中國(guó)稅制改革70年的歷程、特征與展望

◆李 平

內(nèi)容提要：2019年是新中國(guó)成立70周年，稅制改革作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的一個(gè)重要組成部分，從一個(gè)側(cè)面反映了新中國(guó)70年改革發(fā)展的宏偉歷程。文章分析和總結(jié)了新中國(guó)70年從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)各個(gè)歷史階段稅制改革的主要內(nèi)容及其特征，并對(duì)下一步中國(guó)稅制改革的方向進(jìn)行了展望，以期為推進(jìn)我國(guó)稅收治理現(xiàn)代化提供參考。

一、中國(guó)稅制改革70年的歷程

建國(guó)70年來(lái)，稅收制度作為經(jīng)濟(jì)制度的重要組成部分，一直伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革而推進(jìn)，并始終成為經(jīng)濟(jì)體制改革的急先鋒。以改革與發(fā)展為主線，中國(guó)稅制演變歷程大致可以劃分為如下五個(gè)既相互獨(dú)立又彼此關(guān)聯(lián)的時(shí)期。

（一）1949—1978年：從社會(huì)主義改造到建立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期

新中國(guó)成立之后，1950年1月國(guó)務(wù)院頒布《全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t》，統(tǒng)一了全國(guó)稅政。1953年實(shí)施社會(huì)主義過渡時(shí)期的新稅制，推動(dòng)社會(huì)主義改造。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制確立后，受“左傾”和“非稅論”思潮影響，稅制不斷簡(jiǎn)化。其中兩次較大的稅制簡(jiǎn)化是：1958年將貨物稅、商品流通稅、營(yíng)業(yè)稅和印花稅合并，試行工商統(tǒng)一稅；1973年對(duì)工商稅制進(jìn)行兼并，把工商統(tǒng)一稅及其附加、城市房地產(chǎn)稅、車船使用牌照稅、鹽稅、屠宰稅合并為工商稅。由于稅制極度簡(jiǎn)化，稅收職能和地位受到嚴(yán)重弱化，1978年稅收收入占財(cái)政收入比重僅為45.8%。①根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（1999）》有關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算。網(wǎng)址：http://www.stats.gov.cn/yearbook/indexC.htm。

（二）1979—1992年：改革開放后適應(yīng)社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期

黨的十二屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》指出：“社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)是公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”，成為當(dāng)時(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的基本理論依據(jù)，也為適應(yīng)改革開放新形勢(shì)的稅制改革指明了方向。從二十世紀(jì)八十年代初，中國(guó)逐步對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的稅制進(jìn)行改革與完善。其主要內(nèi)容是：一是建立涉外企業(yè)稅制。1980年頒布了中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅法，1981年頒布了外國(guó)企業(yè)所得稅法。二是建立個(gè)人所得稅制。1980年通過個(gè)人所得稅法，主要針對(duì)從中國(guó)取得個(gè)人所得的外籍人員和其他人。1986年制定了個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅暫行條例，主要針對(duì)本國(guó)居民。三是通過1983年、1984年兩步“利改稅”，規(guī)范了國(guó)家和國(guó)有企業(yè)的分配關(guān)系。針對(duì)改革開放后大量新出現(xiàn)的私營(yíng)企業(yè)，1988年制定了私營(yíng)企業(yè)所得稅條例。四是全面改革了商品稅制。1984年對(duì)工商稅制進(jìn)行了較大幅度的改革，把原有的工商稅分解為產(chǎn)品稅、增值稅和營(yíng)業(yè)稅3個(gè)稅種。到1992年，中國(guó)已初步建成了一套內(nèi)外有別的、以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體、其他稅種相配合的復(fù)合稅制體系。同時(shí)，以稅收為主體的國(guó)家財(cái)政收入籌集模式初步形成，1992年稅收收入占財(cái)政收入比重高達(dá)94.7%。①根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒1999》有關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算。網(wǎng)址：http://www.stats.gov.cn/yearbook/indexC.htm。

