廣泛關(guān)注與思慮。隨著我國(guó)各種社會(huì)矛盾的不斷顯現(xiàn)，司法改革已然不斷推進(jìn)，而作為多元糾紛解決機(jī)制重要一環(huán)的人民調(diào)解，一場(chǎng)深刻變革悄然而至。處在新歷史時(shí)期的農(nóng)村人民調(diào)解，在面臨巨大挑戰(zhàn)的同時(shí)，也贏得了廣闊的革新空間。為此，回顧歷史、環(huán)顧世界、正視現(xiàn)實(shí)、剖析癥結(jié)，探求農(nóng)村人民調(diào)解的現(xiàn)代化躍遷之路即成為本文研究的主要關(guān)切。

一、農(nóng)村人民調(diào)解的式微現(xiàn)實(shí)與根本原因

（一）“失選而微”——農(nóng)村人民調(diào)解的式微現(xiàn)實(shí)

在中國(guó)社會(huì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快的大背景下，有著“東方經(jīng)驗(yàn)”美譽(yù)的人民調(diào)解卻逐漸式微。農(nóng)村人民調(diào)解的式微現(xiàn)實(shí)，絕非本文的主觀臆斷，可以通過(guò)數(shù)據(jù)表達(dá)窺見一斑。

首先，我們選取了國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2018年發(fā)布的從2001年到2017年的人民調(diào)解相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)全國(guó)人民調(diào)解的整體狀態(tài)進(jìn)行考察。由圖1數(shù)據(jù)表達(dá)可知，我國(guó)人民調(diào)解委員會(huì)的數(shù)量由2001年的92.3 萬(wàn)個(gè)，到2017年降至75.9 萬(wàn)個(gè)，呈現(xiàn)逐年遞減的態(tài)勢(shì)。結(jié)合圖2不難看出，人民調(diào)解糾紛數(shù)的態(tài)勢(shì)以2010年為分水嶺，呈“兩段式”發(fā)展。2001-2009年，調(diào)解糾紛數(shù)呈“U”型發(fā)展，到2010年出現(xiàn)了調(diào)解糾紛數(shù)量陡增45%的“異相”，這與《人民調(diào)解法》的頒布不無(wú)關(guān)系。落實(shí)人民調(diào)解的制度化和規(guī)范化以后，各地普遍實(shí)行政府補(bǔ)貼與糾紛數(shù)量相掛鉤。在“案補(bǔ)”的操作模式下，基層人民調(diào)解員一掃往日的懶怠，導(dǎo)致登記在冊(cè)的糾紛數(shù)量陡然增加。這一現(xiàn)象或許只能理解為人民調(diào)解的“數(shù)值”復(fù)興。因?yàn)樽?013年達(dá)到943.9 萬(wàn)件的峰值后，調(diào)解糾紛數(shù)就開始逐步回落，2015-2017年間，調(diào)解糾紛數(shù)和調(diào)解委員會(huì)的數(shù)量攜手走出了遞減曲線。

在《人民調(diào)解法》的持續(xù)催化下，基層人民調(diào)解委員會(huì)完善建制，覆蓋全域。目前我國(guó)共有各級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)76.6 萬(wàn)個(gè)，其中占據(jù)絕對(duì)比例的是鄉(xiāng)村和社區(qū)的人民調(diào)解委員會(huì)，共有65.7 萬(wàn)個(gè)。2017年，人民調(diào)解員達(dá)到366.9 萬(wàn)人［1］。根據(jù)以上數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，當(dāng)年人民調(diào)解員每人年均處理糾紛數(shù)約為2.4 件。

圖1 全國(guó)人民調(diào)解委員會(huì)數(shù)量變化（萬(wàn)個(gè)）①數(shù)據(jù)源于中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，http://data.stats.gov.cn/.

反襯人民調(diào)解不斷式微的是民事訴訟熱度陡增，走出了不斷上揚(yáng)的趨勢(shì)線。從圖3中不難發(fā)現(xiàn)，自2007年至2015年，我國(guó)基層人民法院一審受理的民事糾紛案件逐年遞增，民事一審案件數(shù)比2014年增加179.1 萬(wàn)件，總量突破1000 萬(wàn)件。而同年的人民調(diào)解糾紛數(shù)卻只比2014年增加1000 件。近年來(lái)，民事一審案件逐年增加60 萬(wàn)件左右，而人民調(diào)解受理的糾紛卻逐年下降20～30 萬(wàn)件。2017年，全國(guó)法官人數(shù)為 21 萬(wàn)余人［2］，由此可以推算出法官年人均辦理民事案件54.16 件。事實(shí)上21 萬(wàn)法官中還有若干刑庭、行政庭等的法官，民庭法官人均辦案數(shù)會(huì)更高。相較人民調(diào)解員年人均解紛數(shù)2.4 件，民眾對(duì)于糾紛解決方式的選擇不言而喻。

圖2 調(diào)解糾紛數(shù)量變化（萬(wàn)件）①數(shù)據(jù)源于中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，http://data.stats.gov.cn/.

