稅收安全視角下的風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)：原理與框架設(shè)計(jì)

◆丘偉元

內(nèi)容提要：文章結(jié)合當(dāng)前稅收風(fēng)險(xiǎn)管理重點(diǎn)工作，提出了一種指數(shù)化描述稅收風(fēng)險(xiǎn)水平的思路和方法，進(jìn)而構(gòu)建了一套綜合反映區(qū)域稅收風(fēng)險(xiǎn)情況的評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方式。通過(guò)運(yùn)用稅收風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)，有利于把脈風(fēng)險(xiǎn)狀況，合理配置資源，轉(zhuǎn)變征管方式，把握不同地區(qū)、類型、行業(yè)、稅種、事項(xiàng)等涉稅風(fēng)險(xiǎn)的特征規(guī)律和變化趨勢(shì)，以防范和化解稅收風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)稅收安全。

一、引言

堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容。黨的十八大以來(lái)，總體國(guó)家安全觀主要體現(xiàn)于經(jīng)濟(jì)安全、政治安全、文化安全、社會(huì)安全及生態(tài)安全各領(lǐng)域?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。2014年6月，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，通過(guò)了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，指出“財(cái)稅體制在治國(guó)安邦中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用”。稅收安全是總體國(guó)家安全觀中經(jīng)濟(jì)安全的重要組成部分，防范化解重大的稅收風(fēng)險(xiǎn)，提高稅收治理能力和水平，增強(qiáng)財(cái)稅體制安全保障能力，對(duì)于國(guó)家安全具有重要意義。

“風(fēng)險(xiǎn)”與“安全”是矛盾的兩個(gè)方面。風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在、無(wú)時(shí)不有，最大的風(fēng)險(xiǎn)就是認(rèn)識(shí)不到風(fēng)險(xiǎn)；識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，防范和化解風(fēng)險(xiǎn)，也就是安全。因此，我們要有強(qiáng)烈的風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，不斷提高風(fēng)險(xiǎn)防范化解和應(yīng)對(duì)處置能力，通過(guò)一定手段和措施，依托先進(jìn)的信息技術(shù)，使那些“想不到”“認(rèn)不清”“管不好”的“隱蔽”風(fēng)險(xiǎn)暴露出來(lái)，再采取相應(yīng)措施進(jìn)行化解和應(yīng)對(duì)，堵塞漏洞。

從稅收實(shí)踐情況來(lái)看，稅務(wù)機(jī)關(guān)的涉稅風(fēng)險(xiǎn)大致可分為稅收風(fēng)險(xiǎn)、執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)等三類。這三者之間既有聯(lián)系又有區(qū)別，且兩兩之間在一定條件下還有可能相互轉(zhuǎn)變。結(jié)合實(shí)際，本文所說(shuō)的稅收風(fēng)險(xiǎn)主要是指在稅收管理中，對(duì)提高納稅遵從產(chǎn)生負(fù)面影響的各種可能性和不確定性①?gòu)垚?ài)球：《OECD的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理理論與實(shí)踐》，《中國(guó)稅務(wù)》，2019年第8期。。

根據(jù)研究需要，本文所稱的稅收風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)（Tax Risk Index,TRI），是一種表明稅收風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)的動(dòng)態(tài)相對(duì)數(shù)。具體是指在稅收征管實(shí)踐中，對(duì)一定時(shí)期內(nèi)某一地區(qū)內(nèi)不同區(qū)域之間稅收風(fēng)險(xiǎn)程度差異變化情況進(jìn)行衡量的比數(shù)，是相對(duì)客觀綜合反映某區(qū)域稅收風(fēng)險(xiǎn)程度狀況的“尺子”。稅收風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)可以對(duì)區(qū)域稅收風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)測(cè)度，反映不同地區(qū)、不同業(yè)務(wù)類型的稅收風(fēng)險(xiǎn)；可以相互比較，凸顯不同單位、不同事項(xiàng)的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理水平，為完善稅收風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)制度、政策提供重要依據(jù)，為上級(jí)實(shí)施管理決策、完善稅源征管措施提供直接參考。當(dāng)前，稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作中稅收風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)存在著關(guān)聯(lián)性不明顯、導(dǎo)向性不突出、可比性不夠強(qiáng)等問(wèn)題，為此構(gòu)建一套較為客觀的綜合反映區(qū)域稅收風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方式體系則非常關(guān)鍵。

