改革開放四十年來我國政府機(jī)構(gòu)改革的五大經(jīng)驗(yàn)

文 （..中共重慶市委黨校，重慶 40004）

內(nèi)容提要：改革開放四十年來我國政府機(jī)構(gòu)改革的歷程及經(jīng)驗(yàn)說明，政府機(jī)構(gòu)改革是政治體制自身建設(shè)的需要，也為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供組織支撐。進(jìn)一步推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持黨對政府機(jī)構(gòu)改革的領(lǐng)導(dǎo)，保證政府機(jī)構(gòu)改革的道路正確性；堅(jiān)持以人民為中心，保證政府機(jī)構(gòu)改革過程中著重關(guān)心人民需求；堅(jiān)持轉(zhuǎn)變政府職能和簡政放權(quán)，保證政府機(jī)構(gòu)改革能夠?qū)崿F(xiàn)善治；堅(jiān)持依法有序進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，保證政府機(jī)構(gòu)改革過程中的法治性；堅(jiān)持系統(tǒng)統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，保證政府機(jī)構(gòu)改革全面整體與系統(tǒng)。

深化政府機(jī)構(gòu)改革，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)，也是健全人民當(dāng)家作主制度體系、發(fā)展社會主義民主政治的必然要求。改革開放40年來，我國政府相繼在 1982年、1988 年、1993 年、1998年、2003年、2008年、2013年進(jìn)行了七次規(guī)模較大的政府機(jī)構(gòu)改革，目前正按黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》進(jìn)行第八次政府機(jī)構(gòu)改革。

從變革管理理論及政治現(xiàn)代化視角全面總結(jié)改革開放40年以來的政府機(jī)構(gòu)改革經(jīng)驗(yàn)，有利于深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大和十九屆三中全會精神，確保深化政府機(jī)構(gòu)改革各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)到位，形成職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，提升政府治理能力，建設(shè)服務(wù)型政府。

一、堅(jiān)持黨對政府機(jī)構(gòu)改革的領(lǐng)導(dǎo)，保證政府機(jī)構(gòu)改革的道路正確性

政治學(xué)意義上的政黨是其代表階級的先鋒組織。政黨由于其精英成員成為所代表階級的政治核心，其思想和理論則是代表階級思想和意識的最高體現(xiàn)，并成為政府與社會中各成分聯(lián)系起來的紐帶。中國特色社會主義最本質(zhì)的特征與最大的優(yōu)勢就是堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，以政黨的先進(jìn)性帶動(dòng)社會的發(fā)展。

改革開放以來歷次政府機(jī)構(gòu)改革的頂層設(shè)計(jì)和實(shí)施方案都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行部署的，保證了政府機(jī)構(gòu)改革的道路正確性和組織性、協(xié)調(diào)性。尤其是2018年的政府機(jī)構(gòu)改革，十分注重優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立健全黨對政府機(jī)構(gòu)改革等重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制；強(qiáng)化黨的組織在同級行政組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位；進(jìn)一步優(yōu)化黨的機(jī)構(gòu)職責(zé)配置，提升黨在機(jī)構(gòu)改革各個(gè)階段協(xié)調(diào)資源、整合力量的優(yōu)勢［1］。這也說明，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)就要充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，黨政并不相等但也不相互對立矛盾，目的在于維護(hù)國家的政令統(tǒng)一和法制的統(tǒng)一。

首先，應(yīng)基于我國的國情深刻認(rèn)識黨的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)支持人大政協(xié)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位和社會組織的發(fā)展和發(fā)揮自身的作用，能夠集中、協(xié)調(diào)和激發(fā)各方力量共同推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程。在建設(shè)現(xiàn)代化治理體系，提升國家治理能力方面，應(yīng)認(rèn)識到由于我國五千多年的文化積淀和民族心理，西方經(jīng)驗(yàn)可以基于我國的國情進(jìn)行借鑒，但并不能直接應(yīng)用，我國與西方現(xiàn)代化治理建設(shè)并不相同。堅(jiān)持黨對政府機(jī)構(gòu)改革的領(lǐng)導(dǎo)是政府機(jī)構(gòu)改革成功的根本保證，加強(qiáng)黨對政府機(jī)構(gòu)改革的領(lǐng)導(dǎo)也是深化政府機(jī)構(gòu)改革的首要任務(wù)。

