全球“最低有效稅率”方案的“稅率”設(shè)計(jì)問(wèn)題研究
——基于稅收競(jìng)爭(zhēng)ZMW模型的分析

◆金方劍

內(nèi)容提要：當(dāng)前國(guó)際稅收秩序正面臨全球化和數(shù)字化等因素的挑戰(zhàn)，“最低有效稅率”方案有望成為當(dāng)下解決數(shù)字經(jīng)濟(jì)稅收問(wèn)題和稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移（BEPS）遺留問(wèn)題最具可行性的方案。文章基于國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)視角，圍繞“最低有效稅率”方案中“稅率”設(shè)計(jì)相關(guān)考量，借助稅收競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域經(jīng)典的ZMW模型分析了最低稅率大小、是否全球?qū)嵤?、是否設(shè)置統(tǒng)一稅率對(duì)各國(guó)稅收利益分配和社會(huì)福利的影響，并根據(jù)模型分析結(jié)果，對(duì)“最低有效稅率”方案的政策設(shè)計(jì)和實(shí)施路徑提出建議。

一、研究背景

2019年初，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）在一份公眾咨詢文件中提出了若干解決數(shù)字經(jīng)濟(jì)稅收挑戰(zhàn)的方案，歸納為“兩個(gè)支柱”概念：第一個(gè)支柱側(cè)重于重新劃分稅權(quán)；第二個(gè)支柱針對(duì)“尚未解決的BEPS問(wèn)題”提出“最低有效稅率”方案，即對(duì)跨國(guó)公司利潤(rùn)設(shè)置最低稅率。該方案由兩條重要規(guī)則組成：一是如果外國(guó)的有效稅負(fù)低于某個(gè)最低值，“收入納入規(guī)則”將允許對(duì)國(guó)內(nèi)公司的境外收入補(bǔ)征稅款；二是當(dāng)國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)向其境外關(guān)聯(lián)方支付款項(xiàng)時(shí)，如果其稅負(fù)低于一定水平，“稅基侵蝕支出稅”將允許對(duì)該筆款項(xiàng)補(bǔ)征稅款。

“最低有效稅率”方案的目的在于削弱跨國(guó)公司利用低稅地或零稅地逃避稅的能力。盡管全球正在采取措施應(yīng)對(duì)BEPS問(wèn)題，但是跨國(guó)公司仍有不少方法將大量利潤(rùn)轉(zhuǎn)移到避稅地，而利潤(rùn)轉(zhuǎn)移的最大輸家是那些正常稅率國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家。據(jù)Crivelli等（2016）統(tǒng)計(jì)，如果所有國(guó)家的稅率與德國(guó)相同，歐盟的企業(yè)所得稅收入將增加20%。Alvarez-Martinez等（2018）使用一般均衡模型來(lái)估算由BEPS問(wèn)題導(dǎo)致的稅收收入損失，發(fā)現(xiàn)歐盟國(guó)家損失超過(guò)7%，美國(guó)收入損失超過(guò)企業(yè)所得稅總額的10%。這些研究結(jié)果表明，在BEPS項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中及未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間，采取措施遏制利潤(rùn)轉(zhuǎn)移仍然是非常必要的。“最低有效稅率”方案有望在這方面發(fā)揮重要作用。

“最低有效稅率”方案自提出之后受到越來(lái)越多國(guó)家的關(guān)注和支持。一是各國(guó)擔(dān)心英國(guó)、歐盟等轄區(qū)單邊行動(dòng)可能帶來(lái)的威脅；二是大部分發(fā)達(dá)國(guó)家向?qū)俚卣鞫愔贫绒D(zhuǎn)變，從保護(hù)稅基角度考慮對(duì)境外收入征收最低稅更加必要；三是該方案直接回應(yīng)了各國(guó)民眾心中公平征稅的焦點(diǎn)問(wèn)題——跨國(guó)公司稅負(fù)過(guò)低，使所有公司至少在世界上某個(gè)地方繳納“足夠”的稅款；四是減少稅率差異對(duì)資本和生產(chǎn)要素全球配置的扭曲。

