人民政協(xié)在地方治理中的空間、作用和邊界

張 獻(xiàn) 生

(中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部， 北京 100800)

地方治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，既遵循國家的統(tǒng)一意志與整體利益，又體現(xiàn)地方社會的自身價值與愿望訴求，既能豐富國家治理的經(jīng)驗(yàn)，也能促進(jìn)國家層面的制度變革，是新時代中國共產(chǎn)黨治國理政和國家改革發(fā)展必須解決的重要課題。人民政協(xié)作為中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)、我國政治生活中發(fā)揚(yáng)社會主義民主的重要形式、國家治理體系的重要組成部分、具有中國特色的制度安排，“要適應(yīng)全面深化改革的要求，以改革思維、創(chuàng)新理念、務(wù)實(shí)舉措大力推進(jìn)履職能力建設(shè)，努力在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮更大作用”[1]。但也要看到，人民政協(xié)的性質(zhì)、特點(diǎn)和功能決定了它在參與地方治理中，既不同于黨委、政府，也不同于人民團(tuán)體和社會組織，不可能全方位參與、多方面發(fā)力、無限制作為，只有按照國家憲法、政協(xié)章程和相關(guān)政策賦予的空間、作用和邊界，充分體現(xiàn)和發(fā)揮政協(xié)的鮮明特色和獨(dú)特優(yōu)勢，才能在地方治理中彰顯政協(xié)的作用、效能和價值。

一、政協(xié)在地方治理中的空間

政協(xié)是國家和地方治理的重要主體。根據(jù)國家憲法、政協(xié)章程、相關(guān)政策和政協(xié)的性質(zhì)定位，它在地方治理中發(fā)揮作用的空間，主要包括以下五個方面。

（一）政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，要為推進(jìn)地方治理凝聚人心和力量

統(tǒng)一戰(zhàn)線作為不同階級、政黨、民族、團(tuán)體及社會各方面人士的政治聯(lián)盟，是為黨的總目標(biāo)總?cè)蝿?wù)服務(wù)的，它以大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合為主題，根本任務(wù)和最大優(yōu)勢就是凝聚人心、匯聚力量。推進(jìn)國家和地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，社會各方面成員充分行使民主權(quán)利，參與公共事務(wù)管理，形成政黨、政府、社會、民眾相互作用、共治共建共享的過程。如何將社會各方面成員吸納進(jìn)國家治理過程，充分發(fā)揮人民群眾參與治理的積極性和主動性，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、多元共治的強(qiáng)大合力，就成為統(tǒng)一戰(zhàn)線參與地方治理的重要任務(wù)和廣闊空間。因此，政協(xié)參與地方治理，首先要充分發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的功能作用，堅(jiān)持團(tuán)結(jié)和民主兩大主題，在履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能中，著力為推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化凝聚人心、匯聚力量，增進(jìn)共識、形成合力，為治理任務(wù)的深入實(shí)施、治理目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)提供廣泛支持。

（二）政協(xié)作為多黨合作的重要機(jī)構(gòu)，要為推進(jìn)地方治理提供平臺和機(jī)制

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的基本政治制度，也是在中國土壤中生長出來的新型政黨制度。它以獨(dú)特的結(jié)構(gòu)、功能和價值，以合作、民主、共識的基本理念，以協(xié)商、參與、監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制，以肝膽相照、榮辱與共的傳統(tǒng)品格，為國家和地方治理提供了制度化機(jī)制和保障。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨和中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，推進(jìn)國家和地方治理的過程，就是執(zhí)政興國、執(zhí)政為民的過程；各民主黨派作為中國特色社會主義參政黨，參與國家和地方治理的過程，就是履行參政黨職能，實(shí)現(xiàn)參政興國、參政為民的過程。多黨合作制度效能的發(fā)揮，直接關(guān)系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程，是國家治理現(xiàn)代化的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和重要保障。政協(xié)作為多黨合作的重要機(jī)構(gòu)，是中國共產(chǎn)黨與各民主黨派、無黨派人士履行職能、發(fā)揮作用的重要平臺，在參與地方治理中，要以執(zhí)政黨與參政黨的政治共識為引領(lǐng)，以自身的政治資源為基礎(chǔ)，以多黨合作的政治格局為保障，通過執(zhí)政黨和參政黨在政協(xié)平臺的參與和互動合作，形成強(qiáng)大的政治凝聚力和社會整合力，為治理提供政治指引、和諧環(huán)境和堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）政協(xié)作為發(fā)揚(yáng)社會主義民主的重要形式，要為推進(jìn)地方治理優(yōu)化政策決策