（三）1993—2001年：社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立初期

黨的十四大提出，將“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制”確定為中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)。1993年12月15日，國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，確定從1994年1月1日起實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)分別征管。1994年稅制改革主要內(nèi)容包括：建立以增值稅為主體、消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅為補(bǔ)充的流轉(zhuǎn)稅制，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅，開征土地增值稅，擴(kuò)大資源稅征稅范圍，取消集市交易稅、牲畜交易稅、燒油特別稅、獎(jiǎng)金稅和工資調(diào)節(jié)稅。此次稅制改革是新中國(guó)成立以來(lái)規(guī)模最大、范圍最廣的一次稅制改革，確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下稅制的基本框架；強(qiáng)化了稅收的財(cái)政收入功能和宏觀調(diào)控作用，逐步扭轉(zhuǎn)了財(cái)政收入占GDP比重、中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重下降的局面。1993年，中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重為22%，1994年上升至55.7%，②《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2000》。網(wǎng)址：http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/zgnj/2000/H13c.htm。此后基本上維持在50%左右，中央財(cái)政調(diào)控能力大大增強(qiáng)。

（四）2002—2011年：加入WTO后完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期

2001年中國(guó)加入世界貿(mào)易組織（WTO）。黨的十六大提出建立完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。從2002年開始，中國(guó)按照“簡(jiǎn)稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的原則，穩(wěn)步、漸進(jìn)地推進(jìn)稅收改革。一是逐步取消農(nóng)業(yè)稅，2006年農(nóng)業(yè)稅退出了歷史舞臺(tái)；二是將增值稅由生產(chǎn)型改為消費(fèi)型，2004年在東北地區(qū)改革試點(diǎn)，2007年試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到中部地區(qū)26個(gè)老工業(yè)基地城市。三是統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，2007年通過新的企業(yè)所得稅法，2008年起正式實(shí)施。四是完善消費(fèi)稅，適當(dāng)擴(kuò)大稅基，體現(xiàn)了節(jié)能環(huán)保政策導(dǎo)向。四是改進(jìn)個(gè)人所得稅，先后于2005年、2007年、2011年三次提高工資薪金所得費(fèi)用減除標(biāo)準(zhǔn)。此外，2011年在上海和重慶進(jìn)行房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)。這一時(shí)期的稅制改革是在科學(xué)發(fā)展觀指引下，適應(yīng)加入WTO和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制而作出的進(jìn)一步完善，采取的是分時(shí)、分步的“漸進(jìn)式”改革方法，進(jìn)一步鞏固了1994年稅制改革成果。

（五）2012年以來(lái)：新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化時(shí)期

黨的十八大以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代。2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,并提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，將財(cái)政由經(jīng)濟(jì)范疇上升為國(guó)家治理范疇。2015年中辦、國(guó)辦印發(fā)的《深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案》提出“進(jìn)一步增強(qiáng)稅收在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用”，標(biāo)志著稅收已上升至國(guó)家治理層面?；谛聲r(shí)代背景和對(duì)稅收的重新定位，中國(guó)稅制改革力度明顯加快加大，稅收職能作用逐漸延伸到政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域。一是全面推開營(yíng)改增試點(diǎn)改革，實(shí)現(xiàn)增值稅制度對(duì)貨物和服務(wù)的全覆蓋，營(yíng)業(yè)稅退出歷史舞臺(tái)。同時(shí)，不斷深化增值稅制度改革，貨物和勞務(wù)稅制改革取得了重大進(jìn)展。二是推進(jìn)綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅改革。2018年8月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議通過了個(gè)人所得稅法修正案，提高工資薪金費(fèi)用減除標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)整稅收級(jí)距，將工資薪金所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、稿酬所得、特許權(quán)使用費(fèi)所得合并在一起進(jìn)行征收；同時(shí)，增加子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、住房貸款利息、租金和贍養(yǎng)老人支出等專項(xiàng)扣除項(xiàng)目。三是大力建設(shè)綠色稅制體系。2016年12月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)通過了環(huán)境保護(hù)稅法，2018年1月1日起正式實(shí)施。自2016年7月1日起，資源稅改革全面推進(jìn)，包括全面推開從價(jià)計(jì)征方式、全面清理收費(fèi)基金、擴(kuò)大征收范圍等，率先在河北省開展水資源稅試點(diǎn)，2019年8月全國(guó)人大常委會(huì)通過了資源稅法。深化消費(fèi)稅改革，先后三次提高成品油消費(fèi)稅單位稅額，將電池、涂料納入消費(fèi)稅征收范圍，對(duì)超豪華小汽車加征消費(fèi)稅，進(jìn)一步增強(qiáng)了消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)功能。