盡管“最低有效稅率”方案有諸多優(yōu)點(diǎn)，也得到了國(guó)際社會(huì)廣泛支持，但該方案設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)仍有待進(jìn)一步明確?！白畹陀行Ф惵省狈桨冈谀瓿醯腛ECD數(shù)字經(jīng)濟(jì)公眾咨詢文件中首次亮相，正如該公眾咨詢文件強(qiáng)調(diào)，該方案仍處于設(shè)計(jì)階段，因此描述較為原則抽象，缺少大量政策設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)。對(duì)于一項(xiàng)稅收政策而言，經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)固然重要，其設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)（如稅率等）也同樣重要。全球“最低有效稅率”方案在理論上誠(chéng)然令人信服，但該方案如何實(shí)施才能取得最好的效果呢？雖然稅收政策設(shè)計(jì)的許多要素是相互關(guān)聯(lián)的，但是對(duì)于“最低有效稅率”方案而言，正如其名稱所指明的，“稅率”是方案設(shè)計(jì)的核心。設(shè)置怎樣的稅率最合適？設(shè)置一個(gè)看似沒(méi)有約束力的稅率能否起到積極的效果？是需要全球執(zhí)行統(tǒng)一的最低稅率，還是可以自主選擇不同的最低稅率？?jī)H部分地區(qū)實(shí)施該方案是否可行，亦或需要等待全球達(dá)成共識(shí)才能實(shí)施？

本文首先對(duì)最低稅率相關(guān)政策和文獻(xiàn)進(jìn)行回顧。然后，利用稅收競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域經(jīng)典的ZMW模型對(duì)“最低有效稅率”方案進(jìn)行分析，圍繞稅率大小、是否統(tǒng)一稅率、區(qū)域?qū)嵤┑戎匾獑?wèn)題進(jìn)行研究。最后，根據(jù)分析結(jié)果提出相關(guān)政策建議。

二、文獻(xiàn)綜述

到目前為止，在所得稅領(lǐng)域，國(guó)際上還沒(méi)有對(duì)跨國(guó)企業(yè)利潤(rùn)征收最低稅的成功案例。相比之下，在增值稅領(lǐng)域，最低稅率已在歐盟增值稅體系中實(shí)施，其中增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率的最低稅率為15%，優(yōu)惠稅率的最低稅率為5%。之所以在增值稅與企業(yè)所得稅領(lǐng)域有如此大的差別，是因?yàn)闅W盟內(nèi)部已形成統(tǒng)一的增值稅稅基，而企業(yè)所得稅沒(méi)有。在企業(yè)所得稅領(lǐng)域，一些國(guó)家在國(guó)內(nèi)某些區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)行最低稅率，例如，德國(guó)對(duì)企業(yè)所得稅設(shè)置了最低稅率。美國(guó)曾經(jīng)施行過(guò)一種企業(yè)替代性最低稅(目前依據(jù)《減稅和就業(yè)法案(TCJA)》已被廢除)，但該最低稅是基于不同的理念設(shè)計(jì)，其稅額獨(dú)立于企業(yè)盈利能力而確定。在國(guó)際稅收領(lǐng)域，已多次嘗試進(jìn)行企業(yè)所得稅最低稅率協(xié)調(diào)，例如，魯丁委員會(huì)曾于1992年建議在歐盟設(shè)置30%的最低企業(yè)所得稅率，然而，迄今為止相關(guān)協(xié)調(diào)行動(dòng)均以失敗告終。

由于最低稅率在國(guó)際上未達(dá)成一致，作為妥協(xié)方案，許多國(guó)家采取受控外國(guó)公司(CFC)規(guī)則等單邊措施，這可以理解為對(duì)國(guó)內(nèi)公司在境外的收入征收最低稅。同樣，各國(guó)在沒(méi)有稅收協(xié)定的情況下對(duì)向境外支付的款項(xiàng)征收預(yù)提所得稅，而稅收協(xié)定一般包含免征收此類稅收的條款。2017年美國(guó)稅改在國(guó)家稅收體系中引入了國(guó)際最低稅率的一些要素，包括對(duì)受控外國(guó)公司以及向境外關(guān)聯(lián)方支付的款項(xiàng)征收最低稅，分別稱為GILTI和BEAT。世界最大的經(jīng)濟(jì)體開(kāi)啟的這種先例可能會(huì)鼓勵(lì)其他國(guó)家紛紛效仿。雖然這表明最低稅方案可以單邊實(shí)施，但是OECD仍努力推動(dòng)各國(guó)就“最低有效稅率”方案達(dá)成多邊共識(shí)，畢竟各國(guó)未經(jīng)協(xié)調(diào)采取單邊措施是不可取的，這將增加遵從成本和重復(fù)征稅的風(fēng)險(xiǎn)。