人民當(dāng)家作主是社會主義民主的本質(zhì)和核心，體現(xiàn)在國家和地方治理中，就是重要政策和決策必須反映社會各方面成員的意志。政協(xié)聯(lián)系廣泛、人才薈萃、智力密集、環(huán)境寬松，是行得通、很管用的中國式民主，在促進(jìn)黨委、政府科學(xué)民主決策中具有特殊的功能作用。政協(xié)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的基本職能，也是促進(jìn)科學(xué)民主決策的重要平臺。目前，政協(xié)協(xié)商已經(jīng)納入黨和政府的決策程序，為政協(xié)發(fā)揚(yáng)民主、促進(jìn)科學(xué)決策提供了重要保證。因此，政協(xié)參與地方治理，就是要充分運(yùn)用人才智力優(yōu)勢、參政履職平臺和民主重要渠道，廣集眾智，廣獻(xiàn)良策，在優(yōu)化政策決策、糾正失誤偏差、防止和減少風(fēng)險中體現(xiàn)價值、發(fā)揮作用，促進(jìn)和提高“黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，國家機(jī)構(gòu)履職能力，人民群眾依法管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會文化事務(wù)、自身事務(wù)的能力”[2]。

（四）政協(xié)作為國家治理體系的重要組成部分，要為地方治理凝聚和增進(jìn)共識

政協(xié)之所以是國家治理體系的重要組成部分，既源于它是我國政治體制的重要組成部分，也有賴于它在國家和地方治理體系中的獨(dú)特作用。在我國由領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、協(xié)商機(jī)關(guān)、自治機(jī)關(guān)等構(gòu)成的政治體制中，政協(xié)是不可或缺的組成部分；在國家治理主體中，政協(xié)以協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)獨(dú)樹一幟，在廣泛凝聚和增進(jìn)擴(kuò)大政治共識中具有獨(dú)特優(yōu)勢和作用?，F(xiàn)代社會是多元發(fā)展，國家治理是多元共治，而形成共識是實(shí)現(xiàn)多元共治的基礎(chǔ)和核心，沒有共識，就沒有共治，更沒有共贏。因此，政協(xié)在參與地方治理中，必須充分發(fā)揮民主協(xié)商這個形成共識的合作機(jī)制和有效方式，“有事多商量、遇事多商量、做事多商量”[3]，最大限度地凝聚、形成和擴(kuò)大各方共識，進(jìn)一步完善黨和政府主導(dǎo)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制，確保國家治理體系的基本秩序和實(shí)際成效。

（五）政協(xié)作為具有中國特色的制度安排，要為國家和地方治理提供制度保障

人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等作為我國的基本政治制度，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度保證。在新時代，“擺在我們面前的一項(xiàng)重大歷史任務(wù)，就是推動中國特色社會主義制度更加成熟和定型，為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系”[4]。目前，我國中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、地方政府負(fù)責(zé)、社會成員參與的治理體系已逐步成型,“加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實(shí)踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”[5]，切實(shí)提高制度執(zhí)行力和治理能力，已經(jīng)成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和迫切任務(wù)，成為我國社會主義制度優(yōu)勢充分發(fā)揮、黨和國家事業(yè)順利發(fā)展的重要因素。因此，政協(xié)在地方治理中，既要完善自身制度，大力推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)，不斷提高政協(xié)協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、程序化水平，又要促進(jìn)政治制度體系的健全和完善，促進(jìn)社會成員對國家治理的制度化參與，適時進(jìn)行界別調(diào)整，加強(qiáng)委員隊(duì)伍建設(shè)，發(fā)揮委員主體作用，使社會各方面成員的治理訴求和智慧在我國政治系統(tǒng)中充分表達(dá)展現(xiàn)。

二、政協(xié)在地方治理中的作用

現(xiàn)代國家治理是多元協(xié)商共治?！叭嗣裾f(xié)以憲法、政協(xié)章程和相關(guān)政策為依據(jù)，以中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度為保障，集協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作于一體，是社會主義協(xié)商民主的重要渠道”[5]。因此，政協(xié)參與地方治理，最基本和最重要的就是要提高履職能力，充分發(fā)揮協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作“四位一體”的功能，著力彰顯政協(xié)的獨(dú)特優(yōu)勢和作用。

