融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)的法制保障困境與制度因應

楊明勳，陳逸飛

（1.清華大學 法學院，北京 100084；2.安徽財經(jīng)大學，安徽 蚌埠 233030）

近些年，“融合””升級”“創(chuàng)新”等成為旅游產(chǎn)業(yè)的焦點與核心詞匯，這既體現(xiàn)黨和國家對當代中國經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)進行全面發(fā)展、多角度拓展的要求，也使得我國各地旅游產(chǎn)業(yè)多點開花，由自主單一經(jīng)營向聯(lián)結(jié)共贏轉(zhuǎn)化，進而在經(jīng)濟效益和產(chǎn)業(yè)升級上創(chuàng)造了不斐的成績?？梢哉f，融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)已經(jīng)在一定意義上實現(xiàn)了對國家實策的有力踐行，體現(xiàn)出我國現(xiàn)代旅游緊跟時代步伐，不斷發(fā)展完善的總體趨勢。但僅是在一定程度上拉動產(chǎn)業(yè)升級和區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)動發(fā)展并不是其最終的發(fā)展目的，而是讓“旅游＋”產(chǎn)業(yè)在融合發(fā)展的道路上始終保有強勁生命力，不斷打造融合發(fā)展新高地，推進產(chǎn)業(yè)自身和區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)且穩(wěn)定地隨時代發(fā)展。目前，我國融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)在高速發(fā)展中出現(xiàn)了一系列關(guān)乎其新業(yè)態(tài)、新特性，以及游客新需求的問題，在“人”與產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)之間的界限、利益、權(quán)責等方面的矛盾尤為突出，由于融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)的特殊性，以及部分法律法規(guī)的不完善，導致在這些矛盾尋求解決時遇到了一定的困難，而這種法制保障困境在一定程度上阻礙了融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。因此，通過對我國現(xiàn)有涉旅法律體系與立法現(xiàn)狀的疏離與分析，再結(jié)合當今旅游新業(yè)態(tài)融合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)環(huán)境與形態(tài)，探明旅游新業(yè)態(tài)下行業(yè)的突出矛盾與法律規(guī)制困境，并最終找到推進我國融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)規(guī)范發(fā)展的制度因應建議，是融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)進一步完善產(chǎn)業(yè)體系，改善區(qū)域經(jīng)濟融合發(fā)展環(huán)境的有力保障，也是旅游產(chǎn)業(yè)永葆生命力，可持續(xù)發(fā)展的基石。

一、我國涉旅法律體系建構(gòu)概況及其沿革的必要性

我國涉旅法律體系的構(gòu)建與相關(guān)立法情況，可以被認為是旅游產(chǎn)業(yè)的搖籃，在旅游產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展中予以支撐力量，讓旅游從業(yè)者的經(jīng)營有制可循，也讓旅游活動過程中的權(quán)責糾紛有法可依，是作為我國經(jīng)濟支柱型產(chǎn)業(yè)的旅游業(yè)從混沌無序到規(guī)范治理的底線保障。法律環(huán)境的逐步成熟為我國旅游產(chǎn)業(yè)的開拓創(chuàng)新打造了堅實的基礎(chǔ)，在切入融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)的法制保障問題之前，有必要對我國現(xiàn)有涉旅法律建設(shè)與環(huán)境，以及立法現(xiàn)狀進行梳理和分析，結(jié)合我國涉旅法律法規(guī)沿革的脈絡(luò)來看旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也可以發(fā)現(xiàn)我國涉旅法律體系與旅游產(chǎn)業(yè)的變革發(fā)展幾乎是相繼進行的，因此，對其了解不僅可以“借古鑒今”、取長補短，同時也能夠在法律建制上維持“初心”，始終切實踐行中國特色社會主義道路。