二、稅收風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)的設(shè)計(jì)思路和方法

（一）風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)組成

根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局稅收工作總體要求，當(dāng)前我國(guó)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的重點(diǎn)工作主要有七項(xiàng)：改革大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理方式，實(shí)施兩級(jí)風(fēng)險(xiǎn)分析及差別化應(yīng)對(duì)；開(kāi)展高收入者個(gè)人所得稅風(fēng)險(xiǎn)管理工作；做好增值稅發(fā)票及出口退稅風(fēng)險(xiǎn)管理工作；加強(qiáng)稅收征管主觀努力程度評(píng)價(jià)工作；加強(qiáng)戶籍、登記及申報(bào)管理工作；加強(qiáng)欠稅風(fēng)險(xiǎn)管理工作；加強(qiáng)重點(diǎn)行業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作。本文以某市稅收征管數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，結(jié)合上述重點(diǎn)工作，擬定9項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行闡述，具體見(jiàn)表1。

表1 稅收風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)評(píng)價(jià)指標(biāo)

由于非正常戶認(rèn)定、防偽稅控鎖定、重點(diǎn)關(guān)注法人（即黑灰企業(yè)清單）監(jiān)管等三項(xiàng)措施,其風(fēng)險(xiǎn)指向均為經(jīng)營(yíng)狀況異常變動(dòng)的企業(yè),故這三個(gè)指標(biāo)可按戶整合為“異常企業(yè)比率”。

因此，本文所述稅收風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系將由虛開(kāi)率、虛抵率、異常企業(yè)比率、多稅種未申報(bào)率、D級(jí)納稅人率、重點(diǎn)關(guān)注名單RED觸發(fā)率、出口退稅申報(bào)新增率等七個(gè)指標(biāo)組成。

（二）指標(biāo)賦分方式

1.對(duì)所有區(qū)局的每個(gè)指標(biāo)數(shù)值按風(fēng)險(xiǎn)程度高低進(jìn)行排序。

2.依據(jù)指標(biāo)值排序位置賦予每個(gè)區(qū)局分值Xi=n-(i-1)，其中n為區(qū)局?jǐn)?shù)量，i為排序位置數(shù)。即指標(biāo)值最高或風(fēng)險(xiǎn)程度排在第1的為最高分n，反之，排在最后的為最低分1。

（三）指標(biāo)權(quán)重賦值

根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其權(quán)重分配主要考慮指標(biāo)所及工作重要性及風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)程度。當(dāng)前重大風(fēng)險(xiǎn)是增值稅發(fā)票虛開(kāi)虛抵情況，因此，對(duì)于虛開(kāi)、虛抵、異常企業(yè)等方面賦予較高的權(quán)重。對(duì)于出口退稅申報(bào)新增率、重點(diǎn)關(guān)注名單RED觸發(fā)率等指標(biāo)，由于其無(wú)法直接指向具體的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，因此賦予的權(quán)重較低。權(quán)重值q（經(jīng)驗(yàn)值）分配情況見(jiàn)表2。

表2 稅收風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)權(quán)重分配

（四）稅收風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)計(jì)算公式

對(duì)上述7個(gè)維度進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)時(shí)，依據(jù)排序得分并賦予相應(yīng)的權(quán)重，綜合得分即為該區(qū)局的稅收風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)。如下：