（一）以協(xié)商形成治理共識

共識是達(dá)成治理的核心和要旨?，F(xiàn)代治理不是政府單一治理，而是協(xié)調(diào)社會多方面進(jìn)行共同治理，實(shí)現(xiàn)互利共贏；主要不是靠行政命令強(qiáng)迫服從，而是平等協(xié)商、形成共識，實(shí)現(xiàn)綜合效應(yīng)。在我國社會結(jié)構(gòu)深刻變化、利益格局深刻調(diào)整、利益訴求更加多樣的條件下，國家和地方治理必須找到社會各方面成員的最大公約數(shù)，在有利于整體利益、兼顧自身利益基礎(chǔ)上，構(gòu)建凝聚和形成基本共識的協(xié)商治理機(jī)制，使治理體系中諸多社會政治力量在協(xié)商中達(dá)成共識、在治理中協(xié)力并進(jìn)，從而最大限度地減少治理成本，最大程度地提高治理成效。

政協(xié)作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，在參與地方治理中，必須以形成和增進(jìn)共識為著力點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把協(xié)商貫穿于治理的全過程，按照“協(xié)商于民、協(xié)商為民”的要求，研究把握間接參與和直接參與的不同特點(diǎn)，以專題協(xié)商參與社會治理的重大、特定問題，以對口協(xié)商、界別協(xié)商參與專門領(lǐng)域的決策管理、政策制定，以提案協(xié)商參與涉及民生民利的社會管理，以其他方式作為對參與社會管理和決策管理的有效補(bǔ)充，既要通過協(xié)商使治理主體和治理對象在治理的目標(biāo)、任務(wù)、內(nèi)容、重點(diǎn)、方法等方面形成基本共識，凝聚治理合力，推動治理實(shí)踐深入有效開展，又要形成科學(xué)化、規(guī)范化、經(jīng)常化的協(xié)商機(jī)制，使協(xié)商活動有序高效開展，治理目標(biāo)逐步實(shí)現(xiàn)。針對地方治理的綜合性、復(fù)雜性、直接性、多樣性，政協(xié)的協(xié)商活動應(yīng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、鄉(xiāng)村延伸，深入研究、努力探尋不同區(qū)域、單位的協(xié)商形式，具有直接性、自治性特點(diǎn)的協(xié)商方式；建立政協(xié)聯(lián)絡(luò)室助推協(xié)商治理，開設(shè)網(wǎng)上協(xié)商議政論壇，讓網(wǎng)民“走進(jìn)來”、“融進(jìn)去”，讓利益相關(guān)者坐到一起平等協(xié)商、求同存異，最廣泛地凝聚社會共識。

（二）以監(jiān)督推動治理落實(shí)

監(jiān)督是治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的促進(jìn)力量。治理的要旨在落實(shí)，而落實(shí)的過程，既是黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹執(zhí)行，也是治理理念、目標(biāo)任務(wù)的實(shí)踐和實(shí)現(xiàn)，實(shí)際上是黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾改造社會、創(chuàng)造歷史的過程。在這個過程中，有認(rèn)識不足的松懈，利益調(diào)整的難題，攻堅(jiān)克難的坎坷，作風(fēng)不正的阻礙，對此，既要靠思想教育、政策規(guī)范、改進(jìn)作風(fēng)的內(nèi)生動力，還要靠健全社會監(jiān)督體系，強(qiáng)化對社會管理權(quán)力的監(jiān)督和約束，對治理主體的監(jiān)察督責(zé)和嚴(yán)格追究。只有決策部署、教育動員，而沒有認(rèn)真監(jiān)察、嚴(yán)格督責(zé)，治理就很難落地落實(shí)到位。