其次，加強(qiáng)黨的建設(shè)和黨內(nèi)團(tuán)結(jié)。我國地域遼闊，人口眾多，需要有見識有能力的治理精英帶領(lǐng)著國家發(fā)展進(jìn)步。要實(shí)現(xiàn)黨的長期執(zhí)政，推進(jìn)社會主義制度建設(shè)，決勝全面小康和新時(shí)代中國特色社會主義各項(xiàng)事業(yè)的推進(jìn)，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，集中力量推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革。我國實(shí)行黨管干部原則，且共產(chǎn)黨員在我國公務(wù)人員隊(duì)伍中占有很大比例，黨的力量決定著機(jī)構(gòu)改革的走向和進(jìn)程。在政府機(jī)構(gòu)改革中，黨員要起到帶頭作用，樹立榜樣，加強(qiáng)自身的思想建設(shè)，樹立責(zé)任意識和服務(wù)意識，保證黨的先進(jìn)性。還要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督管理，保證黨的隊(duì)伍人心不散，隊(duì)伍不亂，在實(shí)踐中踏實(shí)推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革工作。

再次，在機(jī)構(gòu)改革中明確黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。國家機(jī)構(gòu)體系和治理體系子系統(tǒng)繁多，組成復(fù)雜，沒有一個(gè)強(qiáng)有力的核心，就無法完成政府機(jī)構(gòu)改革這項(xiàng)系統(tǒng)重大工程。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，一方面要完善黨的議事協(xié)商制度，在黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制的前提下進(jìn)行各黨派的經(jīng)驗(yàn)交流。黨的領(lǐng)導(dǎo)是統(tǒng)籌的，既要有中央的辦法，也要有地方的經(jīng)驗(yàn)，既要吸取各行各業(yè)的各界人士的知識和經(jīng)驗(yàn)，又要征集群眾意見進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革設(shè)計(jì)。另一方面要健全黨對政府機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制，宏觀把握政府機(jī)構(gòu)改革工作。充分發(fā)揮黨的有關(guān)部門的職能作用，為黨的決策和政策落實(shí)工作提供保障，確保黨在一切事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。還需要進(jìn)一步完善黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置，解決黨的機(jī)構(gòu)重疊的問題，提升黨組織在實(shí)際政府機(jī)構(gòu)改革過程中的領(lǐng)導(dǎo)力，構(gòu)建適應(yīng)進(jìn)入新時(shí)代以來中國特色社會主義事業(yè)建設(shè)和發(fā)展需要的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系體制，有力保證政府機(jī)構(gòu)改革的方向不改變，統(tǒng)籌各方力量和資源落實(shí)機(jī)構(gòu)改革的具體實(shí)踐工作。

二、堅(jiān)持以人民為中心，保證政府機(jī)構(gòu)改革過程中著重關(guān)心人民需求

黨的初心就是為人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興。堅(jiān)持為人民服務(wù)這一宗旨就是以人民為中心，堅(jiān)持走群眾路線和加強(qiáng)惠民利民制度建設(shè)。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，老百姓關(guān)心什么、期盼什么，改革就要抓住什么、推進(jìn)什么，通過改革給人民群眾帶來更多獲得感。政府機(jī)構(gòu)改革必須把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，體現(xiàn)在各方面制度的安排上［2］。

堅(jiān)持人民的中心地位，以人民之所望作為改革之所向。關(guān)注人民的需求，尤其是要關(guān)注進(jìn)入新時(shí)代社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，社會發(fā)展不平衡不充分的問題。一方面，解決發(fā)展不充分的問題需要整個(gè)國家長久努力，這點(diǎn)毋庸置疑，而不平衡在當(dāng)下就客觀需要并且也能夠采取措施予以解決。另一方面，使人民的利益得以體現(xiàn)、群眾的權(quán)利得以保障是政府存在的意義，不論是社會契約論還是人民主權(quán)論，都界定了群眾的權(quán)利并且需得以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，還要積極發(fā)展民生，關(guān)注民之所需，能及時(shí)遏制隱藏的社會風(fēng)險(xiǎn)，保證社會的和諧發(fā)展，降低社會的矛盾摩擦，提升群眾生活幸福感。