稅收風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)=虛開(kāi)戶占比賦分*20%+虛抵戶占比賦分*20%+異常企業(yè)占比賦分*20%+多稅種未申報(bào)戶數(shù)占比賦分*20%+D級(jí)納稅人占比賦分*10%+重點(diǎn)關(guān)注名單RED觸發(fā)戶次占比賦分*5%+首次申報(bào)出口企業(yè)占比賦分*5%。

三、稅收風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)的計(jì)算過(guò)程及效果驗(yàn)證

（一）稅收風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)計(jì)算過(guò)程

稅收風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)所用指標(biāo)數(shù)據(jù)主要來(lái)源于金稅三期核心征管系統(tǒng)、防偽稅控系統(tǒng)和其他相關(guān)的輔助系統(tǒng)等稅收信息系統(tǒng)，由于指標(biāo)反映的是稅收風(fēng)險(xiǎn)時(shí)點(diǎn)狀態(tài)，原則上使用累計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)于變量影響較大的指標(biāo)，可采用年度或月度數(shù)據(jù)。主要計(jì)算過(guò)程如下：

第一步：采集指標(biāo)數(shù)據(jù)。從各征管系統(tǒng)采集相關(guān)數(shù)據(jù)，并整理、計(jì)算出指標(biāo)數(shù)據(jù)值（見(jiàn)表3）。

表3 稅收風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)采集指標(biāo)數(shù)據(jù)（以A區(qū)為例）

第二步：對(duì)指標(biāo)值進(jìn)行排序。根據(jù)評(píng)價(jià)工作的需要，按行政區(qū)域、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)或管理員個(gè)人逐級(jí)細(xì)化，根據(jù)指標(biāo)值或風(fēng)險(xiǎn)程度高低進(jìn)行排序（見(jiàn)表4）。

表4 稅收風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)區(qū)域內(nèi)排序示例

第三步：按排序結(jié)果對(duì)指標(biāo)進(jìn)行n-(i-1)賦分（詳情略）。

第四步：按照指標(biāo)權(quán)重比例對(duì)指標(biāo)分值進(jìn)行加權(quán)賦分（即Xi*q），得出該指標(biāo)的加權(quán)分值（見(jiàn)表5）。

表5 稅收風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)按權(quán)重計(jì)算分值示例

第五步：將各個(gè)指標(biāo)加權(quán)分值進(jìn)行匯總累加，并按稅收風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)程度從高到低進(jìn)行排序，得出綜合評(píng)價(jià)結(jié)果（見(jiàn)表6）。通過(guò)繪制稅收風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)雷達(dá)圖，可更形象地反映各區(qū)局稅收風(fēng)險(xiǎn)狀況（見(jiàn)圖1）。

表6 稅收風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)綜合評(píng)價(jià)示例

綜合評(píng)價(jià)結(jié)果顯示了各項(xiàng)指標(biāo)指向的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容在10個(gè)區(qū)域中的分布情況，如A區(qū)、D區(qū)虛開(kāi)情況較嚴(yán)重，E區(qū)的虛抵企業(yè)、新增出口退稅申報(bào)企業(yè)較多，H區(qū)的D級(jí)納稅人、異常企業(yè)占比較高等。

若選取其中一個(gè)區(qū)將各風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)以雷達(dá)圖形式展現(xiàn)（如圖1），可見(jiàn)該區(qū)的企業(yè)虛開(kāi)情況與管理措施落實(shí)程度存在不匹配狀況。若風(fēng)險(xiǎn)納稅人存在虛開(kāi)疑點(diǎn)，被稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)后，稅務(wù)機(jī)關(guān)會(huì)采取限制性的管理措施，進(jìn)一步開(kāi)展稅務(wù)檢查或核實(shí)工作，大部分情況下這會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)納稅人出現(xiàn)不配合檢查和走逃失蹤的情況，稅務(wù)機(jī)關(guān)則會(huì)通過(guò)認(rèn)定非正常戶、錄入重點(diǎn)關(guān)注名單和錄入異常憑證等措施，完成對(duì)風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的閉環(huán)管理。但該區(qū)局采取的管理手段力度相對(duì)不足，容易成為虛開(kāi)虛抵不法分子流入作案的區(qū)域，需引起高度關(guān)注并改進(jìn)管控方式和手段。