從學(xué)術(shù)角度而言，最低稅率相關(guān)研究通常在稅收競(jìng)爭(zhēng)的框架下進(jìn)行。稅收競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域最廣泛使用的兩個(gè)模型是：Zodrow-Mieszkowski-Wilson（ZMW）模型以及Kanbur-Keen（KK）模型。兩個(gè)模型都認(rèn)為稅收競(jìng)爭(zhēng)是各國(guó)圍繞稅率的設(shè)定而進(jìn)行的博弈，但兩個(gè)模型考慮的是不同類型的競(jìng)爭(zhēng)：在ZMW模型中，各國(guó)之間的稅率差異推動(dòng)了生產(chǎn)性資本的流動(dòng)；KK模型主要用于商品稅，但也能適用于資本稅，該模型認(rèn)為稅率主要影響賬面利潤(rùn)流動(dòng)和稅收收入。Fuest等(2005)對(duì)最低稅率相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行了綜述，并從源頭上討論了資本收入的最低稅率。Peralta和Ypersele（2006）通過(guò)設(shè)計(jì)不對(duì)稱國(guó)家模型得出結(jié)論，在存在統(tǒng)一最低稅率的情況下，一些國(guó)家的情況會(huì)變好，而另一些國(guó)家會(huì)更糟。Konrad（2009）通過(guò)一個(gè)類似的模型證明，最低稅率可能降低而不是增加均衡條件下的稅率。劉超等（2018）論證了吸引外國(guó)直接投資（FDI）的稅收競(jìng)爭(zhēng)使跨國(guó)公司更傾向于在某國(guó)進(jìn)行投資，趙娜（2018）分析了稅收競(jìng)爭(zhēng)對(duì)資本流動(dòng)的影響，這些都為“最低有效稅率”方案建模提供了思路。金方劍（2019）對(duì)“最低有效稅率”方案的預(yù)期政策效果進(jìn)行了評(píng)價(jià)，并對(duì)方案執(zhí)行前景進(jìn)行了分析。

三、模型設(shè)計(jì)

（一）ZMW模型

稅收競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的文獻(xiàn)很多都是以Zodrow和Mieszkowski(1986)及Wilson(1986)設(shè)計(jì)的ZMW模型為基礎(chǔ)，故本文也借助ZMW模型對(duì)“最低有效稅率”方案進(jìn)行分析。

ZMW模型假定了一個(gè)由n個(gè)“國(guó)家”組成的世界經(jīng)濟(jì)體系，每個(gè)國(guó)家的生產(chǎn)函數(shù)fi(ki)是單調(diào)遞增凹函數(shù)，即單位有效勞動(dòng)的平均產(chǎn)出fi是單位有效勞動(dòng)的平均資本量ki的函數(shù)。

各國(guó)按照來(lái)源地原則對(duì)其資本ki以ti稅率征稅，從而產(chǎn)生ti?ki稅收收入。由于資本可以全球自由流動(dòng)，在均衡狀態(tài)下，各國(guó)稅后資本邊際產(chǎn)出fi′(ki)-ti=ρi相同，否則資本就會(huì)流向回報(bào)更高的地方。各國(guó)稅率共同決定了各國(guó)的資本ki(t1,t2,L,tn)和稅后資本邊際產(chǎn)出ρi(t1,t2,L,tn)。顯然，任何國(guó)家稅率增加都會(huì)引起資本流動(dòng)，減少在當(dāng)?shù)氐馁Y本，使其他國(guó)家資本增加，即在i=j時(shí)小于零，在i≠j時(shí)大于零。