2003年政府機(jī)構(gòu)改革作出了政府職能的四項(xiàng)定位，以進(jìn)一步完善政府公共服務(wù)的職能。2008年政府機(jī)構(gòu)改革提出打造服務(wù)型政府，突出民生導(dǎo)向，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，進(jìn)一步加強(qiáng)了宏觀調(diào)控，綜合設(shè)置部門職責(zé)，進(jìn)一步理順了部門關(guān)系的同時(shí)著眼于民生，加強(qiáng)社會保障與政府服務(wù)職能。2013年政府機(jī)構(gòu)改革加強(qiáng)政府政務(wù)公開和簡政放權(quán)建設(shè)，進(jìn)一步提升政府服務(wù)社會的能力。2018年政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保，提升社會保障水平，加強(qiáng)了政府惠民利民制度建設(shè)，提升政府社會管理和公共服務(wù)能力，切實(shí)保障人民的利益和需求得以實(shí)現(xiàn)。政府公共服務(wù)建設(shè)仍是今后政府工作的重點(diǎn)，要始終堅(jiān)持為人民服務(wù)的原則，增強(qiáng)政府服務(wù)能力［3］。

以人民為中心不僅僅是一句口號，更是需要具體落實(shí)的實(shí)踐。這就要求政府，尤其是基層政府在改革過程中著重關(guān)心民眾關(guān)心的問題，圍繞人民的切身利益進(jìn)行改革工作，更好地滿足人民群眾對美好生活的向往。

第一，完善政府的社會管理和公共服務(wù)職能。要進(jìn)一步提升政府保障群眾合法經(jīng)濟(jì)、政治和文化權(quán)利，維護(hù)社會公正、秩序和穩(wěn)定的能力。推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，加強(qiáng)管理農(nóng)村農(nóng)業(yè)投資開發(fā)項(xiàng)目管理，加強(qiáng)農(nóng)村基層社會建設(shè)，解決“三農(nóng)”這一關(guān)乎國計(jì)民生的根本性問題，促進(jìn)資源向基層社會尤其是向農(nóng)村和邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)傾斜，保障社會的和諧平衡發(fā)展；加強(qiáng)統(tǒng)籌國家戰(zhàn)略物資管理，提升國家儲備應(yīng)對突發(fā)事件的能力；完善出入境和外籍人口在華居住的管理工作，應(yīng)對我國由于綜合國力提升吸引越來越多的外國人來華的社會管理新要求。

完善政府促進(jìn)文化、教育、衛(wèi)生等各項(xiàng)社會事業(yè)的健康發(fā)展制度，建立和完善惠及全民的公共服務(wù)體系；加強(qiáng)文化和旅游資源的開發(fā)和保護(hù)，實(shí)施文化惠民工程，為群眾提供豐富的精神食糧；進(jìn)一步統(tǒng)籌國民健康政策、國家基本藥物制度的擬定，管理公共衛(wèi)生、衛(wèi)生應(yīng)急、醫(yī)療服務(wù)，提升政府公共衛(wèi)生管理服務(wù)水平；加強(qiáng)對退役軍人的服務(wù)保障管理，維護(hù)軍人合法權(quán)益。在應(yīng)對公共危機(jī)方面，政府應(yīng)統(tǒng)籌編制國家應(yīng)急預(yù)案與規(guī)劃，統(tǒng)一指導(dǎo)各部門和地方突發(fā)事件的應(yīng)對工作，完善應(yīng)急預(yù)案體系、災(zāi)情報(bào)告系統(tǒng)、發(fā)布災(zāi)情信息機(jī)制，并統(tǒng)一調(diào)度應(yīng)急力量和應(yīng)急物資，提高政府應(yīng)急管理水平和防災(zāi)減災(zāi)能力，維護(hù)群眾生命財(cái)產(chǎn)安全以及社會的秩序與穩(wěn)定。

