新舊動能轉(zhuǎn)換中控規(guī)編制的思考
——以寧波保稅區(qū)為例

■ 陳珍珍

寧波保稅區(qū)于1992年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立（面積2.3平方公里），寧波出口加工區(qū)于2002年設(shè)立（3平方公里），毗鄰寧波-舟山港，享有“保稅、免稅、免證”特殊政策和國際貿(mào)易、保稅倉儲、加工制造、保稅展示等功能。下文所指的“寧波保稅區(qū)”涵蓋以上兩大功能區(qū)塊。

近年來隨著外圍經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，寧波保稅區(qū)面臨著國際貿(mào)易下行沖擊、加工貿(mào)易嚴(yán)重萎縮的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上普遍存在下滑趨勢。當(dāng)前，寧波保稅區(qū)在保稅物流、加工制造等舊動能方面顯現(xiàn)出疲軟的趨勢，土地資源利用率、畝均產(chǎn)出不高，但跨境電子商務(wù)的發(fā)展勢頭良好。

一、土地復(fù)合利用，強(qiáng)度彈性控制

加強(qiáng)規(guī)劃彈性，提高市場適應(yīng)性。目前，相對剛性的規(guī)劃編制和管理模式與市場發(fā)展需求已然存在矛盾，作為政府職能的管理手段，控規(guī)中這些技術(shù)指標(biāo)的規(guī)定往往顯得剛性有余、彈性不足。而未來面對的市場將更加多元化、動態(tài)化，因此，控制性詳細(xì)規(guī)劃的彈性需要進(jìn)一步加強(qiáng)。彈性用地及彈性的指標(biāo)控制可以有效預(yù)留空間，即構(gòu)建可生長的彈性空間來應(yīng)對不確定的市場需求。

（一）土地復(fù)合利用

寧波保稅區(qū)跨境電子商務(wù)蓬勃發(fā)展，意味著寧波保稅區(qū)面對的市場更加多元化、動態(tài)化。隨著跨境電子商務(wù)的發(fā)展，寧波保稅區(qū)對土地復(fù)合利用的需求在增大，純粹的倉儲物流用地已無法滿足需求，需要相應(yīng)的用地類型來承載電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)。因此，應(yīng)鼓勵土地復(fù)合利用，用地類型可兩種或兩種以上用途混合（倉儲物流與商業(yè)商務(wù)混合用地W1+B1/B2）。

傳統(tǒng)的物流倉儲用地布局往往因?yàn)槠涞投宋锪鲉我还δ艿陌l(fā)展模式造成專業(yè)化供給不足，浪費(fèi)了大量的有效空間資源。寧波保稅區(qū)運(yùn)用“W+B”用地布局思路，疊加電子商務(wù)和現(xiàn)代物流功能（采用倉儲物流和商業(yè)商務(wù)混合用地形式W1+B1/B2），兼顧電商物流“倉配一體化、批零兼營”的行業(yè)特點(diǎn)，同時(shí)化解物流企業(yè)“用地成本高、產(chǎn)出效益低”的矛盾，既拓展物流企業(yè)收益途徑，又提高了電商物流產(chǎn)業(yè)功能空間落地的可實(shí)施性。據(jù)研究，物流倉儲用地占地塊用地的比例約為40%較合適，可根據(jù)實(shí)際情況在一定范圍內(nèi)作彈性調(diào)整。但是有一點(diǎn)需明確：為確保生產(chǎn)安全性，混合的倉儲物流類型必須為一類倉儲物流用地。

（二）強(qiáng)度彈性控制

從可持續(xù)發(fā)展來看，寧波保稅區(qū)土地資源緊缺、空間制約突出，必須依靠推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級換代、空間“騰籠換鳥”等來實(shí)現(xiàn)，要充分挖掘土地開發(fā)的潛力、提高土地使用效率。現(xiàn)狀倉儲物流用地建筑容積率普遍在0.5以下，多以單層倉儲為主；工業(yè)用地建筑容積率都在0.6 ～ 0.8之間，土地利用率較低，寧波保稅區(qū)未來應(yīng)“向天空要土地”。因此，新版控規(guī)需相應(yīng)提高開發(fā)強(qiáng)度，并在指標(biāo)控制上設(shè)置區(qū)間值（控制上限和下限）。