ZMW模型的社會(huì)福利函數(shù)如下：

其中，消費(fèi)x由fi(ki)-fi′ (ki)ki提供，公共物品Gi(tiki)由稅收提供。

在考慮提高稅率時(shí)，各國(guó)需要權(quán)衡稅收收入增加和由于資本外流而導(dǎo)致的資本減少兩方面的影響。在給定其他國(guó)家稅率的前提下，第i個(gè)國(guó)家為使福利函數(shù)最大，需滿足以下一階條件：

對(duì)于第i個(gè)國(guó)家，可以定義最佳響應(yīng)函數(shù)ti(t-i)，反映的是第i個(gè)國(guó)家的最優(yōu)稅率ti和除第i個(gè)國(guó)家以外所有其他國(guó)家稅率t-i的關(guān)系。在各國(guó)稅收政策的博弈中，各國(guó)政策和國(guó)情對(duì)均衡結(jié)果的影響都反映在最佳響應(yīng)函數(shù)的斜率上。

（二）ZMW模型適用于分析“最低有效稅率”方案的原因

1.ZMW模型符合當(dāng)下重在吸引實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的稅收競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)狀

稅收競(jìng)爭(zhēng)一般可以分為兩種：一種是純粹對(duì)企業(yè)利潤(rùn)的競(jìng)爭(zhēng)，另一種是對(duì)實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、生產(chǎn)性資本的競(jìng)爭(zhēng)。這兩種稅收競(jìng)爭(zhēng)此消彼長(zhǎng)，即跨國(guó)公司純粹轉(zhuǎn)移利潤(rùn)的難度越大，將實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)轉(zhuǎn)移到避稅地的動(dòng)力就越大。隨著B(niǎo)EPS項(xiàng)目、自動(dòng)情報(bào)交換等國(guó)際稅改項(xiàng)目的不斷推進(jìn)以及開(kāi)曼群島、英屬維爾京群島（BVI）等避稅地經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)法案的頒布，簡(jiǎn)單的對(duì)利潤(rùn)的競(jìng)爭(zhēng)得到有效遏制，但也加劇了對(duì)真實(shí)投資的競(jìng)爭(zhēng)。ZMW模型以資本生產(chǎn)函數(shù)為基礎(chǔ)建模，而KK模型主要適用于純粹對(duì)利潤(rùn)的競(jìng)爭(zhēng)的建模，因此ZMW模型更適合分析最低稅率與生產(chǎn)性資本的變動(dòng)關(guān)系，更加符合當(dāng)前的全球稅收競(jìng)爭(zhēng)實(shí)際。

2.來(lái)源地征稅的假設(shè)符合當(dāng)前向?qū)俚囟愔妻D(zhuǎn)型趨勢(shì)和跨國(guó)企業(yè)實(shí)踐

自二十世紀(jì)九十年代開(kāi)始，越來(lái)越多的國(guó)家開(kāi)始轉(zhuǎn)向?qū)俚囟愔?。OECD36個(gè)成員國(guó)中，實(shí)行屬地稅制的國(guó)家有31個(gè)，這些國(guó)家的GDP合計(jì)占全球的63%以上；G20成員中已有12個(gè)國(guó)家實(shí)行屬地稅制。向?qū)俚囟愔妻D(zhuǎn)型，已成為跨境所得稅收制度改革的國(guó)際趨勢(shì)。另外，雖然理論上外國(guó)直接投資一般由居民國(guó)征稅，但是在居民國(guó)應(yīng)繳納的稅款常?？梢匝悠诶U納或規(guī)避（例如，推遲利潤(rùn)匯回），因此實(shí)際并未在居民國(guó)征稅。

3.避稅地將上調(diào)稅率至最低稅率，因而來(lái)源地征稅條件得以滿足

雖然在最低稅率實(shí)施初期，主要由向避稅地輸出資本的居民國(guó)補(bǔ)征最低稅，但是未來(lái)如果有足夠多的非避稅地國(guó)家征收最低稅，避稅地必然將稅率提高到最低稅率水平。這是因?yàn)楸芏惖乜梢詿o(wú)需任何投入就增加稅收收入，畢竟以這種方式上調(diào)稅率并不會(huì)增加企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，企業(yè)無(wú)論在哪都要繳納最低稅，避稅地上調(diào)稅率只是將稅收收入從非避稅地轉(zhuǎn)移到避稅地。

4.“最低有效稅率”方案與ZMW模型課稅對(duì)象等價(jià)