中共中央《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》指出，政協(xié)要“通過協(xié)商會議、建議案、視察、提案、反映社情民意信息等形式提出意見建議，積極履行民主監(jiān)督職能”[6]。政協(xié)民主監(jiān)督，既是參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士通過政協(xié)組織對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作進(jìn)行的協(xié)商式監(jiān)督，也是中國共產(chǎn)黨在政協(xié)與各民主黨派和無黨派人士之間進(jìn)行的互相監(jiān)督，在貫徹黨和政府的方針政策和決策部署、創(chuàng)新社會治理、推進(jìn)工作落實(shí)中具有重要作用和獨(dú)特優(yōu)勢。要把民主監(jiān)督作為政協(xié)參與地方治理的重要方式，突出黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實(shí)，抓住治理中事關(guān)全局和人民利益的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，運(yùn)用政協(xié)全體會議、常委會議、主席會議向黨委和政府提出建議案，委員視察、委員提案、委員舉報、大會發(fā)言等提出批評和建議，各專門委員會提出建議或有關(guān)報告，參加黨委和政府有關(guān)部門組織的調(diào)查和檢查活動，政協(xié)委員應(yīng)邀擔(dān)任司法機(jī)關(guān)和政府部門特約監(jiān)督人員等多種形式，進(jìn)行政協(xié)組織的整體監(jiān)督、黨派界別的特色監(jiān)督和政協(xié)委員的個人監(jiān)督，把決策優(yōu)化、實(shí)踐糾偏和過程防錯的功能充分發(fā)揮出來。要探索推進(jìn)組織化、項(xiàng)目化、網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督，綜合運(yùn)用個體監(jiān)督、團(tuán)隊(duì)監(jiān)督、全面監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等，使政協(xié)監(jiān)督走出會場、走向社會、走入群眾，跟進(jìn)重大工程、重點(diǎn)工作和重點(diǎn)民生實(shí)事項(xiàng)目。要建立健全監(jiān)督意見吸收采納、整改落實(shí)、辦理反饋等制度機(jī)制，使民主監(jiān)督更加精準(zhǔn)、更有深度、更有成效。

（三）以參與提高治理成效

參與是治理的必要條件。治理不是“獨(dú)角戲”，而是“眾人臺”，良政和善治的實(shí)現(xiàn)，既取決于治理主體對治理的謀劃、協(xié)商的組織和環(huán)境的營造，又取決于治理對象對治理的回應(yīng)、協(xié)商中的表現(xiàn)和實(shí)踐的作為，還取決于協(xié)商結(jié)果、共識的實(shí)現(xiàn)?？梢哉f，治理主體和對象參與的態(tài)度、程度和成效是治理的決定性因素，參與積極、態(tài)度端正、程度深入，協(xié)商質(zhì)量就高，施政效果就良，治理成效就善，否則，就不可能達(dá)到良政和善治。

中共中央《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》指出，“堅(jiān)持廣泛參與、多元多層，更好保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”[7]。政協(xié)委員是政協(xié)的主體，也是各方面社會成員的代表，在參與地方治理中擔(dān)負(fù)著重要角色，具有獨(dú)特優(yōu)勢。作為聯(lián)系群眾的橋梁紐帶，政協(xié)委員可以通過反映社會各方面成員的治理愿望，就相關(guān)問題提出治理建議；作為地方重要治理主體，政協(xié)委員可以不同角色（黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、企事業(yè)單位管理人員和代表人士）履行職責(zé)，在治理過程中，既可以就治理問題和重點(diǎn)的確定、協(xié)商的實(shí)施、成果的采納、決策政策的完善等發(fā)揮指導(dǎo)、組織和推動作用，也可以參與政協(xié)對治理問題的視察督察，促進(jìn)部署舉措的落實(shí)和治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；作為治理對象（相關(guān)單位社會成員），可以通過自身的模范作用，引導(dǎo)群眾正確處理國家、集體和個人關(guān)系，用好民主權(quán)利，維護(hù)自身權(quán)益，提高協(xié)商質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)互利共贏。在參與地方治理中，政協(xié)委員充分發(fā)揮主體作用，就是要積極參與治理進(jìn)程，努力成為治理的切實(shí)促進(jìn)者、努力實(shí)踐者、模范帶動者。要通過設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)室、委員工作室、開通委員“網(wǎng)上工作室”、“委員微博”等，建立委員聯(lián)系群眾制度、委員公開接待日制度等，為委員搭建工作平臺，實(shí)現(xiàn)與民眾之間面對面的交流溝通，積極當(dāng)好“政策法規(guī)的宣傳員、文明建設(shè)的示范員、公益事業(yè)的促進(jìn)員、困難群體的幫扶員和民意反映的信息員”。要推動政協(xié)委員深度參與，組織委員開展進(jìn)街道、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，參加本地政情通報會，參與解決民生問題等，協(xié)助黨委政府做好理順情緒、化解矛盾、協(xié)調(diào)關(guān)系的工作，促進(jìn)基層群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題的解決。