其次，我們?cè)谵r(nóng)村的實(shí)地調(diào)研中獲取數(shù)據(jù)，對(duì)農(nóng)村人民調(diào)解的基本狀態(tài)進(jìn)行考察。課題組在S 省Y 市實(shí)地調(diào)研走訪中發(fā)現(xiàn)，每個(gè)行政村都設(shè)立了人民調(diào)解委員會(huì)，其建制一般為主任 1 人，委員 2-4 人。近 3年以來(lái)，村調(diào)委年均調(diào)解糾紛數(shù)5-7 件，人均2 件左右。而Y 市的區(qū)縣法院民庭的法官每年的人均辦案數(shù)為160 件左右，最高的甚至達(dá)到200件。在對(duì)村民進(jìn)行的隨機(jī)詢問(wèn)中發(fā)現(xiàn)，發(fā)生糾紛以后傾向于雙方自行協(xié)商解決的占45%，尋求司法途徑解決的占21%，找村長(zhǎng)支書解決的占19%，選擇人民調(diào)解解決的只占到7%，其余解決方式為長(zhǎng)輩調(diào)解、信訪和隱忍，聯(lián)合占比為8%。

由以上數(shù)據(jù)分析可以得出結(jié)論：民事訴訟總量的快速增長(zhǎng)，表明隨著社會(huì)的不斷變遷和演化，社會(huì)糾紛在不斷增加；而通過(guò)人民調(diào)解的方式解決糾紛的總數(shù)卻在不斷遞減，調(diào)解員人均調(diào)解糾紛數(shù)量也處于低值的狀態(tài)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于法官的負(fù)荷，以及村民對(duì)人民調(diào)解的低信任度，表明人民調(diào)解組織解紛能力和權(quán)威的弱化，不再是村民解紛首選項(xiàng)的人民調(diào)解的式微已是不可否認(rèn)的現(xiàn)實(shí)。

圖3 人民法院審理民事一審案件收案數(shù)量變化（萬(wàn)件）①數(shù)據(jù)源于中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，http://data.stats.gov.cn/.

（二）“失威而衰”——農(nóng)村人民調(diào)解式微的根本原因

早在兩千多年前的西周就用于調(diào)和民間糾紛的調(diào)解，在唐朝蔚然成風(fēng)，興盛于宋，完備于明清。古時(shí)遇紛“能調(diào)解就不訴訟”，如何當(dāng)代漸漸演化為“能訴訟就不調(diào)解”？強(qiáng)世功教授的一句話也許能為我們揭開謎底：“民間調(diào)解是否可以得到有效的推行，關(guān)鍵在于鄉(xiāng)村社會(huì)是否存在有效的權(quán)威人物和組織，因?yàn)檎{(diào)解作為糾紛解決機(jī)制總是和權(quán)威人物和機(jī)構(gòu)聯(lián)系在一起的”［3］。

調(diào)解興于立威。作為民間糾紛的解決方式，調(diào)解權(quán)威的高度和強(qiáng)度在很大程度上直接決定了調(diào)解的有效性和廣泛適用。如果人民調(diào)解不具有適度的權(quán)威張力，缺乏公信力的感召，被糾紛當(dāng)事人拋棄在所難免。以權(quán)威產(chǎn)生的依據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)，馬克斯·韋伯把權(quán)威分為三種基本的類型，即傳統(tǒng)型、魅力型和法理型。傳統(tǒng)型權(quán)威根植于民間長(zhǎng)期以來(lái)形成的慣例和習(xí)俗，與傳統(tǒng)文化共生發(fā)展；魅力型權(quán)威滋生于能力崇拜和品德敬仰，并隨著時(shí)代人物的輪轉(zhuǎn)而變換；法理型權(quán)威來(lái)源于法律和規(guī)則，在法治化的民主社會(huì)異常強(qiáng)大。在人類社會(huì)發(fā)展的漫漫歷史中，單一權(quán)威類型，轉(zhuǎn)為復(fù)合權(quán)威類型相互交融并存，“在歷史上沒(méi)有任何一個(gè)真正以純粹的形式出現(xiàn)過(guò)”［4］。傳統(tǒng)民間調(diào)解，興于傳統(tǒng)型和魅力型權(quán)威，族長(zhǎng)、家長(zhǎng)、長(zhǎng)老等借助于傳統(tǒng)習(xí)俗先賦性支配權(quán)以及個(gè)人聲望和才干，主導(dǎo)著糾紛的解決，亙古綿延。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期和建國(guó)初期的人民調(diào)解興于政治權(quán)威，主要依靠人民政府賦予的行政權(quán)力和政治榮譽(yù)來(lái)化解糾紛，蓬勃發(fā)展。