歷史是值得回顧與借鑒的，尤其是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展與改革的道路上，要明晰我國當前旅游法律建設(shè)與環(huán)境，應先了解其發(fā)展脈絡(luò)以及在發(fā)展中所遇痛點與對策。這對于旅游產(chǎn)業(yè)始終能夠在中國特色社會主義道路上沿革變遷，揮發(fā)能量而不改初衷。改革開放以來，我國旅游產(chǎn)業(yè)得到國家政策和規(guī)劃的指引得以迅速發(fā)展，1985年我國第一部行政旅游法規(guī)《旅行社管理暫行條例》和1999年實施的《導游人員管理法規(guī)》使得旅游從業(yè)者在經(jīng)營上有法可依。新世紀初期，隨著旅游行業(yè)由從傳統(tǒng)觀光游覽向深度體驗游覽轉(zhuǎn)變，對規(guī)范旅游從業(yè)者和景區(qū)服務(wù)質(zhì)量的相關(guān)法規(guī)也逐漸增多。但這一時期并沒有一部關(guān)于旅游產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌和管理的專門法，導致一些旅游糾紛只能借助其他部門法來處理，眾所周知，旅游產(chǎn)業(yè)本身是一個多產(chǎn)業(yè)要素結(jié)合的綜合型經(jīng)濟體，所涉要素與行業(yè)雖然在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上比較緊湊，但是在法律關(guān)系上是相對松散的，在涉及綜合性旅游糾紛的處理時，僅僅利用相關(guān)部門法的部分法律法規(guī)，并不能達到合理并完善解決旅游糾紛的目的。直到2013年《中華人民共和國旅游法》的頒布使得這一窘境得以緩解，涉旅行業(yè)法規(guī)各自為政的局面也得到控制?？梢哉f，從改革開放到21世紀初期，我國旅游法律建設(shè)曾在一定程度上落后于旅游產(chǎn)業(yè)的大跨步發(fā)展，法律法規(guī)的滯后性既源于旅游產(chǎn)業(yè)的特殊性，也有區(qū)域執(zhí)行的差異性與多變性的因素等?？傊@階段的基本國情導致了旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展雖然成績顯著，但由于法律法規(guī)建設(shè)的滯后性，在治理機制上形成了一定的影響。

近些年來，隨著諸多政策法規(guī)的頒布，旅游產(chǎn)業(yè)在管理上取得了較大的突破，并逐步形成了較為成熟的現(xiàn)代旅游管理機制?！皬穆糜沃卫碇黧w來看，從單一的以旅游行政主管部門為中心，形成了政府、市場主體、行業(yè)協(xié)會等多元化的治理格局；從治理方式來看，從人治轉(zhuǎn)向了法治?！盵1]。這其中自然得益于國家對旅游法律法規(guī)體系的構(gòu)建所帶來的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本保障，同時也不乏多項旅游政策與規(guī)劃的前瞻性導引。首先，我國歷屆領(lǐng)導人都有對旅游發(fā)展的重要講話與指示；其次，國家在既有針對性，又能夠大范圍覆蓋的前提下，出臺了眾多支援旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策。比如2015年旅游業(yè)年會上出臺了旅游業(yè)“三步走”的發(fā)展戰(zhàn)略，力求在國家與地方形成整體性的旅游政策支撐平臺，“其中有旅游核心要素相關(guān)政策、外圍要素相關(guān)政策以及服務(wù)類規(guī)范等，表現(xiàn)形式有條例、決定、規(guī)定、辦法、細則、意見、通知、公告、綱要等?！盵2]。在景區(qū)規(guī)范上，從早期粗略分類的森林公園、旅游度假區(qū)、風景名勝區(qū)等，升級為需按照國家制定的統(tǒng)一標準而設(shè)定的A級標準等。可以說沒有多年來政府、市場主體與行業(yè)協(xié)會相配合而制定和出臺的指導和規(guī)范政策，就不會出現(xiàn)如今我國旅游產(chǎn)業(yè)遍地開花，一派生機的盎然局面。

隨著時代的發(fā)展，經(jīng)濟環(huán)境的驟變，旅游客體需求的提高，以及國家指導政策的轉(zhuǎn)變，如今雖然已屢創(chuàng)輝煌的旅游產(chǎn)業(yè)又一次迎來了產(chǎn)業(yè)突破的關(guān)鍵點，融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)的雛形已經(jīng)初步落成，而在相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)上也應有所建樹，因為，一方面借古鑒今，改革開放到21世紀初期的“無法可依”的局面，不能再出現(xiàn)于我國已經(jīng)形成相對成熟的現(xiàn)代旅游管理機制之時，這會對我國旅游產(chǎn)業(yè)向現(xiàn)代化和多元化方向發(fā)展的道路上形成一定的阻礙；另一方面，旅游產(chǎn)業(yè)作為我國經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，無論如何都將向著不斷使其影響力溢出邊界的方向發(fā)展，如果在其向融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變的過程中，沒有強大的法律體系建構(gòu)作為后盾，那么必然會帶來產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變過程中的波動，可能對旅游產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟效益和社會效益產(chǎn)生一定的沖擊，這種不穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀態(tài)也不利于旅游產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的有機融合，自然會在一定程度上阻礙融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。