（四）以合作提供治理保障

治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要各方面齊心協(xié)力，共同推進(jìn)。特別是要按照黨的十九大提出的“打造共建共治共享的社會治理格局”，不僅需要廣泛凝聚和增強(qiáng)擴(kuò)大治理共識，還需要建立凝聚各方面力量的合作協(xié)調(diào)機(jī)制。在地方治理實(shí)踐中，要通過廣泛的政治和社會合作，實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主與選舉民主的有機(jī)結(jié)合，黨政干部與黨外人士的同心協(xié)力，政協(xié)系統(tǒng)與政權(quán)系統(tǒng)的良性互動，特別是要打破“把我們黨和人民群眾隔開”的無形之墻，讓權(quán)力與權(quán)利平等對話，政府與公眾良性互動，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)制度機(jī)制優(yōu)勢互補(bǔ)、相輔相成的綜合效能，為治理的深入推進(jìn)提供強(qiáng)有力的保障。

人民政協(xié)是大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合的組織，團(tuán)結(jié)聯(lián)合的實(shí)現(xiàn)形式就是合作共事。從政協(xié)的結(jié)構(gòu)看，由各階級、各政黨、各民族、各團(tuán)體和社會各方面人士組成的34個界別，構(gòu)成了合作共事的廣泛社會基礎(chǔ)；從政協(xié)的職能看，政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政，搭建了執(zhí)政黨與參政黨、黨外人士與黨委政府、社會各方面人士相互之間合作共事的廣闊平臺；從政協(xié)的組織網(wǎng)絡(luò)看，有政協(xié)黨組、工作機(jī)構(gòu)、相關(guān)界別專委會、基層工委和分布在各行各業(yè)的政協(xié)委員，形成了政協(xié)與黨委政府的工作銜接、與人大機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合、與各界群眾密切聯(lián)系的渠道機(jī)制。在參與地方治理中，要著眼“打造共建共治共享的社會治理格局”，促進(jìn)形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、政協(xié)主動、各方配合、社會參與的工作格局。要發(fā)揮政協(xié)凝聚共識的整合功能、價值引領(lǐng)的導(dǎo)向功能、決策協(xié)商的咨詢功能、利益表達(dá)的協(xié)調(diào)功能、社會疏導(dǎo)的穩(wěn)定功能，參與和推進(jìn)社會治理創(chuàng)新，促進(jìn)政協(xié)系統(tǒng)與黨政工作、黨政干部與黨外人士、村民自治與民主協(xié)商的有機(jī)結(jié)合。要著眼促進(jìn)“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的配套完善，努力形成一套比較規(guī)范完整的政協(xié)協(xié)商制度體系，以協(xié)商民主的功能優(yōu)勢推動民主選舉的有效開展。要與統(tǒng)戰(zhàn)部門協(xié)同配合，在各方面各領(lǐng)域社會成員中倡導(dǎo)協(xié)商精神、培育協(xié)商文化，提升參與協(xié)商的能力，促進(jìn)治理的深入有效開展。

政協(xié)發(fā)揮協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作功能，既可以分別實(shí)施，突出各自優(yōu)勢，又要堅(jiān)持“四位一體”，進(jìn)行整體聯(lián)動，以協(xié)商凝聚共識，以監(jiān)督推進(jìn)落實(shí)，以參與提高質(zhì)量，以合作搭建平臺，最大限度地實(shí)現(xiàn)治理的綜合效應(yīng)。

三、政協(xié)在地方治理中發(fā)揮作用的邊界

列寧講過，真理多邁出一小步就會變成謬誤。政協(xié)在國家和地方治理中優(yōu)勢獨(dú)特、大有可為，但也不是無所不能、無所不為。這就要求政協(xié)在參與地方治理中，必須準(zhǔn)確把握政協(xié)的性質(zhì)和角色定位，明確發(fā)揮作用、積極作為的空間和邊界，在憲法、政協(xié)章程和政策規(guī)定的范圍內(nèi)，積極作為、發(fā)揮效能。