第二，提升政府公共服務(wù)的技術(shù)水平?；ヂ?lián)網(wǎng)重構(gòu)了政府、市場、社會與個(gè)人之見的關(guān)系，顛覆了傳統(tǒng)的治理模式［4］，有助于將政府服務(wù)與“互聯(lián)網(wǎng)+”等各交互技術(shù)相結(jié)合，打破空間限制，使時(shí)間和人工成本降至最低，提升政府服務(wù)群眾的效率和質(zhì)量。政務(wù)咨詢服務(wù)方面，可利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)健全政府咨詢的信息和系統(tǒng)。隨著國民素質(zhì)的提高，為了滿足社會發(fā)展需要和保障群眾的知情權(quán)，需進(jìn)一步加強(qiáng)政務(wù)公開。這就要求政府不但要公布政府工作數(shù)據(jù)和內(nèi)容，更要注重各層級各部門間、各行各業(yè)的數(shù)據(jù)整合和統(tǒng)計(jì)分析，設(shè)計(jì)更便民的信息公開形式。況且，政府基于對自身的工作技能和層級結(jié)構(gòu)完全也應(yīng)當(dāng)有能力對自我展開更實(shí)時(shí)詳細(xì)的數(shù)據(jù)分析與工作內(nèi)容評價(jià)，并以此作為群眾對比判斷政府服務(wù)和工作情況的標(biāo)準(zhǔn)。

第三，精簡政府的辦事流程和辦事材料。在辦事流程方面，可根據(jù)“最簡原則”及時(shí)公布相關(guān)的行政辦事流程和所需材料。各項(xiàng)行政審批和行政服務(wù)是群眾直接與政府接觸的第一線，應(yīng)該做到讓民眾辦事“心里有數(shù)”，辦事順暢迅速，以此打造政府權(quán)威，提升民眾對政府的評價(jià)與信任度，增強(qiáng)對政府能力的認(rèn)同感。所需材料盡可能精簡，運(yùn)用網(wǎng)上審查審核方式盡可能減少占用群眾辦事時(shí)間，通過建立政府間機(jī)構(gòu)聯(lián)機(jī)辦公機(jī)制，減少群眾來回奔波次數(shù)和重復(fù)遞交的材料。同時(shí)，利用網(wǎng)上交流，如通過建立政府網(wǎng)上信箱和信訪窗口以及咨詢服務(wù)站，使基層政府能夠直接接收來自民眾的要求。各級政府均要利用互聯(lián)網(wǎng)這一雙向交互的溝通方式深入群眾，想民之所想，憂民之所憂。

三、堅(jiān)持轉(zhuǎn)變政府職能和簡政放權(quán)，保證政府機(jī)構(gòu)改革能夠?qū)崿F(xiàn)善治

轉(zhuǎn)變職能是政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要轉(zhuǎn)變政府機(jī)構(gòu)應(yīng)擔(dān)責(zé)任、應(yīng)發(fā)揮的功能、作用的范圍方式和具體內(nèi)容。政府機(jī)構(gòu)改革是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，政府職能的轉(zhuǎn)變是改革的核心要義與目的。自1988年政府機(jī)構(gòu)改革首次提出“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”以來，我國歷次政府機(jī)構(gòu)改革始終遵循這個(gè)原則［5］。轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”就是簡政放權(quán)，旨在最大限度減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)的審批權(quán)和對市場的直接干預(yù)，厘清政府權(quán)責(zé)邊界，以簡政放權(quán)為突破口推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。應(yīng)該明確，政府機(jī)構(gòu)改革行至今日已經(jīng)不再單純地強(qiáng)調(diào)精簡機(jī)構(gòu)了，而是更注重內(nèi)里的職能轉(zhuǎn)變和政府權(quán)力管理。

政府統(tǒng)籌管理社會事務(wù)和國家發(fā)展，但不是事事都管，一竿子插到底。尤其是如今顯得更具有實(shí)際意義而被推崇的善治理論，更將政府作為處于協(xié)商合作中的引導(dǎo)者，而非管理者。在馬克思的社會進(jìn)步論中，更注重人民對自身的管理，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。這些都要求政府厘清自己的職能范圍，逐漸增強(qiáng)社會自我治理能力。簡政放權(quán)和職能轉(zhuǎn)變是社會發(fā)展的必然，但又由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題，讓政府完全不進(jìn)行管理更會導(dǎo)致混亂，政府應(yīng)在有意識地培育社會自我治理能力的同時(shí)做好放管服的推進(jìn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會發(fā)展和國家進(jìn)步的物質(zhì)保障，也是人民生存生活的物質(zhì)基礎(chǔ)。在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)階段，除了必不可少的民生，政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)尤其是服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力應(yīng)進(jìn)一步提高。政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)主要是對經(jīng)濟(jì)總量、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、收入分配以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行規(guī)劃與調(diào)節(jié)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好的宏觀環(huán)境。