二、當前旅游新業(yè)態(tài)概況與相應的法制保障困境

2018年3月，我國文化和旅游部正式批準成立，在這之前，“融合”已經(jīng)成為旅游產(chǎn)業(yè)的焦點與核心。旅游產(chǎn)業(yè)本身的綜合性與包容性早已架構(gòu)了當代融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)的雛形，只不過傳統(tǒng)的旅游業(yè)只是兼容著與其天然耦合的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，而如今，除了一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與資本，文化、鄉(xiāng)村、體育、互聯(lián)網(wǎng)等都在融合理念之下得以融入旅游產(chǎn)業(yè)，在融合發(fā)展的過程中，其經(jīng)濟與社會價值得到雙向喚醒。這些產(chǎn)業(yè)的融入為旅游產(chǎn)業(yè)提供了多元的發(fā)展模式，更多樣的跨界形式實現(xiàn)了旅游產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢資源整合。而不可否認的是，與更多的產(chǎn)業(yè)向關(guān)聯(lián)，構(gòu)建一定的重疊與交叉，勢必會為旅游產(chǎn)業(yè)帶來更模糊的邊界與更加復雜的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，旅游活動的多樣化和豐富化也會帶來更多的游客權(quán)責問題，再加上我國現(xiàn)行涉旅法律法規(guī)對融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)的針對性并不強，因此，在涉及其復雜的糾紛上會出現(xiàn)一定的立法真空地帶，不可避免的會造成一定的法制保障困境。

（一）當前融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)概況

融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)并不是傳統(tǒng)意義上的橫向“兼并”，其他產(chǎn)業(yè)作為旅游產(chǎn)業(yè)的分支機構(gòu)，如傳統(tǒng)旅游景點周邊以及部分景點內(nèi)的飯店、零售商店、娛樂場所等。這些產(chǎn)業(yè)往往只是依附于某條旅游線路，并沒有真正融入到旅游產(chǎn)業(yè)體系當中。融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)實質(zhì)上是一個跨產(chǎn)業(yè)的模塊化資源與功能整合后的融合型新業(yè)態(tài)。

我國當前融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)主要體現(xiàn)在兩個方面，一方面是跨產(chǎn)業(yè)的旅游綜合體，即將自然景區(qū)、人文景觀、餐飲、住宿、購物、休閑娛樂、養(yǎng)生保健等模塊有機融合于一體，以游客體驗為核心的旅游大業(yè)態(tài)。例如集種植、喂養(yǎng)、篝火、燒烤等特色項目于一體的北京天毓山莊；能夠進行拓展訓練戶外拓展、團建等集體活動的南京鳳凰湖度假休閑山莊等。這類融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)將傳統(tǒng)景區(qū)景點與新型旅游吸引物相融合，在滿足游客對于旅游體驗多樣化需求的同時，推動著各功能模塊的不斷發(fā)展。

另一方面是綜合性的產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)，它將科技、研學、體育、文化、工業(yè)等產(chǎn)業(yè)有效整合，形成了產(chǎn)業(yè)間相互融合的新業(yè)態(tài)。例如通過傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的貴陽孔學堂采用的是“旅游＋文化”模式；義烏建立成世界上單體面積最大的商品批發(fā)市場——義烏國際商貿(mào)城，吸引世界各地游客來此游覽、購物，形成了“旅游＋商業(yè)”的融合產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)之間不斷的相互融合催生出了旅游投資、旅游地產(chǎn)等天然具有融合屬性的新行業(yè)，這些新行業(yè)與新業(yè)態(tài)共同構(gòu)成了一個綜合性的產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)。

融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)的形成與發(fā)展為游客的旅游實踐活動提供了更為多樣的旅游體驗，為旅游行業(yè)賦予了更加豐富的內(nèi)涵，更帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，引領(lǐng)我國各產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的升級與創(chuàng)新。

（二）旅游新業(yè)態(tài)下行業(yè)突出矛盾與法律規(guī)制困境

與融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展并至的是新業(yè)態(tài)所帶來的行業(yè)突出矛盾，這些問題的解決需要旅游法律法規(guī)的支撐。而正是因為融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)所具備的一些新特性，使得這些矛盾與問題通過現(xiàn)有法律法規(guī)無法完全或有效解決，因此形成了一定的真空地帶，一方面阻隔了旅游產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)之間的融合與聯(lián)動；另一方面，也帶來了一定的產(chǎn)業(yè)融合法治保障困境。