雖然“最低有效稅率”方案中所得課稅是對(duì)資本流量（即增量）課稅，而ZMW模型是對(duì)資本存量課稅，但是兩者對(duì)企業(yè)通過(guò)投資取得利潤(rùn)并積累財(cái)富的行為都可以產(chǎn)生一定的影響，通過(guò)把資本存量視為資本收益的資本化價(jià)值可以證明上述兩者的等效性。也就是說(shuō)可以把對(duì)資本存量的課稅視同對(duì)資本收益的課稅，因?yàn)樵谕晟频馁Y本市場(chǎng)上，對(duì)資產(chǎn)價(jià)值課征一定比例的稅收實(shí)際上可以轉(zhuǎn)化為對(duì)資產(chǎn)收益課征的所得稅。

四、模型分析結(jié)果

本文借助ZMW模型，基于一定簡(jiǎn)化條件（例如，僅考慮兩個(gè)國(guó)家稅收競(jìng)爭(zhēng)、稅率響應(yīng)函數(shù)為線性等），對(duì)“最低有效稅率”方案實(shí)施的可能情況進(jìn)行分析。

（一）設(shè)置合適的折中稅率作為最低稅率會(huì)使福利函數(shù)上升

圖1 同質(zhì)國(guó)家最低稅率

圖2 異質(zhì)國(guó)家最低稅率

對(duì)于異質(zhì)的兩個(gè)國(guó)家，一般而言，經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小的避稅地往往跟隨較大的經(jīng)濟(jì)體調(diào)整稅率。假設(shè)第1個(gè)國(guó)家為較大的經(jīng)濟(jì)體，在斯塔克爾伯格（Stackelberg）博弈中屬于主導(dǎo)稅率設(shè)定的角色。在圖2中，在沒(méi)有最低稅率限制的情況下，均衡狀態(tài)出現(xiàn)在S1，這個(gè)點(diǎn)是第1個(gè)國(guó)家的福利函數(shù)和第2個(gè)國(guó)家的稅率響應(yīng)函數(shù)的切點(diǎn)，在該點(diǎn)當(dāng)設(shè)置最低稅率t0使得時(shí)，作為主導(dǎo)者的第1個(gè)國(guó)家福利上升，作為跟隨者的第2個(gè)國(guó)家福利下降。從圖中可以看出，設(shè)置略高于的最低稅率t0使兩條稅率響應(yīng)函數(shù)出現(xiàn)折點(diǎn)。在滿足＞t0前提下，第1個(gè)國(guó)家在新的響應(yīng)函數(shù)上選擇福利函數(shù)最大的點(diǎn)，即點(diǎn)。在該點(diǎn)，第1個(gè)國(guó)家的稅率明顯低于最初沒(méi)有最低稅率限制時(shí)的。如果沒(méi)有最低稅率的保護(hù)，第1個(gè)國(guó)家不會(huì)選擇這個(gè)稅率，因?yàn)榈?個(gè)國(guó)家會(huì)選擇更低的稅率作為回應(yīng)，從而使第1個(gè)國(guó)家的福利減少。最低稅率避免了第2個(gè)國(guó)家選擇更低的稅率，使得t1=t0成為第1個(gè)國(guó)家更優(yōu)的選擇。在政策實(shí)踐中，如果魯丁委員會(huì)1990年提出的30%的企業(yè)所得稅最低稅率得以實(shí)施，歐盟中稅率高于30%的成員國(guó)就可以放心地降低其稅率，畢竟沒(méi)有國(guó)家可以將稅率設(shè)置在30%以下。

（二）設(shè)置看似沒(méi)有約束力的最低稅率也能使福利函數(shù)上升

圖3 非約束性最低稅率

（三）如果只有部分地區(qū)就最低稅率達(dá)成共識(shí)，除非采取配套措施，否則會(huì)出現(xiàn)倒置風(fēng)險(xiǎn)