為了提高工業(yè)用地節(jié)約集約利用水平，該規(guī)劃區(qū)內(nèi)工業(yè)用地、物流倉儲用地、工業(yè)及物流混合用地的容積率均設(shè)定下限，以增加用地的使用效率；而上限主要從環(huán)境和交通承載力考慮。分析并借鑒國內(nèi)其他類似用地的控制指標(biāo)，同時(shí)結(jié)合寧波的相關(guān)規(guī)定，寧波保稅區(qū)工業(yè)用地、物流倉儲用地、工業(yè)及物流混合用地的容積率控制為1.6 ～ 3.0；若同時(shí)兼具商業(yè)商務(wù)功能開發(fā)，則容積率提升到1.8 ～ 3.5。新建商業(yè)商務(wù)等地塊容積率一般控制在1.8 ～ 5.0之間。

二、塑造空間魅力，打造聚人磁石

新時(shí)代下，城市發(fā)展方式已經(jīng)發(fā)生重大的反轉(zhuǎn)：傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，城市發(fā)展路徑遵循先“引產(chǎn)”，再“聚人”，后“造城”的思路推進(jìn)，“引產(chǎn)”是城市建設(shè)最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)；新經(jīng)濟(jì)時(shí)代下，城市的發(fā)展應(yīng)先“造城”，再“聚人”，后“引產(chǎn)”。城市圍繞人才的需求而建，產(chǎn)業(yè)因人才的聚集而聚集。

因此，地區(qū)生活質(zhì)量、城市魅力成為科技人才聚集的磁石。在新時(shí)代、新階段，各個(gè)城市都將積極尋求新動能（城市新產(chǎn)業(yè)、城市新人群、城市新面貌），營造新空間（高質(zhì)量發(fā)展的空間）。

北侖區(qū)謀劃構(gòu)建北侖山濱海公園，該公園位于寧波保稅區(qū)東西區(qū)之間，未來將打造成為一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)完善、功能豐富、人與自然和諧的濱海森林公園。該公園將構(gòu)建生態(tài)休閑區(qū)、商業(yè)區(qū)、生態(tài)居住區(qū)等功能區(qū)塊，其復(fù)合功能可以為寧波保稅區(qū)提供更多更好的服務(wù)支撐。

寧波保稅區(qū)現(xiàn)狀公共配套服務(wù)設(shè)施缺乏，同時(shí)與北侖城區(qū)城市功能融合度低，缺乏吸引并留住人才的環(huán)境支撐。寧波保稅區(qū)東西區(qū)應(yīng)憑借與北侖山濱海公園良好的區(qū)位關(guān)系，以北侖山區(qū)域“北岸綠洲”的打造為契機(jī)，與該區(qū)域聯(lián)動發(fā)展。

寧波保稅區(qū)東區(qū)核心區(qū)現(xiàn)狀已集聚了商業(yè)商務(wù)功能，未來應(yīng)順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)+時(shí)代，打造現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中心，同時(shí)積極融入北侖，成為北侖中心城的一個(gè)增加極；轉(zhuǎn)型升級、提升形象、提高公共服務(wù)水平，營造新面貌，重塑空間魅力，打造聚人磁石。

三、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提升，空間升級改造

（一）“舊動能”之華麗轉(zhuǎn)身

“舊動能”對應(yīng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式，既包括“兩高一剩”產(chǎn)業(yè)，也包括對經(jīng)濟(jì)增長支撐作用下降的對外貿(mào)易。對于“舊動能”，實(shí)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和提升發(fā)展效率和質(zhì)量，即可轉(zhuǎn)換為“新動能”。寧波保稅區(qū)現(xiàn)狀已形成國際貿(mào)易、倉儲物流、加工制造三大基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，但產(chǎn)業(yè)類型附加值較低，產(chǎn)出及用地效率有待提升，因此產(chǎn)業(yè)亟需改造升級。

新經(jīng)濟(jì)背景下，應(yīng)促進(jìn)寧波保稅區(qū)的保稅優(yōu)勢與新興業(yè)態(tài)的融合；在“創(chuàng)新驅(qū)動”與“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略引領(lǐng)下，提升傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，培育新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)，發(fā)展新制造、新外貿(mào)、新物流等新產(chǎn)業(yè)。