首先，旅游新業(yè)態(tài)下產(chǎn)業(yè)環(huán)境與氛圍存在一定的不足，并沒有切實讓從業(yè)者和當?shù)毓芾碚哒J識到旅游產(chǎn)業(yè)融合的必然性。融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模并不是傳統(tǒng)意義上的橫向兼并，而是在縱向上吸收、轉(zhuǎn)化并釋放其他產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢資源與內(nèi)核。而部分從業(yè)者并沒有完全理解其理念，在產(chǎn)業(yè)融合過程中一味東拼西湊，或者強行關(guān)聯(lián)，造成旅游產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量下降，影響游客游覽體驗，會帶來許多矛盾與糾紛，長此以往，景區(qū)的品牌形象與知名度必然會有所下降，進而影響區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)以及相融合的其他產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟效益和社會效益。

在這種產(chǎn)業(yè)環(huán)境與氛圍中，游客在旅游體驗過程中極易與景區(qū)從業(yè)人員發(fā)生矛盾與沖突，游客訴訟經(jīng)濟與效率難以實現(xiàn)。眾所周知，游客作為消費者本身具有一定特殊性，其消費地域的異地性本就為其訴訟經(jīng)濟與效率帶來一定的阻礙，在旅游新業(yè)態(tài)下，產(chǎn)業(yè)的融合性也給游客帶來了更為廣泛的消費范圍。在旅游活動中游客參與更多元的體驗項目意味著他們會接觸到更多的輔助服務(wù)人員和產(chǎn)業(yè)服務(wù)，一旦在某一環(huán)節(jié)或者多個環(huán)節(jié)出現(xiàn)矛盾與糾紛，訴諸法律，勢必會帶來更為復雜的法律關(guān)系。在游客參與旅游活動中，并不會有太多人將偶然性的法律糾紛、意外損失算作旅游經(jīng)費中，自然也不會預留出參與訴訟流程的時間，大多數(shù)人也不會在出游之前特意了解牽連多方產(chǎn)業(yè)的旅游糾紛的立法情況。在旅游糾紛的法律實踐中，立案的小額且分散性的侵害案件并不多見。但通過部分游客在互聯(lián)網(wǎng)上所發(fā)布的信息來看，這種侵權(quán)事件其實不勝枚舉。只是，本就在時間和金錢上沒有做過多準備的游客，在意識到自己的維權(quán)流程可能牽扯到更復雜的產(chǎn)業(yè)融合情況，多數(shù)都不了了之?？梢?，在產(chǎn)業(yè)融合并不充分的產(chǎn)業(yè)環(huán)境中，游客的合法權(quán)益受到侵害后難以維權(quán)的現(xiàn)象更為突出了。

其次，多元融合的市場秩序有待穩(wěn)定，在融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)的市場開發(fā)過程中，把其他產(chǎn)業(yè)相關(guān)資源轉(zhuǎn)化為旅游資源是關(guān)鍵一環(huán)，而有些地區(qū)在轉(zhuǎn)化過程中方式過為生硬，在沒有了解產(chǎn)業(yè)和資源性質(zhì)的前提下，只是單純從旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化需要出發(fā)，主觀臆斷其與旅游產(chǎn)業(yè)的融合形式。這種做法往往會帶來旅游產(chǎn)業(yè)無法與其他產(chǎn)業(yè)真正有機融合，一些資源在轉(zhuǎn)化過程中也有可能因不適當開發(fā)而遭到侵害。既不能傳遞出產(chǎn)業(yè)融合的核心價值，也會帶來產(chǎn)業(yè)之間的不協(xié)調(diào)，從而產(chǎn)生矛盾與沖突，如產(chǎn)權(quán)糾紛，融合范圍糾紛等，給市場秩序帶來一定的波動。