如果沒(méi)有超越國(guó)家的國(guó)際組織強(qiáng)制執(zhí)行最低稅率，很難使所有國(guó)家愿意執(zhí)行最低稅率。但是，歐盟等國(guó)際組織可以要求其成員國(guó)共同實(shí)施最低稅率。問(wèn)題是，只在部分國(guó)家范圍內(nèi)實(shí)施最低稅率是否符合這些國(guó)家的利益?由于部分國(guó)家最低稅率的實(shí)施，其他沒(méi)有實(shí)施最低稅率的國(guó)家可能隨之調(diào)整其稅率。如果在不考慮這些不實(shí)施最低稅率的國(guó)家的影響，最低稅率實(shí)施國(guó)可能從共同設(shè)置的最低稅率中獲益；但是，一旦考慮不實(shí)施的國(guó)家的影響，就無(wú)法判斷實(shí)施最低稅率的國(guó)家到底是受益還是受害。需要注意的是，這對(duì)于區(qū)域組織來(lái)說(shuō)是一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)的問(wèn)題：部分國(guó)家執(zhí)行最低稅率究竟是對(duì)他們有利，還是使他們更容易受到其他國(guó)家稅收競(jìng)爭(zhēng)的沖擊？

假設(shè)第1和第2個(gè)國(guó)家為正常國(guó)家，第3個(gè)國(guó)家為避稅地，其中，第1個(gè)國(guó)家實(shí)施最低稅率t0，第2個(gè)國(guó)家未實(shí)施最低稅率。因此，對(duì)于第3個(gè)國(guó)家，第1個(gè)國(guó)家直接投資的資本k1會(huì)按最低稅率t0征稅，而第2個(gè)國(guó)家的直接投資k2會(huì)按避稅地本地的稅率t3征稅，顯然t0＞t3。由于k1和k2都用于在第3個(gè)國(guó)家生產(chǎn)，其資本邊際產(chǎn)出均為f3′(k1+k2)。顯然，f3′(k1+k2)-t0＜f3′(k1+k2)-t3，k1會(huì)轉(zhuǎn)移并通過(guò)第2個(gè)國(guó)家投資。這意味著，除非在全球范圍內(nèi)實(shí)施“最低有效稅率”方案，不然實(shí)施此方案的國(guó)家將面臨稅收倒置的風(fēng)險(xiǎn)，即跨國(guó)公司將母公司遷至不征收最低稅的轄區(qū)。在缺乏多邊行動(dòng)的情況下，未經(jīng)協(xié)調(diào)采取單邊行動(dòng)面臨兩難困境：既要吸引更多的稅基，又要保護(hù)現(xiàn)有的稅基。

五、政策建議

（一）設(shè)置全球統(tǒng)一的最低稅率

原則上，作為主權(quán)國(guó)家，每個(gè)國(guó)家都可以自行設(shè)定最低稅率。從經(jīng)濟(jì)角度看，其好處在于各國(guó)可以根據(jù)各自情況靈活調(diào)整稅率，以最大化其社會(huì)福利。然而，只有通過(guò)讓渡部分稅收主權(quán)，建立合理的國(guó)際稅收秩序，才能消除有害稅收競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)公平的稅收環(huán)境和國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序，真正提升各國(guó)福利。因此，設(shè)置全球統(tǒng)一的最低稅率非常必要。一方面，設(shè)置全球統(tǒng)一的最低稅率將降低稅收倒置的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)闊o(wú)論將公司注冊(cè)在哪個(gè)轄區(qū)都要承擔(dān)同樣的最低稅負(fù)；另一方面，這將向避稅地發(fā)出信號(hào)，這些轄區(qū)再難以僅憑低稅負(fù)吸引外國(guó)直接投資或侵蝕稅基。統(tǒng)一的最低稅率將為國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)設(shè)置下限，使避稅地有動(dòng)力將稅率至少提高到各國(guó)商定的最低稅率水平。