（二）產(chǎn)業(yè)空間之升級改造

新的產(chǎn)業(yè)模式對舊有的用地空間有新的要求，因此產(chǎn)業(yè)空間需有序進(jìn)行升級改造。未來寧波保稅區(qū)工業(yè)升級改造存在以下幾種模式：“騰籠換鳥”，即保留現(xiàn)狀廠房建筑，退去現(xiàn)狀工業(yè)企業(yè)，引入符合門檻條件的新企業(yè)；“退二優(yōu)二”，重點(diǎn)涉及到對現(xiàn)狀的擴(kuò)建擴(kuò)容；“退二進(jìn)三”，允許一定量的彈性空間進(jìn)行商業(yè)轉(zhuǎn)型，但商業(yè)業(yè)態(tài)必須滿足限定要求（如倉儲式賣場、專業(yè)市場等）。

同時(shí)，地塊在升級改造時(shí)應(yīng)有相應(yīng)的改造途徑。寧波保稅區(qū)在原有以工業(yè)為導(dǎo)向的發(fā)展模式下，地區(qū)內(nèi)部土地權(quán)屬復(fù)雜，地塊劃分呈現(xiàn)出典型的產(chǎn)業(yè)園區(qū)特征。隨著園區(qū)發(fā)展方向的調(diào)整，發(fā)展功能的整體升級置換，現(xiàn)狀的土地劃分方式將不能適應(yīng)新的用地功能，必須對地區(qū)內(nèi)的土地資源進(jìn)行重新的整合與劃分，便于未來土地的開發(fā)與功能的配置。因此，新版控規(guī)將以現(xiàn)狀權(quán)屬為重要依據(jù)，提出以下適宜地區(qū)功能發(fā)展與地塊升級改造的建議途徑。

劃分收儲單元，整合土地資源。建議采用收儲單元的改造辦法，依據(jù)現(xiàn)狀各單位權(quán)屬地籍線將各更新單元劃分為若干收儲單元，以此整合更新單元內(nèi)的土地資源，便于公共服務(wù)設(shè)施的合理分配以及土地的整體開發(fā)。各收儲單元的面積應(yīng)盡量均衡。

確定內(nèi)部支路系統(tǒng)。以收儲單元界線為依據(jù)，確定更新單元內(nèi)主要支路，由此形成城市支路網(wǎng)系統(tǒng)。

布置公共服務(wù)設(shè)施。基于規(guī)劃區(qū)公共服務(wù)設(shè)施及公共綠地的布局規(guī)劃，各更新單元均應(yīng)承擔(dān)一定的公共服務(wù)功能（如公共綠地等公共配套設(shè)施等），以滿足地區(qū)發(fā)展需求。同時(shí)，盡量選取用地規(guī)模較大、保留較為完整的現(xiàn)狀地籍進(jìn)行公共服務(wù)設(shè)施的配置。

劃分地塊界線。在收儲單元內(nèi)部，根據(jù)現(xiàn)狀權(quán)屬、規(guī)劃區(qū)用地功能、城市建設(shè)管理等要求，進(jìn)一步劃分地塊界線。

經(jīng)過二十多年的開發(fā)建設(shè)，寧波保稅區(qū)在土地資源供應(yīng)、發(fā)展空間承載、產(chǎn)業(yè)類型層級等方面都與快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生矛盾。新時(shí)代背景下，寧波保稅區(qū)當(dāng)前的發(fā)展陷入瓶頸期，因此，新版控規(guī)在提出明確培育發(fā)展新動能的同時(shí)，應(yīng)提升舊動能。解析在新經(jīng)濟(jì)時(shí)代下，如何為新動能營造相應(yīng)的彈性發(fā)展空間，如何改造升級舊動能并構(gòu)建適合新動能培育、舊動能升級的控制指標(biāo)體系，筆者從土地利用復(fù)合、開發(fā)強(qiáng)度區(qū)間設(shè)置、公共設(shè)施完善、新空間營造、地塊改造升級等方面提出相應(yīng)的規(guī)劃策略，在引導(dǎo)寧波保稅區(qū)持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，以期為其他同類型的產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展提供參考。