從1988年政府機(jī)構(gòu)改革首次提出“轉(zhuǎn)變職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”到2018年機(jī)構(gòu)改革中對政府職能進(jìn)行五項(xiàng)全面、準(zhǔn)確的定位，政府職能逐漸從追求效率、以經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能為中心發(fā)展為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)五項(xiàng)職能協(xié)調(diào)推進(jìn)。從1988年機(jī)構(gòu)改革提出政企分開，將經(jīng)營管理權(quán)歸于企業(yè)到2013年機(jī)構(gòu)改革后大幅減少行政審批事項(xiàng)，中央政府層面的企業(yè)投資核準(zhǔn)項(xiàng)目減少90%，政府定價(jià)項(xiàng)目合計(jì)減少80%。政府向市場和社會放權(quán)，推進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變，更好地發(fā)揮了政府宏觀調(diào)控的作用。政府機(jī)構(gòu)改革均具有精簡機(jī)構(gòu)與人員、轉(zhuǎn)變政府職能等任務(wù)。

通過多次改革，政府職能實(shí)現(xiàn)了較大的轉(zhuǎn)變：從全能型轉(zhuǎn)向服務(wù)型，從注重政治職能到注重經(jīng)濟(jì)職能，并逐漸加強(qiáng)社會職能；工作部門機(jī)構(gòu)與人員精簡比例較大，提升了行政組織運(yùn)行和人員工作效率，行政管理體制機(jī)制更為科學(xué)合理。之后的機(jī)構(gòu)改革工作就不能僅僅改革機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)，更要深入到背后的制度肌理，進(jìn)行更為科學(xué)合理的制度安排。

第一，逐漸實(shí)現(xiàn)全面的權(quán)力清單制度。完善政府對市場的制度建設(shè)，就要進(jìn)一步合理配置政府宏觀管理職能，深入推進(jìn)政府簡政放權(quán)，全面實(shí)施負(fù)面清單等制度，激發(fā)市場主體的活力。通過簡政減稅減費(fèi)降低制度性交易成本，降低民間投資和外資市場準(zhǔn)入門檻，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用［6］；實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的有效激勵(lì)，促進(jìn)生產(chǎn)要素更自由地流動(dòng)，更加完善市場價(jià)格反應(yīng)機(jī)制，建設(shè)開放型經(jīng)濟(jì)，為提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提供制度政策支撐。

第二，完善政府的市場監(jiān)管職能。完善政府的市場監(jiān)管職能，就是加強(qiáng)政府依法對市場主體及其行為進(jìn)行監(jiān)督管理，從而維護(hù)市場秩序和公平競爭。要進(jìn)一步完善市場監(jiān)管體系，繼續(xù)加強(qiáng)對市場進(jìn)行綜合監(jiān)督管理；進(jìn)一步完善市場主體信息登記制度和信息公開共享制度，統(tǒng)一監(jiān)管特種設(shè)備、工業(yè)產(chǎn)品和食品安全等措施來加強(qiáng)政府對市場的監(jiān)督管理能力。同時(shí)，要深化金融監(jiān)管體制改革，以金融促經(jīng)濟(jì)激發(fā)資本活力，提升管理機(jī)構(gòu)對銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管的能力，解決金融監(jiān)管職責(zé)交叉和監(jiān)管空白問題，防控金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國家金融市場穩(wěn)定，積極為實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展服務(wù)。