調(diào)解衰于失威。隨著上世紀(jì)末社會(huì)改革的全面深化，民主社會(huì)不斷成長(zhǎng)，農(nóng)村傳統(tǒng)權(quán)威也逐漸消逝，并開始向“陌生化”變遷，形成“半熟人化”的格局。在農(nóng)村社區(qū)的分化蔓生中，已很難形成魅力型權(quán)威，而法理型權(quán)威又尚未建立，因此農(nóng)村人民調(diào)解處于失威的窘態(tài)中，漸漸喪失公信力。反觀凝視，隨著法治化進(jìn)程中的鄉(xiāng)土開放，文化交流，村民的權(quán)利意識(shí)被徹底喚醒，對(duì)自由意志的追求潮頭涌動(dòng)。面對(duì)糾紛，他們更愿意選擇訴訟的方式去解決，因?yàn)樵V訟具有高度權(quán)威性和強(qiáng)制執(zhí)行力。處于權(quán)威空窗期的農(nóng)村人民調(diào)解，漸漸失去公信力而不斷式微已是必然。

二、調(diào)解實(shí)踐的域外探源

在人類社會(huì)的歷史長(zhǎng)河中，各國(guó)民間自發(fā)形成的調(diào)解模式，在各自相對(duì)封閉的環(huán)境中不斷演化，有著深深的民族烙印和法律文化特質(zhì)。然而，伴著自上世紀(jì)70年代以來(lái)的全球化浪潮，調(diào)解作為一種解紛制度也開始了跨文化、跨國(guó)家的傳播與交流。在這樣的時(shí)代背景下，中國(guó)有機(jī)會(huì)也有必要借鑒世界各國(guó)的現(xiàn)代調(diào)解經(jīng)驗(yàn)，探尋其權(quán)威之源，獲取農(nóng)村人民調(diào)解現(xiàn)代化復(fù)興之方。

（一）美國(guó)調(diào)解的權(quán)威之源

20世紀(jì)初期，美國(guó)勞工糾紛的頻發(fā)，孵化出美國(guó)式調(diào)解。初始作為解決勞工糾紛的非訴訟解決方式，在經(jīng)歷20世紀(jì)中葉的蓬勃發(fā)展后，美國(guó)調(diào)解的觸角已擴(kuò)展至民事糾紛、商事糾紛和社區(qū)糾紛的廣泛領(lǐng)域。在美國(guó)1976年召開的龐德會(huì)議（Pound Conference）上，弗蘭克·桑德首次提出ADR (alternative dispute resolution)，即“替代性糾紛解決方式”［5］。伴隨這ADR 理念的興起，作為訴訟外糾紛解決方式的調(diào)解在美國(guó)迅速擴(kuò)張延伸，無(wú)論是法院的附設(shè)調(diào)解、社區(qū)調(diào)解、還是專業(yè)調(diào)解，都在一場(chǎng)迅猛的變革中被催化，實(shí)現(xiàn)了躍進(jìn)式的大發(fā)展［6］。

美國(guó)的政府職能部門設(shè)立各種協(xié)會(huì)和委員會(huì)，提供專業(yè)的調(diào)解服務(wù)；美國(guó)的法院附設(shè)專門的調(diào)解機(jī)構(gòu)，通過(guò)聘請(qǐng)社會(huì)人士實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量與法院權(quán)威的有機(jī)結(jié)合，激發(fā)出雙重優(yōu)勢(shì)；此外美國(guó)的ADR 孕育出了大量的職業(yè)調(diào)解人，專業(yè)調(diào)解公司也不斷孵化，逐漸發(fā)展成龐大的新興產(chǎn)業(yè)。在美國(guó)的公益性調(diào)解組織為公眾提供免費(fèi)調(diào)解服務(wù)的同時(shí)，盈利型調(diào)解組織也獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展，付費(fèi)模式的優(yōu)質(zhì)服務(wù)被普遍認(rèn)可。兩種類型的調(diào)解組織有機(jī)融合，通過(guò)專業(yè)化和職業(yè)化的發(fā)展模式，整合了各方社會(huì)資源，在美國(guó)形成了覆蓋全域的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。在多元主體的主動(dòng)參與下，美國(guó)調(diào)解機(jī)制生機(jī)勃勃。