多元融合市場秩序的不穩(wěn)定性，帶來了旅游法律制度覆蓋與更新的問題。如對旅游產(chǎn)業(yè)、融合產(chǎn)業(yè)與當?shù)毓芾聿块T進行合作的合同規(guī)范；針對景區(qū)提供的特色民俗工藝、飲食文化的專門法規(guī)等。除了對生產(chǎn)實物產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)與旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)合時的合同處理問題，還有一些文化類無形產(chǎn)品的知識產(chǎn)權(quán)問題。雖然產(chǎn)權(quán)制度在我國形成法律的歷程較短，雖然相關(guān)產(chǎn)業(yè)均已具備一定的產(chǎn)權(quán)知識和維權(quán)意識，在無形的文化資源轉(zhuǎn)化為旅游資源的過程中，不能單純依賴產(chǎn)業(yè)主體之間所達成的共同意識，而是應該形成一定的法律規(guī)制，避免文化資源在轉(zhuǎn)化過程中受到不必要的損害。除此之外，有些具有濃厚地域性特色的地方產(chǎn)業(yè)資源容易被冒用或復制，如有些景區(qū)冒用附近景區(qū)產(chǎn)業(yè)融合所開發(fā)的產(chǎn)品和服務(wù)，意圖混淆視聽，迷惑游客，這在一定程度上侵犯了附近景區(qū)產(chǎn)業(yè)融合的成果，可能給其帶來一定的經(jīng)濟和社會效益的損失。這些侵權(quán)事例都是在融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的新的法律糾紛，在攪動著融合市場的秩序的同時，也在挑戰(zhàn)著我國旅游法律法規(guī)的覆蓋面和更新速度。

再次，輿情問題與過度宣傳得不到有效控制，互聯(lián)網(wǎng)的介入讓本就處于變革之中的旅游產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的融合過程更為復雜。有些地方旅游從業(yè)者為了吸引游客，在互聯(lián)網(wǎng)上故意夸大宣傳，或者虛假宣傳，試圖借融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)的熱度和吸引力，在網(wǎng)絡(luò)平臺上包裝修飾景區(qū)旅游產(chǎn)品與服務(wù)，給潛在游客制造旅游產(chǎn)品和服務(wù)包羅萬象、應有盡有的感觀。這種過度宣傳或者為迎合某些游客的偏好將宣傳投放于景區(qū)多個不實特點上，或者將其產(chǎn)業(yè)融合程度進行夸大處理。待游客真正游覽時必然欣然而至，敗興而歸，在一定程度上遮蓋了旅游目的地產(chǎn)業(yè)真正的融合特性，使其融合能量無法得到應有的關(guān)注和有效的釋放，并引發(fā)游客與景區(qū)、融合產(chǎn)業(yè)與旅游產(chǎn)業(yè)、網(wǎng)絡(luò)平臺與旅游宣傳者等多方糾紛。

輿情問題與過度宣傳得不到有效控制阻礙著現(xiàn)行法律法規(guī)發(fā)揮行為矯正功能。當今的旅游從業(yè)者對互聯(lián)網(wǎng)可謂既愛且恨，他們一方面希望通過互聯(lián)網(wǎng)強大的信息傳播功能擴大旅游目的地的影響力和關(guān)注度；另一方面，卻也懼怕網(wǎng)絡(luò)不良輿論對旅游目的地形象的破壞。因為，我國在涉旅網(wǎng)絡(luò)輿情的立法上尚存在一定的不足，互聯(lián)網(wǎng)上一旦出現(xiàn)關(guān)于旅游目的地的不良輿論，無論情況是否屬實，都有可能對旅游目的地形象造成一定的損害，而旅游從業(yè)者卻往往無從辯駁。相對的，對于通過在網(wǎng)絡(luò)上進行虛假宣傳和夸大宣傳侵害游客權(quán)益的旅游從業(yè)者，其行為也在一定程度上逃離了現(xiàn)行法律法規(guī)的約束。有些旅游從業(yè)者在互聯(lián)網(wǎng)上以游客的身份對景區(qū)進行虛假宣傳，還有的同樣以游客身份給其所在景區(qū)存在競爭關(guān)系的景區(qū)散布不實評價，企圖破壞對方既有的目的地形象。這些行為得不到矯正會損害旅游目的地的品牌效應與形象提升，也在旅游業(yè)謀求產(chǎn)業(yè)變革之時，會在一定程度上影響其他產(chǎn)業(yè)的融合意向判斷，影響區(qū)域融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)步推進。