第三，政府機(jī)構(gòu)改革突出高質(zhì)量的發(fā)展模式。不論是現(xiàn)今的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、社會發(fā)展進(jìn)程還是滿足群眾對美好生活的需求，都需要更為集約化和優(yōu)化的政府管理與政府公共產(chǎn)品供給。2018年政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了完善政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能，完善生態(tài)保護(hù)制度，提升政府環(huán)境保護(hù)能力和推進(jìn)建設(shè)生態(tài)文明。如組建自然資源部，監(jiān)管自然資源的開發(fā)利用和保護(hù)工作，統(tǒng)籌空間規(guī)劃體系，完善自然資源有償使用制度和資源調(diào)查登記、地質(zhì)勘查等行業(yè)管理制度。又如組建生態(tài)環(huán)境部，著重解決當(dāng)前突出的環(huán)境問題，統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境檢測、環(huán)境保護(hù)督查、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法等工作。組建國家林業(yè)和草原局，監(jiān)督管理濕地、森林、草原、荒漠和相關(guān)動(dòng)植物資源的開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作。促進(jìn)形成綠色生活生產(chǎn)方式，解決環(huán)境污染問題，打造節(jié)約型自然資源使用模式，建設(shè)美麗中國。

四、堅(jiān)持依法有序進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，保證政府機(jī)構(gòu)改革過程中的法治性

政治現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)之一就是有限政府，主要體現(xiàn)為依法行政。法律視角是公共行政重要研究方法之一。羅森布魯姆認(rèn)為法律視角下的公共行政就是在特定環(huán)境下應(yīng)用和實(shí)施法律的活動(dòng)，旨在強(qiáng)調(diào)公共行政的法治性，如程序法定性、公平性、個(gè)人權(quán)利平等受到保護(hù)等價(jià)值。有序則是在機(jī)構(gòu)改革中講究節(jié)奏，將改革的兩種方式，即綜合性改革和費(fèi)邊式漸進(jìn)方法相結(jié)合，穩(wěn)中有進(jìn)地推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革。

法治的重點(diǎn)不在于 “治民”而在于 “治官”，其精義在于“治國者先受制于法”，政府服從法律和行政受法律支配［7］。因此，政府機(jī)構(gòu)改革應(yīng)在法律的框架下，運(yùn)用改革的兩種方式，在保證大局穩(wěn)定的前提下進(jìn)行關(guān)鍵點(diǎn)突破，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在的痼疾，不回避利益和權(quán)力的調(diào)整，破除阻礙社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，阻礙依法行政和現(xiàn)代化建設(shè)的體制性障礙。例如，加大對部門職能規(guī)范的力度，明確要求減少部門審批權(quán)，最大限度降低對經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)，逐漸全面地實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，做到改革進(jìn)程的穩(wěn)中有進(jìn)，依法有序。

1988年機(jī)構(gòu)改革開始實(shí)行“三定”政策，規(guī)范政府職責(zé)和機(jī)構(gòu)人員編制，后又修訂和制定了一系列規(guī)范政府運(yùn)行的法律法規(guī)，如《行政訴訟法》《行政程序法》《行政復(fù)議法》等。2003年頒布《行政許可法》，明確規(guī)范了政府許可事項(xiàng)范圍，進(jìn)一步規(guī)范了政府審批權(quán)。2018年機(jī)構(gòu)改革更是在方案制定、執(zhí)行過程和成果鞏固上都明確要求依法改革，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制、運(yùn)行程序、權(quán)限責(zé)任的法定化。這就要加強(qiáng)黨和國家相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)，實(shí)行權(quán)責(zé)清單制度，切實(shí)增強(qiáng)“三定”的權(quán)威性，強(qiáng)化對機(jī)構(gòu)編制管理的剛性約束和問責(zé)制度。以法的形式將改革成果固定下來，才能保障機(jī)構(gòu)改革的落實(shí)與實(shí)際效能。

2018年政府機(jī)構(gòu)改革針對重點(diǎn)問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)堅(jiān)持問題導(dǎo)向和調(diào)查研究，不回避既得利益的調(diào)整，分清階段任務(wù)，制定改革工作進(jìn)度表，蹄疾步穩(wěn)地推進(jìn)改革。這次機(jī)構(gòu)改革還要求將權(quán)責(zé)清單制度試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)與 “三定”規(guī)定相銜接，進(jìn)一步厘清政府職責(zé)邊界，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制法定化；重組司法部統(tǒng)籌行政立法、行政執(zhí)法、法律事務(wù)管理以及普法活動(dòng)。因此，今后應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)法治建設(shè)，推進(jìn)政府依法行政和依法有序改革。