（二）法國(guó)調(diào)解的權(quán)威之源

調(diào)解作為法國(guó)推行ADR 的時(shí)代實(shí)踐，每個(gè)環(huán)節(jié)都彰顯著擅于斡旋和撮合的法國(guó)情懷。法國(guó)調(diào)解的核心要旨是“獨(dú)立調(diào)解”，即糾紛當(dāng)事人基于個(gè)人聲望和信任自由選擇 “無(wú)強(qiáng)制權(quán)力的第三人”作為糾紛調(diào)解人，并由其保持中立的立場(chǎng)，獨(dú)立主持調(diào)解，推進(jìn)磋商和對(duì)話，當(dāng)事人通過(guò)平等協(xié)商達(dá)成友好合意［7］。法國(guó)調(diào)解追求糾紛當(dāng)事人的平等、自治與合意；在調(diào)解中“重諒解而輕妥協(xié)”，是法國(guó)調(diào)解追求的結(jié)果。［8］

相對(duì)于國(guó)家而言，法國(guó)的民間調(diào)解員保持著絕對(duì)的獨(dú)立關(guān)系。具有“獨(dú)立”的法律人格這一本質(zhì)定位，使法國(guó)的調(diào)解員在解紛領(lǐng)域享有更多的自由空間，實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展。法國(guó)保持中立的獨(dú)立調(diào)解，使其在民間樹立起公正的權(quán)威，被國(guó)民接受和認(rèn)可。

（三）德國(guó)調(diào)解的權(quán)威之源

德國(guó)的調(diào)解以充分溝通為核心，以程序公正為壁壘，在具有調(diào)解資質(zhì)的第三方調(diào)解人的主持下展開的，以公正程序解決糾紛，以自負(fù)其責(zé)達(dá)成協(xié)議。以人的尊嚴(yán)與程序公正為價(jià)值基礎(chǔ)的德國(guó)調(diào)解，通過(guò)構(gòu)筑公正的程序，最大限度地滿足雙方當(dāng)事人對(duì)公正的希冀［9］。在程序公正的對(duì)話氛景中，雙方當(dāng)事人基于遵守調(diào)解規(guī)則進(jìn)行充分交流，通過(guò)深度溝通稀釋溶解不滿情緒，相互理解以達(dá)成解決合意。

后發(fā)而起的德國(guó)調(diào)解，雖然在調(diào)解的制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐中仍處于發(fā)展階段，但其對(duì)調(diào)解觀念的把握已在歐羅巴傲視群雄。德國(guó)一開始就把調(diào)解置耕于強(qiáng)力有序的法治框架之內(nèi)，在“程序公正”這一“刻板”的法治理念中吸養(yǎng)權(quán)威。

三、農(nóng)村人民調(diào)解的雙層空間

（一）農(nóng)村人民調(diào)解的頂層制度空間

我國(guó)正處于實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)和社會(huì)大發(fā)展的歷史機(jī)遇期，在應(yīng)對(duì)各種社會(huì)矛盾日益累積顯露的嚴(yán)重局面中，“三位一體” 的大調(diào)解被奉為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定大局的重要利器?！班l(xiāng)村興則國(guó)家興”，廣域農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)乎我國(guó)的改革大局和中華民族的偉大復(fù)興。2018年9月6日，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》中強(qiáng)調(diào)，有著最深厚和最廣泛基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村承載著達(dá)成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)和全面建成小康社會(huì)最繁重和最艱巨的任務(wù)，有著巨大的潛力和爆發(fā)力。建立健全村民自治機(jī)制，深化農(nóng)村基層治理法制化，推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)人民調(diào)解組織的發(fā)展完善，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不可偏廢的重要途徑。習(xí)近平總書記在今年1月召開的 “中央政法工作會(huì)議”會(huì)上發(fā)表的重要講話中強(qiáng)調(diào)，通過(guò)加強(qiáng)和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行政府負(fù)責(zé)，促進(jìn)社會(huì)協(xié)同，推進(jìn)公眾參與，在全國(guó)范圍內(nèi)打造“共建共治共享”的社會(huì)治理新格局［10］。農(nóng)村人民調(diào)解在新的歷史時(shí)期，背負(fù)時(shí)代賦予的諸多期待和使命，成為村民參與共建共治社會(huì)主義新農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的重要一環(huán)。這為農(nóng)村人民調(diào)解的重生提供了頂層的制度空間。

（二）農(nóng)村人民調(diào)解的底層滋養(yǎng)空間

課題組為了切實(shí)了解農(nóng)村地區(qū)的糾紛現(xiàn)狀，選擇了S 省的Y 市和20 個(gè)村進(jìn)行隨機(jī)調(diào)查。從圖4可見，Y 市近三年的人民調(diào)解數(shù)據(jù)表明，民事糾紛中鄰里糾紛占有相當(dāng)?shù)谋壤?，高達(dá)23%；隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)隨之而來(lái)的土地糾紛也開始凸現(xiàn)，占比達(dá)到16%；此外，婚姻家庭糾紛依然突出，占比為11%，涉及經(jīng)濟(jì)、財(cái)產(chǎn)方面的糾紛占比4%，人身侵害糾紛占比2%。在其他44%的糾紛中，交通事故糾紛較多，占36.5%，原因是Y 市地處交通咽喉要塞，山區(qū)地形復(fù)雜蜿蜒，交通事故頻發(fā)，其余為醫(yī)療糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議、物業(yè)服務(wù)等幾個(gè)方面。圖5是課題組在S 省隨機(jī)調(diào)研20 個(gè)村調(diào)委的數(shù)據(jù)，其中土地糾紛占比42%，鄰里糾紛占比29%，家庭糾紛占比18%，人身侵害糾紛占比8%，債務(wù)糾紛占比3%。