三、推進融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)規(guī)范發(fā)展的制度因應建議

與融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展相比，相關(guān)的旅游政策法規(guī)卻相對滯后。伴隨著融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)而生的工具共享、租借模式大行其道，與之相關(guān)的法律法規(guī)甚至仍是空白。在線旅游平臺在游客群體中大范圍的普及與應用，而對其進行審核與監(jiān)管的力度仍然不夠。在線旅游平臺、民間旅游組織、游客自駕游等多種新型旅游媒介相繼出現(xiàn)，在法律范疇內(nèi)卻沒有明確界定其責任范圍。新的旅游糾紛層出不窮，游客卻維權(quán)艱難、過程漫長。這些融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)發(fā)展中所出現(xiàn)的問題在相當大的程度長阻礙了旅游行業(yè)健康有序的發(fā)展，因此只有制定、完善與之配套的法律法規(guī)，才能為融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)的規(guī)范發(fā)展保駕護航。

1.協(xié)調(diào)旅游法與其他法律關(guān)系，建立融合型產(chǎn)業(yè)大環(huán)境

融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展離不開能夠容納并助力其發(fā)揮能量的產(chǎn)業(yè)大環(huán)境，在立法層面，旅游產(chǎn)業(yè)融合型大環(huán)境的構(gòu)建應起始于協(xié)調(diào)旅游法律法規(guī)與其他產(chǎn)業(yè)法律的關(guān)系上?？v觀我國各層面的涉旅法規(guī)，可以發(fā)現(xiàn)有關(guān)融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)的系統(tǒng)性立法尚屬欠缺。目前，我國關(guān)于規(guī)范旅游產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的立法有《旅游法》《合同法》《消費者權(quán)利保護法》等，并未發(fā)現(xiàn)對于融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)具有針對性、規(guī)范性與指導性的法律制度規(guī)范。對融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的立法大部分是以單行本的形式呈現(xiàn)，例如《民族民俗文化旅游示范區(qū)認定》《綠色旅游飯店評定標準》《農(nóng)家樂經(jīng)營服務(wù)規(guī)范》等，具有統(tǒng)籌性的基本法尚未制定。而各地方立法也是基于“旅游＋”某一特定領(lǐng)域的規(guī)范如保護人文旅游資源的《泉州市海上絲綢之路史跡保護條例》《拉薩市老城區(qū)保護條例》《西安歷史文化名城保護條例》；保護自然旅游資源的《南京市玄武湖景區(qū)保護條例》《廣西壯族自治區(qū)鐘乳石資源保護條例》《昆明市石林風景名勝區(qū)保護條例》等。這樣的立法缺少相互配合與協(xié)作，無法為融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供原則統(tǒng)一的引領(lǐng)與保障。而各地自行制定的法律法規(guī)不可避免的會導致其輻射范圍出現(xiàn)重合或是空白的現(xiàn)象，不利于建立融合型產(chǎn)業(yè)的大環(huán)境。

基于以上分析，相關(guān)部門應結(jié)合我國目前融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，協(xié)調(diào)《旅游法》與其他法律法規(guī)之間的關(guān)系，以《旅游法》為引導，明確融合型“旅游＋”市場的價值、發(fā)展方向與基本原則；以其他法律法規(guī)為支撐，對融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)融合、區(qū)域合作等方面作進一步規(guī)范。同時其他法律法規(guī)之間應相互配合、相互協(xié)作，制定、修改法律法規(guī)時，應參考其他相關(guān)法律法規(guī)，盡量做到原則統(tǒng)一、有所借鑒、互為補充，例如針對旅游當?shù)氐氖止に嚻贰嬍车忍厣幕⒎〞r，應以國務(wù)院出臺的《傳統(tǒng)工藝美術(shù)保護條例》為依據(jù)，借鑒甘肅、云南、貴州等地的《民族民間傳統(tǒng)文化保護條例》。

2.明確新業(yè)態(tài)權(quán)責范圍，規(guī)范旅游主體行為

在融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)發(fā)展所形成的新業(yè)態(tài)中，旅游媒介已由傳統(tǒng)旅游公司擴展為旅行社、在線旅游平臺、民間旅游組織、游客自發(fā)行為等等。因此厘清各旅游媒介的權(quán)責，明確其責任類型，規(guī)范游客的自發(fā)旅游行為是十分必要的。

在線旅游平臺除審核監(jiān)管責任之外，還擔負協(xié)調(diào)解決的職責，游客如果與旅游服務(wù)方（酒店、飯店、景區(qū)、商店等）發(fā)生糾紛，旅游平臺應從中協(xié)助商議，必要時旅游平臺可對游客的賠償訴求先行墊付，待問題解決后再向最終責任人追償。旅行實踐活動中突發(fā)的不可抗力事件，如地震、臺風、交通事故等，旅游平臺有義務(wù)及時提供救援，如因救援不夠及時而造成游客人身財產(chǎn)安全損害擴大的情況，旅游平臺需要針對損害擴大部分承擔相關(guān)責任。