此外，國(guó)稅地稅征管體制改革取得歷史性突破。2018年國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并，逐步將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征管，這有助于推進(jìn)稅費(fèi)制度改革、降低征管成本、提升征管效率，夯實(shí)國(guó)家治理現(xiàn)代化基礎(chǔ)。

二、中國(guó)稅制改革的特征

建國(guó)70年來(lái)的稅制改革，每一個(gè)時(shí)期有著不盡相同的改革任務(wù)和目標(biāo)，并都取得了階段性的成果，探究其發(fā)展歷程的軌跡，呈現(xiàn)出明顯的市場(chǎng)化、現(xiàn)代化、國(guó)際化、法定化、綠色化的鮮明特征。

（一）稅制改革取向：市場(chǎng)化

中國(guó)經(jīng)濟(jì)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革歷程中，對(duì)稅收作用的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了一個(gè)變化過程：從改革開放前的“稅收無(wú)用論”到改革開放初期的“稅收萬(wàn)能論”，再到1994年稅制改革后的“相機(jī)調(diào)控論”，以及進(jìn)入新時(shí)代由稅收經(jīng)濟(jì)觀轉(zhuǎn)變?yōu)槎愂罩卫碛^。特別是改革開放后，中國(guó)稅制改革基本上以適應(yīng)市場(chǎng)化改革為要求，市場(chǎng)化特征十分明顯。例如，1983年、1984年分兩步實(shí)行“利改稅”，規(guī)范政府與國(guó)有企業(yè)之間的分配關(guān)系。1994年實(shí)施與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)相適應(yīng)的新稅制改革，建立了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)、較為完善的復(fù)合稅制體系。如，第一大稅種的增值稅改革，2009年實(shí)施轉(zhuǎn)型改革，2012年開始營(yíng)改增局部試點(diǎn)，2016年?duì)I改增試點(diǎn)全面推開，體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“中性原則”的要求。又如，企業(yè)所得稅的改革。1991年統(tǒng)一外資企業(yè)所得稅，1994年統(tǒng)一內(nèi)資企業(yè)所得稅，2008年統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)主體在同一起跑線上競(jìng)爭(zhēng)，充分體現(xiàn)了企業(yè)所得稅發(fā)展的市場(chǎng)化改革取向。

（二）稅制改革目標(biāo)：現(xiàn)代化

在20世紀(jì)50年代至20世紀(jì)60年代，中國(guó)制定了“工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、國(guó)防現(xiàn)代化、科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化”的國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)。通過建立、改革、完善工商稅制和農(nóng)業(yè)稅制等，籌集財(cái)政收入，促進(jìn)“四個(gè)現(xiàn)代化”建設(shè)。改革開放以來(lái)，中國(guó)稅收制度改革一直在國(guó)家的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中，在促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用。二十世紀(jì)八十年代，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，工商利稅改革意味著中國(guó)稅制開始向現(xiàn)代稅制演變。1994年新稅制改革奠定了現(xiàn)代稅制的雛形。此后，中國(guó)財(cái)稅體制改革經(jīng)歷了分稅制財(cái)政管理體制、公共財(cái)政體制、現(xiàn)代財(cái)政制度的發(fā)展轉(zhuǎn)變，稅收制度隨之不斷改革完善。2012年以后，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出建立“公平統(tǒng)一、調(diào)節(jié)有力”的現(xiàn)代稅收制度。經(jīng)過深化增值稅制度改革、綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅改革、國(guó)稅地稅征管體制改革等一系列舉措，稅種科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法律健全、規(guī)范公平、征管高效的現(xiàn)代稅收制度初步成型并不斷完善。

（三）稅制改革視野：國(guó)際化

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國(guó)稅制改革受蘇聯(lián)的影響比較大。中國(guó)對(duì)外開放以后，則深受國(guó)際稅收發(fā)展的影響，呈現(xiàn)明顯的國(guó)際化特征。一是在改革開放初期，及時(shí)建立了涉外稅收制度，促進(jìn)了對(duì)外開放；二是在增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等主要稅種改革方面，緊跟國(guó)際稅改趨勢(shì)，向國(guó)際先進(jìn)稅制看齊；三是中國(guó)國(guó)際稅收管理經(jīng)歷了涉外稅收管理、傳統(tǒng)國(guó)際稅收管理到現(xiàn)代國(guó)際稅收治理的發(fā)展過程，中國(guó)從國(guó)際稅收規(guī)則的跟隨者逐步向參與者、引領(lǐng)者轉(zhuǎn)變。特別是進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，中國(guó)積極主動(dòng)走向國(guó)際舞臺(tái)，積極參與國(guó)際稅收改革，將發(fā)展中國(guó)家的訴求和理念融入國(guó)際稅收新規(guī)則體系——“中國(guó)方案”，有力維護(hù)了以中國(guó)為代表的新興國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的稅收利益，推動(dòng)構(gòu)建公平和現(xiàn)代化的國(guó)際稅收體系。