通過(guò)對(duì)S 省的Y 市以及20 個(gè)村的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)的農(nóng)村社區(qū)矛盾雖然呈現(xiàn)出類型復(fù)雜化和主體多元化的特點(diǎn)，但大量糾紛仍集中在家庭、鄰里等幾個(gè)方面，傳統(tǒng)糾紛依然突出。傳統(tǒng)類型的糾紛若首選訴訟則難免“贏了官司，輸了感情”，所以如何讓人民調(diào)解在傳統(tǒng)糾紛的解紛效能提高中重獲民心，進(jìn)而憑著“內(nèi)功”的逐漸提升而勝任更多新時(shí)代的解紛，即是農(nóng)村人民調(diào)解復(fù)興的破題之日。

圖4 Y 市2015-2017 人民調(diào)解糾紛類型占比

圖5 S 省20 村2016-2018 人民調(diào)解糾紛類型占比

四、如何重塑農(nóng)村人民調(diào)解的權(quán)威

我國(guó)農(nóng)村人民調(diào)解的式微，根本原因在于權(quán)威的缺失。要實(shí)現(xiàn)其現(xiàn)代化復(fù)興獲得重生，就必須重塑權(quán)威，提升公信力，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型。

（一）調(diào)解范圍的轉(zhuǎn)型：從全域到民事

在歷史的傳統(tǒng)運(yùn)行軌跡與法律的一般規(guī)定中，人民調(diào)解的核心功能被定位于解決平等主體之間的民事糾紛。但長(zhǎng)期以來(lái)，在社會(huì)的綜合治理體系中，由于維穩(wěn)的需要，農(nóng)村人民調(diào)解的范圍被刻意擴(kuò)大，調(diào)解組織承擔(dān)了大量力所不及也不應(yīng)該承擔(dān)的業(yè)務(wù)，不僅傳統(tǒng)糾紛劃歸由人民調(diào)解，而且現(xiàn)代的集資攤派、村務(wù)管理等新型糾紛也拋給人民調(diào)解，甚至在調(diào)解不應(yīng)當(dāng)介入的領(lǐng)域——治安案件和輕微刑事案件，也留下了調(diào)解的印跡。調(diào)解范圍的肆意擴(kuò)大，模糊了農(nóng)村人民調(diào)解的邊界，使調(diào)解偏離了民間性和自治性的本質(zhì)定位。此外不可忽視的是，在涉及公權(quán)力的各種糾紛中，人民調(diào)解很難保持中立的立場(chǎng)去維護(hù)糾紛當(dāng)事人的合法權(quán)益，進(jìn)而顯得力不從心，將自己置于尷尬的境地。這對(duì)人民調(diào)解本就脆弱不禁的公信力和權(quán)威，帶來(lái)“傷不起”的巨大折損。

精于一事，立于一城，式微的農(nóng)村人民調(diào)解要想復(fù)興，就必須收縮戰(zhàn)線，苦練內(nèi)功，奮力生長(zhǎng)。農(nóng)村人民調(diào)解，只有聚力于公權(quán)力無(wú)能囊括包攬的民間糾紛領(lǐng)域，專注于平等主體之間民事糾紛的調(diào)處息訟，強(qiáng)大民事糾紛的有效化解力度，才能逐步提升調(diào)解的權(quán)威和公信力。

（二）調(diào)解模式的轉(zhuǎn)型：從教化到判斷

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)廣大農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，村民在交通不便、信息不暢的封閉村落聚族而居，由于社會(huì)公共物品的供給不足，農(nóng)村社區(qū)中穩(wěn)定和秩序的維系就主要依賴于共同的觀念、習(xí)俗和情感［11］。美國(guó)學(xué)者吉爾伯特·羅茲曼對(duì)于人民調(diào)解這一富有中國(guó)傳統(tǒng)“和合”文化特色的民間糾紛解決機(jī)制，進(jìn)行了如下評(píng)價(jià)：如非必須通過(guò)訴訟，對(duì)于不大的糾紛，盡可能尋求法律以外的途徑來(lái)化解，這種方式很切合中國(guó)社會(huì)實(shí)際。但是，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)一體化趨勢(shì)加劇，在內(nèi)生力量生長(zhǎng)和外生力量催化的雙重推壓下，快速變遷的鄉(xiāng)村社會(huì)中，原始的族群聚居生活逐漸崩解，禮制教化秩序不斷被削弱，權(quán)威統(tǒng)治漸漸淡出。隨著國(guó)家法治理念的不斷固化，村民的權(quán)利意識(shí)被徹底喚醒，開始追求自由意志。雖然傳統(tǒng)的習(xí)慣風(fēng)俗和家族情感仍然是維系農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的重要紐帶，但傳統(tǒng)的教化式的壓縮自由意志和權(quán)利追求的人民調(diào)解，已經(jīng)很難再“以威服人”。