（一）堅(jiān)守本根，不出現(xiàn)偏離

習(xí)近平總書記指出，“我們治國理政的本根，就是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和社會主義制度”[8]。中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。中國特色社會主義道路是實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化、創(chuàng)造人民美好生活的必由之路，中國特色社會主義理論體系是指導(dǎo)黨和人民實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的正確理論，中國特色社會主義制度是當(dāng)代中國發(fā)展進(jìn)步的根本制度保障。堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和中國特色社會主義，是我國治理體系的本質(zhì)特點(diǎn)，是發(fā)揮政協(xié)在治理中優(yōu)勢作用的根本要求，也是區(qū)別于資本主義國家治理的顯著特征，必須作為根本原則和保證貫徹始終，體現(xiàn)到參與治理實(shí)踐的各個方面。在治理協(xié)商中，既要充分發(fā)揚(yáng)民主，促進(jìn)不同思想觀點(diǎn)的充分表達(dá)和深入交流，也要堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)民主和增進(jìn)團(tuán)結(jié)相互貫通、建言資政和凝聚共識雙向發(fā)力，促進(jìn)黨和政府決策部署的貫徹落實(shí)。推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要學(xué)習(xí)借鑒包括西方資本主義國家治理的有益成果，但絕不能搞西方化、資本主義化，也不能用西方治理的概念、經(jīng)驗(yàn)和模式作為衡量我國治理成效的標(biāo)準(zhǔn)，用以規(guī)范我國地方治理的目標(biāo)、內(nèi)容和方式。鄉(xiāng)村治理中，必須堅(jiān)持人民主體、村民自治、協(xié)商治理，但不能與黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)對立起來，片面強(qiáng)調(diào)一切由民眾當(dāng)家，地方黨委和政府少介入或不介入?？傊?，無論是治理的目標(biāo)任務(wù)要求，還是協(xié)商的內(nèi)容重點(diǎn)方式，無論是學(xué)習(xí)借鑒汲取，還是探索改革創(chuàng)新，都要有利于堅(jiān)持和實(shí)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，有利于中共中央大政方針和決策部署的貫徹落實(shí)，有利于黨的階級基礎(chǔ)、群眾基礎(chǔ)和執(zhí)政地位的鞏固。在這個根本原則界限和政治方向上，絕不能越雷池一步。

（二）把握主動，不求“全”作“主”

地方治理是在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)和社會參與下進(jìn)行的，政協(xié)作為重要主體，不是旁觀者，更不是局外人，而是要主動參與、積極作為。這種主動應(yīng)主要體現(xiàn)在：增強(qiáng)促進(jìn)地方治理的責(zé)任感和自覺性，充分發(fā)揮政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的獨(dú)特優(yōu)勢和作用，積極參與在地方治理的相關(guān)活動，推動治理的深入有效開展。在國家和地方協(xié)商治理中，是包括政黨、人大、政府、政協(xié)、人民團(tuán)體、基層、社會多種協(xié)商形式共同發(fā)揮作用，體現(xiàn)綜合效應(yīng)，政協(xié)作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)和協(xié)商民主重要渠道，在參與治理中應(yīng)著力發(fā)揮獨(dú)特優(yōu)勢作用，但不宜求“全”作“主”，即搞“全員額參與、全方位服務(wù)、全區(qū)域覆蓋”，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政協(xié)協(xié)商主渠道作用。在協(xié)商治理中，政協(xié)要著眼把政協(xié)協(xié)商的載體和平臺做大用好，更加廣泛、經(jīng)常、有效地開展專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，探索網(wǎng)絡(luò)議政、遠(yuǎn)程協(xié)商等新形式，不斷豐富和改進(jìn)協(xié)商內(nèi)容和方式，讓協(xié)商的代表性更強(qiáng)、包容性更大、質(zhì)量和成效更高，在促進(jìn)科學(xué)民主決策中發(fā)揮更大的作用，而不宜作為協(xié)商主體就相關(guān)問題直接與人大、政府協(xié)商，或要求人大、政府就相關(guān)問題與政協(xié)協(xié)商；要支持政協(xié)委員參與地方治理中的相關(guān)協(xié)商活動，發(fā)揮模范帶動作用，但不是代表政協(xié)參與協(xié)商，也不是發(fā)揮政協(xié)的主體作用，而是代表所在黨派團(tuán)體和所聯(lián)系的群眾，體現(xiàn)統(tǒng)一戰(zhàn)線代表人士和委員的主體作用；要堅(jiān)持政協(xié)協(xié)商于決策之前和決策執(zhí)行之中，但不宜極端化，片面強(qiáng)調(diào)黨委、政府的重要決策都要經(jīng)政協(xié)協(xié)商，黨委決定之前、人大決議之前、政府決策之前，而是對“明確規(guī)定需要政協(xié)協(xié)商的事項(xiàng)必須經(jīng)協(xié)商后提交決策實(shí)施”[9]?？傊f(xié)參與地方治理，要突出重要渠道、展現(xiàn)協(xié)商優(yōu)勢、進(jìn)行委員帶動、體現(xiàn)不可或缺，但不宜追求主要渠道、主要角色、主體作用的定位。