（四）稅制改革保障：法定化

新中國(guó)成立之初，中國(guó)政府用《全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t》統(tǒng)一了全國(guó)稅政。1980年、1981年先后頒布了個(gè)人所得稅法、中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅法、外國(guó)企業(yè)所得稅法等三部法律，可以說(shuō)，這三部法律是中國(guó)稅收法定化的起點(diǎn)。1992年通過《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》，體現(xiàn)了程序法定；2013年黨的十八屆三中全會(huì)首次明確提出“落實(shí)稅收法定原則”；2015年《中華人民共和國(guó)立法法》明確規(guī)定：“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度只能制定法律”。2015年中央審議通過《貫徹落實(shí)稅收法定原則的實(shí)施意見》，明確了加快稅收法定原則落實(shí)的步伐，規(guī)定以后凡是開征新稅的，要由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定稅收法律；現(xiàn)行的稅收條例要區(qū)別輕重緩急，逐步地上升為法律；并力爭(zhēng)在2020年之前，全面落實(shí)稅收法定原則。近年來(lái)，中國(guó)稅收立法步伐明顯加快，稅法體系逐漸健全。如，2016年通過環(huán)境保護(hù)稅法，2017年通過煙葉稅法、船舶噸稅法，2018年通過耕地占用稅法，2019年8月已完成了車輛購(gòu)置稅、資源稅的立法工作，資源稅、契稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、印花稅、增值稅、土地增值稅、消費(fèi)稅等稅種立法工作也在加快進(jìn)行。

（五）稅收發(fā)展新理念：綠色化

二十世紀(jì)五六十年代，西方發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)了嚴(yán)重的環(huán)境污染危機(jī)。二十世紀(jì)七十年代以來(lái)，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家中掀起了綠色稅制改革的熱潮。二十世紀(jì)的中國(guó)稅制改革，綠色化成分相對(duì)較少。進(jìn)入二十一世紀(jì)，黨的十六屆三中全會(huì)提出科學(xué)發(fā)展觀，中國(guó)開始重視綠色稅制建設(shè)，增值稅、消費(fèi)稅、資源稅等單個(gè)稅種改革上，都較好地體現(xiàn)了綠色理念。黨的十八屆五中全會(huì)提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享“五大發(fā)展理念”，開始意識(shí)到以稅收手段治理環(huán)境不能靠單一稅種，而要建立綜合的稅收調(diào)節(jié)體系。近年來(lái)，中國(guó)綠色稅收體系正從各環(huán)節(jié)、全方位加快構(gòu)建。比如，在資源開采環(huán)節(jié)，以資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、耕地占用稅增加資源環(huán)境使用成本；在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，運(yùn)用增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策鼓勵(lì)節(jié)能環(huán)保；在流通環(huán)節(jié)，完善“兩高一資”產(chǎn)品進(jìn)出口稅收政策支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；在消費(fèi)和財(cái)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)，使用消費(fèi)稅、車船使用稅合理引導(dǎo)消費(fèi)需求。2016年通過環(huán)境保護(hù)稅法，這是中國(guó)第一部專門體現(xiàn)“綠色稅制”、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的單行稅法；2019年又通過資源稅法，進(jìn)一步推進(jìn)了中國(guó)綠色稅收體系建設(shè)。

三、中國(guó)稅制改革的展望

進(jìn)入新時(shí)代，在全面深化改革新的歷史時(shí)期，中國(guó)需要進(jìn)一步深化稅制改革，加快建立現(xiàn)代稅收制度，充分發(fā)揮稅收在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用，助力推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）鞏固和發(fā)展新時(shí)代的稅制改革成果