居于當(dāng)代法治社會(huì)的人民調(diào)解，不應(yīng)再以低姿的妥協(xié)與權(quán)威相處，而應(yīng)成為一種義利互生的“契約型”調(diào)解［12］。遵循依法調(diào)解的基本原則，在調(diào)解中需要對(duì)矛盾糾紛雙方權(quán)利義務(wù)的合法性進(jìn)行判斷，一如棚瀨孝雄所言，社會(huì)高度法治化的發(fā)展中，必然會(huì)滋生一種具有悖論特質(zhì)的社會(huì)心理，許多不能由審判處理的糾紛，卻又期待著審判式的處理方式。在把調(diào)解的目光凝視于發(fā)現(xiàn)法律上正確的解決方案的同時(shí)，卻不甘為此付出相應(yīng)的高昂成本。在這一社會(huì)心理的驅(qū)使下，逐漸催生出“判斷型”調(diào)解，一種兼具訴訟和調(diào)解優(yōu)點(diǎn)的調(diào)解模式［13］。這種“判斷型”調(diào)解，在情理之外以法律的底線邊界來(lái)兜底，理情交融，斷之以法，亦剛亦柔，推高調(diào)解成功率。在我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)不斷城市化和進(jìn)一步陌生化的未來(lái)，村民對(duì)“判斷型”調(diào)解需求的躍升將成為必然。順應(yīng)調(diào)解類型需求的變化走向，實(shí)現(xiàn)調(diào)解從教化到判斷的模式轉(zhuǎn)型，必將成為助力農(nóng)村人民調(diào)解重生的重要力量。

（三）調(diào)解主體的轉(zhuǎn)型：從兼職到專職

目前我國(guó)農(nóng)村人民調(diào)解的調(diào)解主體普遍由村鎮(zhèn)干部擔(dān)任，調(diào)解工作是否順利暢通，很大程度上依賴于村干部的政治權(quán)威和個(gè)人魅力，村民之所以愿意接受調(diào)解也往往是基于對(duì)行政權(quán)力的敬畏和服從，這背馳于人民調(diào)解依自愿而自治的本質(zhì)要求。應(yīng)當(dāng)通過(guò)去行政化，逐漸改變調(diào)解人員兼職的困頓局面，構(gòu)建人民調(diào)解主體的專職化和專業(yè)化的制度體系。

剝離人民調(diào)解的行政化外衣，實(shí)行專職化的人民調(diào)解，才能真正在民間獲得自治發(fā)展的自由空間。只有村民從內(nèi)心接受并自愿選擇調(diào)解，才能從根本上化解糾紛，真正維護(hù)鄉(xiāng)村和諧、促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)繁榮發(fā)展。通過(guò)實(shí)行專職化的人民調(diào)解，才能逐漸樹立起調(diào)解的法理型權(quán)威，以適應(yīng)現(xiàn)代調(diào)解的要求。有學(xué)者明確指出，農(nóng)村人民調(diào)解的權(quán)威屬性順應(yīng)新歷史時(shí)期的時(shí)代潮流，由傳統(tǒng)魅力型轉(zhuǎn)向現(xiàn)代法理型，再次繁榮的人民調(diào)解必將如期而至，獲得重生［14］。法理型權(quán)威的專職調(diào)解員，隨著法治中國(guó)的不斷推進(jìn)，必將在農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展變遷中，實(shí)現(xiàn)權(quán)威的不斷強(qiáng)化，農(nóng)村人民調(diào)解的復(fù)興因之有望。

調(diào)解主體專職化的實(shí)現(xiàn)，是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，需要社會(huì)各界形成合力。目前我國(guó)對(duì)于調(diào)解員實(shí)行“先上崗后培訓(xùn)”的方式，應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋扰嘤?xùn)后上崗”，逐步實(shí)行調(diào)解員資格認(rèn)證?？捎筛骷?jí)司法行政部門主導(dǎo)，整合社會(huì)力量——大專院?！O(shè)立省、市“調(diào)解培訓(xùn)中心”，設(shè)立以法學(xué)為基礎(chǔ)培訓(xùn)科目，以社會(huì)學(xué)、心理學(xué)為拓展培訓(xùn)內(nèi)容，以調(diào)解技能訓(xùn)練為核心的多學(xué)科綜合培訓(xùn)體系，全面強(qiáng)化和提升調(diào)解能力。邀法官、律師、心理學(xué)家、優(yōu)秀調(diào)解員等優(yōu)質(zhì)師資參與教學(xué)和培訓(xùn)，并向全社會(huì)免費(fèi)開放，經(jīng)考核合格，由省級(jí)司法行政部門統(tǒng)一頒發(fā)“調(diào)解員資格證書”。獲得“調(diào)解員資格”認(rèn)證的公民，可以接受人民調(diào)解委員會(huì)的聘任，參與公益性民事糾紛的調(diào)解工作，為社會(huì)公眾提供免費(fèi)的調(diào)解服務(wù)。或作為獨(dú)立的職業(yè)調(diào)解人，開展商業(yè)化的專業(yè)調(diào)解業(yè)務(wù)。