圖1 某區(qū)稅收風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)雷達(dá)圖

（二）實(shí)際應(yīng)用情況及有效性合理性驗(yàn)證

1.實(shí)際應(yīng)用情況?，F(xiàn)對(duì)某市稅務(wù)局2018年8月份數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算，評(píng)價(jià)各區(qū)局的稅收風(fēng)險(xiǎn)狀況。以7個(gè)緯度9個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)為基礎(chǔ),構(gòu)成稅收風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)，可綜合反映各區(qū)局的風(fēng)險(xiǎn)程度（見(jiàn)表7）。

表7 稅收風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)綜合評(píng)價(jià)排序

依據(jù)稅收風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)反映的稅收風(fēng)險(xiǎn)程度，對(duì)各區(qū)局、分局、管理員和街道描繪出“風(fēng)險(xiǎn)畫(huà)像”并采取措施，具體措施包括：重視均衡管戶和風(fēng)險(xiǎn)處置工作壓力，有針對(duì)性地在人力、征管資源方面進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)配；開(kāi)展專題分析，深入剖析風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)和人員在稅收管理過(guò)程存在的難點(diǎn)和問(wèn)題，同時(shí)針對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題制定風(fēng)險(xiǎn)后續(xù)管理措施加以防范。

2.有效性和合理性驗(yàn)證。選取天河和番禺區(qū)局為例，對(duì)2018—2019年稅收風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)變化與對(duì)應(yīng)時(shí)期風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)占比變動(dòng)情況進(jìn)行相關(guān)性分析。兩區(qū)局的稅收風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)變化情況見(jiàn)圖2，對(duì)應(yīng)時(shí)期稅收風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)占比變化情況見(jiàn)圖3。

圖2 兩區(qū)局稅收風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)變化情況

圖3 兩區(qū)局稅收風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)占比變化情況

從圖2、圖3可見(jiàn)，稅收風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)排名靠前的月份，其下發(fā)應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)也較多，其需排查應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)情況也較多，兩者之間具有一定的正相關(guān)性。

3.本文稅收風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)的特點(diǎn)與不足。本文所述的風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)組成具有指標(biāo)可量化、指數(shù)可比性、風(fēng)險(xiǎn)反映客觀性等特點(diǎn)。但是，考慮到各種客觀因素，在構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)時(shí)，數(shù)據(jù)來(lái)源務(wù)必取自在用的金稅三期稅收管理系統(tǒng)、增值稅發(fā)票管理系統(tǒng)以及基于上述系統(tǒng)的外圍輔助管理系統(tǒng)，這樣才能確保風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)的應(yīng)用具有可操作性和實(shí)踐性。而不足之處是指標(biāo)賦分方式和權(quán)重分配相對(duì)簡(jiǎn)單直觀和以經(jīng)驗(yàn)判斷值為主，欠缺理論層面的論證和支撐。但是，指標(biāo)的組成是開(kāi)放的，各地區(qū)可根據(jù)不同時(shí)期實(shí)際情況進(jìn)行不斷的豐富、完善和擴(kuò)充。

四、結(jié)語(yǔ)

基于總體國(guó)家安全觀的視角，提出了一個(gè)稅收風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)的編制框架，具有一定的可操作性與客觀性。但稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作本身尚處初級(jí)階段，相關(guān)理論與實(shí)踐支撐都比較薄弱。風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)編制探索僅僅是個(gè)開(kāi)始，在未來(lái)需要不斷完善。具體到稅收實(shí)踐工作中，需要強(qiáng)化以指數(shù)為導(dǎo)向的稅收風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制，深化信息技術(shù)應(yīng)用，同時(shí)加快轉(zhuǎn)變征管方式，促進(jìn)各方聯(lián)動(dòng)協(xié)作以提升稅收風(fēng)險(xiǎn)共治能力。