1.進(jìn)一步深化增值稅改革。根據(jù)稅收中性原則，繼續(xù)深化增值稅改革，進(jìn)一步健全抵扣鏈條，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)，將三檔稅率改為兩檔；完善出口退稅政策；加快增值稅立法，構(gòu)建更加公平、簡(jiǎn)潔、高效的現(xiàn)代增值稅制度。2016年5月1日全面推開營(yíng)改增試點(diǎn)后，中央與地方增值稅收入劃分采取五五分成的過渡方案，過渡期暫定2—3年。目前國(guó)務(wù)院印發(fā)的《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》，明確保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定。

2.進(jìn)一步完善綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制。2018年8月31日，全國(guó)人大常委會(huì)通過了關(guān)于修改個(gè)人所得稅法的決定，實(shí)現(xiàn)從分類稅制向綜合與分類相結(jié)合稅制的重大轉(zhuǎn)變。一方面，通過積極落實(shí)好相關(guān)征管措施，確保這一重大轉(zhuǎn)變的順利實(shí)施，確保個(gè)人所得稅綜合改革的成效；另一方面，進(jìn)一步完善綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制。比如，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，綜合所得的范圍、扣除項(xiàng)目以及其他稅收要素，都應(yīng)相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，以更好地發(fā)揮個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)社會(huì)公平的效應(yīng)。

3.進(jìn)一步深化國(guó)稅地稅征管體制改革。在稅務(wù)組織體系建設(shè)方面，2018年國(guó)稅、地稅機(jī)構(gòu)合并后，兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)的人員、征管范圍和業(yè)務(wù)職能的合并進(jìn)展順利；還將通過漸進(jìn)式改革進(jìn)一步做好內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整和職能的深度融合，最終實(shí)現(xiàn)文化融合，從而達(dá)到“事合、人合、力合、心合”的目標(biāo)。在非稅收入和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)劃轉(zhuǎn)征收方面，堅(jiān)持“成熟一批，劃轉(zhuǎn)一批”的原則，加快構(gòu)建起職責(zé)清晰、流程順暢、征管規(guī)范、協(xié)作有力、便民高效的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和非稅收入征繳體制機(jī)制。

（二）進(jìn)一步優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)

1.提高直接稅比重，優(yōu)化稅種結(jié)構(gòu)。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家以直接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)相比，中國(guó)流轉(zhuǎn)稅比重高、所得稅比重低，稅收調(diào)節(jié)收入差距的功能尚未得以充分發(fā)揮。逐步提高直接稅比重，優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)，促進(jìn)建立稅種科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法律健全、規(guī)范公平、征管高效的稅收制度，是中國(guó)未來(lái)財(cái)稅改革的戰(zhàn)略選擇。要通過深化增值稅、消費(fèi)稅等間接稅的改革，以及企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅等直接稅的改革，逐步提高直接稅的比重，更好地發(fā)揮稅收在國(guó)家治理中調(diào)節(jié)收入分配、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的職能作用。

2.深化稅費(fèi)改革，優(yōu)化稅費(fèi)結(jié)構(gòu)。進(jìn)入二十一世紀(jì)，中國(guó)先后實(shí)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革、成品油價(jià)格及交通費(fèi)改革、環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅、水資源費(fèi)改稅試點(diǎn)。今后，我國(guó)將在國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的指引下，進(jìn)一步地深化稅費(fèi)改革，清理行政事業(yè)性收費(fèi)，減少政府性基金種類，推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅，提高稅收收入在政府稅費(fèi)收入中的比重，穩(wěn)定和鞏固稅收在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)性、支柱性、保障性的作用。進(jìn)一步推進(jìn)收費(fèi)立法，把稅收法定原則拓展到整個(gè)稅費(fèi)收入領(lǐng)域。

（三）健全地方稅體系，研究開征房地產(chǎn)稅

黨的十九大報(bào)告提出“深化稅收制度改革,健全地方稅體系”。2019年政府工作報(bào)告提出“今年健全地方稅體系，穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”。營(yíng)改增試點(diǎn)全面推行之后，健全地方稅體系、進(jìn)一步規(guī)范中央與地方收入分配關(guān)系已是迫在眉睫。