（四）調(diào)解平臺(tái)的轉(zhuǎn)型：從現(xiàn)場(chǎng)到網(wǎng)絡(luò)

要在農(nóng)村人民調(diào)解中培養(yǎng)起法理型權(quán)威，不可能是一蹴而就的，必需經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)的發(fā)展時(shí)期。通過(guò)鄉(xiāng)村實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)下農(nóng)村調(diào)解組織中，人民調(diào)解員文化程度偏低，初高中的占絕大多數(shù)，大專以上文化程度的不足10%；村級(jí)調(diào)解員大多由村干部兼任，大部分居于40-60 歲的年齡區(qū)間，高齡化現(xiàn)象非常明顯，觀念老化，簡(jiǎn)單粗暴，法律素質(zhì)處于低位。如何破除村級(jí)調(diào)解員低素質(zhì)、無(wú)技巧的調(diào)解困境？如何較快地進(jìn)行彌補(bǔ)和支撐？推進(jìn)調(diào)解平臺(tái)的轉(zhuǎn)型或可扶搖而上。

2017年6月，中共中央在《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中提出實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)”的行動(dòng)計(jì)劃，探索網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)治理和社會(huì)公共服務(wù)新模式。網(wǎng)絡(luò)之風(fēng)吹拂，城市智慧社區(qū)首發(fā)推進(jìn)，農(nóng)村智慧社區(qū)也開始建立。2018年，在山東濰坊李家莊建立起了集智慧黨建、智慧醫(yī)療、智慧養(yǎng)老、智智慧司法等板塊于一體的信息化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，成功打造了新型農(nóng)村“智慧社區(qū)樣板”，其中包括了綜治、調(diào)解、法律服務(wù)等功能［15］。在四川巴中的恩陽(yáng)，通過(guò)“智慧廣電高清互動(dòng)平臺(tái)”，建立起具有政務(wù)、交通、教育、調(diào)解、監(jiān)控等功能的智慧社區(qū)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村社區(qū)社會(huì)治理和公共服務(wù)的的網(wǎng)絡(luò)化［16］。四川成都法院用心打造了專業(yè)化的“和合智解”多元化糾紛平臺(tái)，通過(guò)平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)連線到在線的預(yù)約調(diào)解專家和法官，在社區(qū)調(diào)解室就能進(jìn)行專業(yè)調(diào)解，大大提高了調(diào)解效率［17］。

由此可見，隨著互聯(lián)網(wǎng)智慧社區(qū)的蓬勃發(fā)展，在農(nóng)村社區(qū)建立網(wǎng)絡(luò)調(diào)解室的時(shí)機(jī)已逐漸成熟。在網(wǎng)絡(luò)調(diào)解室進(jìn)行糾紛調(diào)解，既營(yíng)造出調(diào)解的氛圍，又可以網(wǎng)絡(luò)連線專業(yè)人士參與，補(bǔ)齊基層調(diào)解人員的能力短板。推動(dòng)專家參與網(wǎng)絡(luò)調(diào)解，可以極大整合社會(huì)力量，進(jìn)而通過(guò)調(diào)解成功率的不斷提高，逐漸提升調(diào)解權(quán)威。

（五）調(diào)解程序的轉(zhuǎn)型：從自由到規(guī)范

傳統(tǒng)的人民調(diào)解著力于關(guān)系的修復(fù)和秩序的安守。為了快速解決糾紛，達(dá)到“息訴”的目的，多采取靈活便捷的方式，不拘泥于固定的規(guī)則和范式。這種沒(méi)有程序上的限制與束縛的民間糾紛解決方式，雖然摒棄了繁瑣的訴訟程序，卻也同時(shí)失去了調(diào)解正義的倚護(hù)。目前伴隨著權(quán)威型調(diào)解員的消失，個(gè)人魅力的正義光環(huán)也逐漸暗淡，怎樣才能避免 “妥協(xié)”肆虐弱勢(shì)一方當(dāng)事人的合意，實(shí)現(xiàn)從“利益壓縮”到“權(quán)利公平”的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，進(jìn)而增強(qiáng)人民調(diào)解的公信力和吸引力，那就是適度犧牲調(diào)解的隨意和自由，代之以規(guī)范和程序。公正規(guī)范的程序運(yùn)行中，可以培育提升當(dāng)事人的主體參與意識(shí)，調(diào)動(dòng)他們積極主動(dòng)解決糾紛，進(jìn)而彌補(bǔ)調(diào)解之于實(shí)體公正的貌似“合法性不足” 的遺憾。實(shí)現(xiàn)從自由到規(guī)范的轉(zhuǎn)型，調(diào)解程序可以設(shè)計(jì)以下幾個(gè)階段（表1），依序而行。