與此同時，民間旅游組織以及游客的自發(fā)行為也應當加以限定與規(guī)范。融合型“旅游＋”實踐中，民間旅游組織成為提供旅游服務(wù)的旅游媒介之一，組織者通過微信群、論壇、QQ群、貼吧等平臺發(fā)布信息招攬游客，旅游行程多為組織者所制定，游客需要繳納相關(guān)費用。這種旅游實踐活動中也不乏虛假宣傳、違法旅游、欺詐等情況的出現(xiàn)，此時的旅游媒介并非網(wǎng)絡(luò)平臺本身，而是發(fā)布信息的相關(guān)人員。新規(guī)對于此類旅游媒介作出相關(guān)的規(guī)定，即對其“明知或應知”其信息可能導致的違法違規(guī)活動或是侵犯游客合法權(quán)益行為的活動，有義務(wù)進行制止并停止提供旅游信息。

旨在規(guī)范旅游主體即游客的行為，新規(guī)中的“游客自損規(guī)定”首次將游客責任寫入立法，規(guī)定旅游活動中出現(xiàn)的游客主動違規(guī)違約甚至違法活動，游客應承擔相應的法律責任。游客隱瞞實際身體狀況，提供錯誤個人健康信息，在旅游服務(wù)方告知旅游活動的風險及適合人群之后，仍然參與不適合自身身體條件的旅游活動，導致游客身體受到損害的情況，旅游服務(wù)方不需要承擔法律責任予以賠償。自駕游、徒步旅游在看到警示牌、限行范圍之后，仍然前往禁止旅游區(qū)域的游客，如果發(fā)生被困、受傷的情況，游客自行承擔救援費用與相關(guān)責任。

強調(diào)融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)中的法律底線，明確融合型“旅游＋”新業(yè)態(tài)中的權(quán)責范圍，規(guī)范融合型“旅游＋”實踐活動中的主體行為，為融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)的健康、法治化發(fā)展夯實了基礎(chǔ)，必然會對我國旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到積極作用。

3.加強在線審核與監(jiān)管制度，有效規(guī)避輿情問題

在新媒體時代，融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)借助互聯(lián)網(wǎng)這一傳播媒介得以擴大其影響，然而網(wǎng)絡(luò)輿情的發(fā)展方向往往難以掌控，常會出現(xiàn)輿論將個人行為、個別現(xiàn)象發(fā)酵、上升到一個群體、一個地區(qū)的習俗風貌。因此加強對于融合型“旅游＋”線上產(chǎn)業(yè)的審核與監(jiān)管，能夠從根源出發(fā)，有效規(guī)避輿情方面可能導致的問題，有利于融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展。

2019年10月8日，文化和旅游部發(fā)布《在線旅游服務(wù)管理暫行規(guī)定（征求意見稿）》（以下簡稱新規(guī)），新規(guī)“旨在規(guī)范在線旅游企業(yè)和平臺經(jīng)營行為，保護游客合法權(quán)益，促進線上旅游行業(yè)健康法治化發(fā)展”[3]，直接回應社會反映強烈的熱點問題，禁止諸如利用大數(shù)據(jù)設(shè)置“精準廣告”①“精準廣告”這一概念是百度公司于2006年7月百度世界大會上公布的創(chuàng)新廣告形式，也叫做“精準推送”，是指根據(jù)對象的需求，精準、及時、有效地將廣告呈現(xiàn)在廣告對象面前，使廣告主獲得預期的轉(zhuǎn)化效果。以“殺熟”、虛假預定、低價團、侵犯游客評價權(quán)利等行為。同時明確規(guī)定在線旅游平臺的審核義務(wù)，要求在線旅游平臺對所上傳的全部信息內(nèi)容進行審核，這一規(guī)定為在線旅游平臺提供對于網(wǎng)絡(luò)輿情進行監(jiān)測的權(quán)利，有利于相關(guān)部門提升輿情應對能力。