1.健全地方稅體系。2017年12月國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于環(huán)境保護(hù)稅收入歸屬問題的通知》，明確環(huán)境保護(hù)稅全部作為地方收入。這標(biāo)志著營(yíng)改增全面完成之后，環(huán)境保護(hù)稅作為“先鋒”，拉開了地方稅體系改革的帷幕。水資源稅改革試點(diǎn)期間，水資源稅收入也全部歸屬試點(diǎn)省份。今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)將積極穩(wěn)妥地推進(jìn)地方稅體系改革，在保持中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定的前提下，科學(xué)確定共享稅中央和地方分享方式及比例，適當(dāng)增加地方稅種，逐步形成以共享稅為主、專享稅為輔,共享稅分享合理、專享稅劃分科學(xué)的具有中國(guó)特色的中央和地方收入劃分體系。一是繼續(xù)完善地方稅種。在城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、耕地占用稅、契稅、煙葉稅、土地增值稅等地方稅種的基礎(chǔ)上，繼續(xù)拓展地方稅的范圍，逐步擴(kuò)大水資源費(fèi)改稅改革試點(diǎn)，資源稅改革后收入分配進(jìn)一步向地方傾斜。改革完善城市維護(hù)建設(shè)稅，可考慮把城市維護(hù)建設(shè)稅設(shè)立為一個(gè)獨(dú)立的稅種，并作為地方稅種。二是通過立法授權(quán),適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限。三是統(tǒng)籌推進(jìn)政府非稅收入改革，下放部分非稅收入管理權(quán)限，規(guī)范地方政府收入機(jī)制。

2.研究開征房地產(chǎn)稅。早在2015年，房地產(chǎn)稅被列為十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃的第一類，但并沒有提交一審。房地產(chǎn)稅立法再次被列入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃的第一類項(xiàng)目，即條件比較成熟、擬提請(qǐng)審議的法律草案。從本屆全國(guó)人大會(huì)議的議程看，開征房產(chǎn)稅已經(jīng)基本上在政治上形成共識(shí)并作為改革的目標(biāo)寫入具體文件。作為一種國(guó)際社會(huì)普遍征收的稅種，各國(guó)房產(chǎn)稅均有一些共同的制度性安排。但是，中國(guó)要考慮現(xiàn)實(shí)國(guó)情，堅(jiān)持以從實(shí)際出發(fā)來(lái)合理設(shè)計(jì)房地產(chǎn)稅制度。2018年全國(guó)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)已實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，一定程度上為開征房地產(chǎn)稅創(chuàng)造了條件。房地產(chǎn)稅立法已進(jìn)入攻堅(jiān)期，應(yīng)按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則，根據(jù)立法進(jìn)展、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、房地產(chǎn)市場(chǎng)情況等穩(wěn)步推進(jìn)對(duì)工商業(yè)房地產(chǎn)和個(gè)人住房按照評(píng)估值征收房地產(chǎn)稅，同時(shí)適當(dāng)降低建設(shè)、交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，使房地產(chǎn)稅制度能夠更加合理、更加公平，既能夠起到籌集財(cái)政收入的作用，又能夠起到調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)社會(huì)公平的積極效應(yīng)。

（四）全面落實(shí)稅收法定原則

經(jīng)中央批準(zhǔn)的《貫徹落實(shí)稅收法定原則的實(shí)施意見》，為2020年前完成相關(guān)立法工作規(guī)劃了明確的時(shí)間表、路線圖，并針對(duì)性地為開征新稅應(yīng)制定相應(yīng)的稅收法律，以及將現(xiàn)行稅收條例修改上升為法律等作了部署。如此看來(lái)，到2020年前尚有多部稅種法待制定，包括增值稅、消費(fèi)稅在內(nèi)的具有重大影響的稅種，立法尚未完成，后續(xù)稅收立法任務(wù)還很艱巨。特別是增值稅、房地產(chǎn)稅等不僅稅制復(fù)雜、規(guī)模較大，而且圍繞其稅制改革的方向尚未形成一致意見，立法難度更大。

近年來(lái)，我國(guó)雖然加快了稅收立法的步伐，但更多的是從易到難，從簡(jiǎn)單到復(fù)雜，初期大部分的立法還是通過一種平移的方式加以過渡的。未來(lái)，隨著改革的逐步深化，應(yīng)當(dāng)重視提高稅收立法的質(zhì)量，要通過立法鞏固改革成果，完善稅收法律制度框架。在立法工作中，應(yīng)充分反映改革目標(biāo)和要求，進(jìn)行制度優(yōu)化，將改革成果加以鞏固。例如，作為我國(guó)第一大稅種增值稅，其立法應(yīng)該充分反映近年來(lái)營(yíng)改增、增值稅改革的成果，包括簡(jiǎn)并稅制、公平稅負(fù)等要義。