在人民調(diào)解的過(guò)程中，堅(jiān)持程序公正，堅(jiān)守關(guān)系修復(fù)、堅(jiān)挺權(quán)益維護(hù)，通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行調(diào)解程序，構(gòu)建平等協(xié)商、自由對(duì)話的和諧氛圍；通過(guò)充分的交流和融洽的溝通，當(dāng)事人完整地表達(dá)真實(shí)合理的調(diào)解訴求，有利于從根本上解決糾紛，防止糾紛的反復(fù)性。

（六）調(diào)解協(xié)議的轉(zhuǎn)型：從重合同到強(qiáng)效力

不具有強(qiáng)制力的人民調(diào)解協(xié)議書，僅僅依托于法律合同效力的弱勢(shì)規(guī)定，成為影響調(diào)解權(quán)威，制約調(diào)解公信力提升的一個(gè)嚴(yán)重桎梏。雖然在《人民調(diào)解法》第31 條中規(guī)定了“經(jīng)人民法院依法確認(rèn)有效的調(diào)解協(xié)議具有強(qiáng)制執(zhí)行力”，但是課題組在初步的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在村級(jí)人民調(diào)解組織中，沒(méi)有調(diào)解協(xié)議書的糾紛案件占90%左右；即使有調(diào)解協(xié)議書的，司法確認(rèn)申請(qǐng)率也幾乎為零。Y 市區(qū)縣基層人民法院受理的申請(qǐng)調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)案件，每年只有0-5 起，只占到調(diào)解糾紛數(shù)的0.01-0.1%。究其原因大致有二，一是沒(méi)有調(diào)解協(xié)議，不知司法確認(rèn)其事；二是共同確認(rèn)操作性欠佳。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，因調(diào)解員不會(huì)寫調(diào)解協(xié)議書，更不知調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序之事，很多村調(diào)委的調(diào)解檔案中“只見記錄，不見協(xié)議”。沒(méi)有協(xié)議的調(diào)解，常常會(huì)出現(xiàn)反復(fù)，因?yàn)樵诙鄶?shù)村民的內(nèi)心，“白紙黑字” 的約束力依然強(qiáng)大，而口頭協(xié)議卻常常被忽略或打折。要扭轉(zhuǎn)這種局面，就需要加強(qiáng)調(diào)解協(xié)議的規(guī)范寫作和培訓(xùn)，盡快實(shí)現(xiàn)調(diào)解協(xié)議的書面化，案案紙結(jié)。此外，調(diào)解協(xié)議中的義務(wù)方因無(wú)利可圖，不具有申請(qǐng)司法確認(rèn)的積極訴求而怠于申請(qǐng)，甚至對(duì)對(duì)方當(dāng)事人的申請(qǐng)不予配合，這也就使法律明文規(guī)定的賦予人民調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制力的唯一“增效”手段形同虛設(shè)，失去價(jià)值。因而，為了提高人民調(diào)解強(qiáng)制力所依賴的人民調(diào)解協(xié)議的效力，就必須提升調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)申請(qǐng)率?；谶@一目的，應(yīng)當(dāng)允許協(xié)議一方當(dāng)事人獨(dú)立提出司法確認(rèn)申請(qǐng)，人民法院依據(jù)申請(qǐng)通知其他當(dāng)事人，其他當(dāng)事人不明示反對(duì)，就視為認(rèn)可和同意，人民法院可以依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力。

表1 搖調(diào)解程序設(shè)計(jì)

通過(guò)調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)比例的不斷提高，將有助于調(diào)解協(xié)議的完整履行，有力維護(hù)糾紛當(dāng)事人的合法權(quán)益，恢復(fù)其村民面對(duì)糾紛時(shí)的首選地位。

綜上所述，農(nóng)村人民調(diào)解主動(dòng)迎合社會(huì)變遷，通過(guò)自我改造、自我完善以完成現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，重塑權(quán)威，提升公信力，重獲村民的認(rèn)可與選擇，必然能夠在糾紛解決機(jī)制中實(shí)現(xiàn)其重生與現(xiàn)代化復(fù)興，并成為村民參與社會(huì)治理的有效途徑。