新規(guī)增加了“實際經(jīng)營許可”的規(guī)定，表明凡是從事旅游組織、招徠與接待的企業(yè)全部需要依法取得營業(yè)經(jīng)營許可，通過相關(guān)部門的主體監(jiān)管解決互聯(lián)網(wǎng)線上線下交易分離的現(xiàn)象。新規(guī)特別規(guī)定“動態(tài)監(jiān)管”的舉措，即在線旅游平臺需要實時監(jiān)控旅游合同的履行情況、游客的人身財產(chǎn)以及旅游權(quán)益情況，發(fā)現(xiàn)問題及時向相關(guān)部門報告并提供相關(guān)的服務(wù)支撐。通過輿情監(jiān)測掌握游客對于旅游產(chǎn)品服務(wù)的感受與建議，并及時調(diào)整相關(guān)政策與服務(wù)。新規(guī)的推行明確在線旅游平臺的責任，保護游客的合法權(quán)益，保護旅游市場的秩序，保證融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展，最終得以有效規(guī)避輿情問題。

4.健全旅游非訴解決辦法，實現(xiàn)多元化旅游糾紛解決機制

隨著融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，旅游糾紛數(shù)量也隨之上升，僅依靠訴訟機制已無法解決日益眾多且復雜的社會矛盾需求，而能否實現(xiàn)融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標，及時、有效的化解旅游糾紛是其關(guān)鍵之處，因此“建立一套能夠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多元利益關(guān)系、及時化解各種矛盾糾紛的多元糾紛解決機制，便成為妥善解決社會矛盾糾紛的關(guān)鍵性因素?！盵4]。2014年最高人民法院通報了《人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》（簡稱“四五改革綱要”），提出“健全多元化糾紛解決機制”，而旅游糾紛的非訴解決方式則是其重要組成部分之一。旅游非訴解決方式是指除訴訟之外解決糾紛的方式，主要包括投訴、仲裁、調(diào)解、協(xié)商等。盡管我國的《旅游投訴處理辦法》對投訴方式的執(zhí)法機構(gòu)、監(jiān)管機構(gòu)、處理流程等作出過相關(guān)規(guī)定，目前我國旅游非訴解決方式仍然存在著投訴、調(diào)解合為一體、管轄范圍沒有界定、投訴機構(gòu)過多的現(xiàn)象，只有對其進行健全與完善，才能夠?qū)崿F(xiàn)旅游糾紛的多元化解決機制。

首先，完善線上以及線下的投訴機制。統(tǒng)一全國的旅游投訴體系，各地旅游投訴機構(gòu)相互聯(lián)動，各投訴機構(gòu)采用統(tǒng)一的規(guī)章制度、處理原則，各投訴機構(gòu)的工作人員統(tǒng)一辦公。游客可以直接進行投訴而無需考慮管轄問題。宣傳并完善“12301”國家智慧旅游公共服務(wù)平臺，使游客熟悉其功能，增強該軟件的操作性，提高游客的使用頻率。線上及線下的投訴程序都應當縮短處理投訴的時效，以方便旅游糾紛的解決。其次，建立旅游糾紛線上調(diào)解機制?？梢栽凇?2301”平臺旅游投訴機制的基礎(chǔ)上，增加旅游糾紛調(diào)解功能，增強游客與服務(wù)方的互動，使二者可以隨時隨地溝通、解決糾紛。嘗試添加“小法庭”功能，使瀏覽該信息的群眾都可以加以評價、判斷，充分利用相關(guān)機構(gòu)與人民群眾的調(diào)解作用。最后，健全旅游當?shù)氐呐涮自O(shè)施。建議引入先行賠付制度，旅游企業(yè)根據(jù)經(jīng)營規(guī)模向當?shù)乇O(jiān)管部門繳納一定數(shù)額的保證金，解決糾紛時，監(jiān)管部門可以利用保證金進行先行賠付，確保糾紛的迅速解決。無論是在協(xié)商糾紛或是調(diào)解糾紛的過程中，應當采用靈活適用的原則，以法律標準為底線，但不必嚴格按照法律邏輯進行?？梢赃m當采用社會道德標準、行業(yè)自律規(guī)范、當?shù)仫L俗習慣等，以便和諧、順利地解決糾紛。

建立與完善旅游糾紛的非訴解決方式，實現(xiàn)多元化的旅游糾紛解決機制，能夠在復雜多樣的融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)發(fā)展中提高旅游糾紛解決的效率，提升游客的旅游實踐活動體驗，進而推進融合型“旅游＋”產(chǎn)業(yè)的規(guī)范發(fā)展。