（二）設(shè)置合適折中的稅率水平

設(shè)置最低稅率不僅要體現(xiàn)國(guó)際上主要國(guó)家的政治愿望，還應(yīng)廣泛匯聚發(fā)展中國(guó)家和避稅地的意愿，以謀求在最大范圍內(nèi)達(dá)成共識(shí)，否則，最低稅率可能由于缺乏共識(shí)而最終得不到實(shí)施，甚至從深層次上影響此輪國(guó)際稅改的最終效果。在此背景下，將全球統(tǒng)一的最低稅率設(shè)定為多少需要仔細(xì)權(quán)衡。一方面，它應(yīng)該保留一定靈活性，允許各國(guó)根據(jù)各自實(shí)際情況，保留對(duì)實(shí)際投資進(jìn)行一定程度的稅收競(jìng)爭(zhēng)的靈活性。同時(shí)，最低稅率也應(yīng)該足夠低，不會(huì)影響太多國(guó)家，以減少各國(guó)就該方案和稅率達(dá)成共識(shí)的阻力。另一方面，它又應(yīng)該足夠高，削弱將利潤(rùn)轉(zhuǎn)移到低稅地的動(dòng)力，緩和稅收競(jìng)爭(zhēng)，從而改善資本全球配置，提高投資效率。近年來(lái)，OECD國(guó)家的企業(yè)所得稅率不斷下降，2018年平均稅率已降至25%以下，世界范圍內(nèi)也有同樣的趨勢(shì)。根據(jù)OECD對(duì)94個(gè)轄區(qū)企業(yè)所得稅率的調(diào)查，2018年企業(yè)所得稅平均稅率為24%，這還沒(méi)有考慮零稅率的避稅天堂。雖然在這些轄區(qū)中稅率低于15%的轄區(qū)只有7個(gè)，低于10%的轄區(qū)只有1個(gè)，但已有21個(gè)轄區(qū)的稅率低于20%。另一項(xiàng)研究顯示，大部分歐洲國(guó)家“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”平均有效稅率低于10%，這些國(guó)家的“專利盒”等稅收優(yōu)惠制度使平均有效稅率下降近9個(gè)百分點(diǎn)。因此，即使最低稅率設(shè)置相對(duì)較低，很多轄區(qū)仍會(huì)受到影響。考慮上述數(shù)據(jù)，比較合適的全球統(tǒng)一的最低稅率可以設(shè)置在10%至12.5%的范圍內(nèi)。

（三）通過(guò)全球稅收合作凝聚最大共識(shí)

從BEPS項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)看，如果缺少全球統(tǒng)一行動(dòng)，一個(gè)公司可以遷移至另一個(gè)國(guó)家繼續(xù)享受低稅負(fù)。除非在全球范圍內(nèi)實(shí)施“最低有效稅率”方案，不然實(shí)施此方案的國(guó)家將面臨稅收倒置的風(fēng)險(xiǎn)，即跨國(guó)公司將母公司遷至不征收最低稅的轄區(qū)。這對(duì)所有國(guó)家，無(wú)論大小，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都可能產(chǎn)生極大的不確定。為推動(dòng)“最低有效稅率”方案在全球的實(shí)施，需要G20、歐盟等國(guó)際組織要求其成員國(guó)共同實(shí)施。以歐盟為例，即使歐盟個(gè)別成員國(guó)反對(duì)，也可以根據(jù)歐盟條約第20條“加強(qiáng)合作”進(jìn)行規(guī)避。G20作為全球公認(rèn)的治理平臺(tái)，也可以在推行“最低有效稅率”方案、完善全球稅收治理中發(fā)揮更加重要的領(lǐng)導(dǎo)作用。退一步講，在必要的情況下，也可以設(shè)置非常低的最低稅率，減少可能影響的國(guó)家范圍，以廣泛匯聚大部分國(guó)家的意愿。即使最低稅率水平看似約束力有限，甚至不具有約束力，但實(shí)際上也會(huì)使各國(guó)受益。

（四）一部分區(qū)域先推行，配套措施互補(bǔ)使用

如果對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)的境外收入征收最低稅，就有必要輔以補(bǔ)充措施，對(duì)國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)向其境外關(guān)聯(lián)方對(duì)外支付的款項(xiàng)征收最低稅。如果沒(méi)有后者，跨國(guó)企業(yè)就會(huì)有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)改變稅收居民身份，即將總部遷往國(guó)外（公司倒置），以避免被征收最低稅。這種行為在傳統(tǒng)的CFC制度中是非常常見(jiàn)的。如果沒(méi)有在全球?qū)嵤┦杖爰{入規(guī)則，各國(guó)就需要采取補(bǔ)充措施來(lái)降低這種風(fēng)險(xiǎn)。稅基侵蝕支出稅規(guī)則可以作為對(duì)公司倒置行為的一種震懾。