（三）致力說對，不約束行政

政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政作為政協(xié)的主要職能，其實(shí)質(zhì)是擴(kuò)大社會各界人士的有序政治參與，特點(diǎn)是各種意見和建議的制度性表達(dá)，價值是在黨委、政府制定政策進(jìn)行決策中發(fā)揮優(yōu)化、糾偏和防錯功能。這就決定了政協(xié)發(fā)揮功能作用的方式主要是議政建言，它不是主導(dǎo)權(quán)，而是話語權(quán)；不是行政約束力，而是政治影響力；不是要說了算，而是要說得對。就科學(xué)民主決策而言，算不等于對，而對才能算。只有說得對，才能對科學(xué)民主決策具有影響力，起到算的作用，說得不對，再強(qiáng)調(diào)算也不能算，算了反而會起負(fù)作用?？梢哉f，說得對是議政建言的要旨和精髓所在，是政協(xié)功能作用的重要價值所系，也是具有影響力的內(nèi)在要求。在參與地方治理中，政協(xié)要根據(jù)黨委、政府的部署要求，對一些治理問題在政協(xié)進(jìn)行協(xié)商，或政協(xié)委員參與政府組織的相關(guān)協(xié)商活動，其立足點(diǎn)、著力點(diǎn)和落腳點(diǎn)，都在于提高議政建言的質(zhì)量，使其具有針對性、科學(xué)性、實(shí)用性，從而對黨委政府制定政策、進(jìn)行決策和貫徹落實(shí)產(chǎn)生影響力，而不能片面追求和強(qiáng)調(diào)說了算，要求政協(xié)意見建議對政府具有約束力，必須采納和落實(shí)，甚至提出對不落實(shí)的可以進(jìn)行質(zhì)詢和彈劾；也不宜經(jīng)常就地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重要問題以政協(xié)名義作出決定和決議，強(qiáng)調(diào)政協(xié)委員對鎮(zhèn)級以及村級重大決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目安排、大額度資金使用等，可以用書面、懇談、專題等形式協(xié)商，協(xié)商結(jié)果適時公開，對基層政府行政施加壓力。要加強(qiáng)政協(xié)協(xié)商與黨委和政府工作的有效銜接，認(rèn)真落實(shí)由黨委、人大、政府、民主黨派、人民團(tuán)體等提出議題的規(guī)定，探索由界別和委員聯(lián)名提出議題等，但不能在黨委政府部署、委托和確定的協(xié)商計劃之外，搞單純由政協(xié)主導(dǎo)和推進(jìn)的協(xié)商治理項(xiàng)目。在對地方治理進(jìn)行民主監(jiān)督中，可以運(yùn)用調(diào)研式、體驗(yàn)式、聯(lián)合式、會診式、協(xié)商式等多種監(jiān)督方式，還可以探討民主監(jiān)督新領(lǐng)域新方式，在說得對和“罵亦精”的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)協(xié)商式監(jiān)督的優(yōu)勢作用，但不能片面追求“剛性”和“硬度”，就治理中的相關(guān)問題進(jìn)行質(zhì)詢，要求政府部門進(jìn)行答復(fù)或限期整改落實(shí)，更不能搞民主監(jiān)督法律化，以增強(qiáng)監(jiān)督的約束力。這不僅會導(dǎo)致政協(xié)監(jiān)督性質(zhì)的改變，還將對地方治理帶來負(fù)面影響。