第一，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)改革的法定性。機(jī)構(gòu)改革方案在制定、執(zhí)行過程和結(jié)果鞏固上都應(yīng)明確要求依法改革，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制、運(yùn)行程序、權(quán)限責(zé)任的法定化。加強(qiáng)黨和國家相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)，實(shí)行權(quán)責(zé)清單制度，切實(shí)增強(qiáng)“三定”的權(quán)威性，強(qiáng)化對機(jī)構(gòu)編制管理的剛性約束和問責(zé)制度。

第二，不回避權(quán)利和利益調(diào)整。這就要求政府能夠放棄固有利益，將自己作為改革對象完成自身的改革突破，在有序中找準(zhǔn)重點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)。例如，在推進(jìn)改革的過程中必然會涉及一些人和部門的身份和權(quán)力變更，改變其原有的利益。政府機(jī)構(gòu)改革是對自身動(dòng)手術(shù)刀，陣痛難以避免，需要改革者的毅力以及智庫的知識儲備加持改革信心。其中改革的重點(diǎn)就是政府的審批權(quán)限，應(yīng)逐漸從試點(diǎn)到全面實(shí)行權(quán)力清單制度。

第三，對改革的進(jìn)度進(jìn)行管理。要做好改革規(guī)劃，保持穩(wěn)中有進(jìn)，腳踏實(shí)地，步步落實(shí)。根據(jù)改革要求作出具體工作的時(shí)間節(jié)點(diǎn)安排后，各層級部門都要根據(jù)實(shí)際予以落實(shí)。在改革后期要對機(jī)構(gòu)改革工作落實(shí)情況進(jìn)行審查考核，考核內(nèi)容既要包括機(jī)構(gòu)的調(diào)整設(shè)置情況，也要包括在改革過程中工作人員的盡職情況。

五、堅(jiān)持系統(tǒng)統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，保證政府機(jī)構(gòu)改革全面整體與系統(tǒng)

系統(tǒng)統(tǒng)籌改革即是將政府機(jī)構(gòu)改革視為一個(gè)系統(tǒng)工程，系統(tǒng)地、整體地和協(xié)同地予以推進(jìn)，堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效的原則進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。隨著改革開放的深入，政府機(jī)構(gòu)改革觸及改革范圍廣度和問題的深度都要更進(jìn)一步，因此越來越要求協(xié)調(diào)推進(jìn)，呈現(xiàn)全面性、整體性與系統(tǒng)性的特點(diǎn)。系統(tǒng)統(tǒng)籌是支持各部門各層級能夠互相協(xié)調(diào)配合的設(shè)計(jì)，既包括靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)和職能設(shè)計(jì)，又包括動(dòng)態(tài)的政府工作流程的配合協(xié)調(diào)設(shè)計(jì)，還包括與其他制度和重點(diǎn)工作的配套設(shè)計(jì)以及政府角色與其他治理主體的定位。

懷特和福萊特都對協(xié)調(diào)在公共行政中的重要作用和地位進(jìn)行了論述：協(xié)調(diào)是組織的重要任務(wù)之一，由此才可使處于特定情境中的所有要素聯(lián)系起來并導(dǎo)致組織的整齊劃一，達(dá)到預(yù)設(shè)目的［8］。在改革決策和設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)應(yīng)注重機(jī)構(gòu)的職能和設(shè)置的配合，這是因?yàn)橛行У男姓f(xié)調(diào)和行政溝通，能打破層級間和部門間的信息壁壘，減少機(jī)構(gòu)工作配合間的資源內(nèi)耗。

改革開放40年來的政府機(jī)構(gòu)改革逐漸形成了對政府職能定位和機(jī)構(gòu)改革工作本身更全面的認(rèn)識。1988年提出轉(zhuǎn)變政府職能，對政府機(jī)構(gòu)改革的認(rèn)識更為深入，從職能轉(zhuǎn)變?nèi)胧志喨藛T和機(jī)構(gòu)，繼續(xù)加強(qiáng)宏觀調(diào)控弱化微觀管理；提出依法治國與依法行政，建設(shè)行政體系法制。2003年政府機(jī)構(gòu)改革中作出四項(xiàng)政府職能定位，2018年機(jī)構(gòu)改革更強(qiáng)調(diào)了政府“五位一體”的職能。統(tǒng)觀歷次機(jī)構(gòu)改革，改革的范圍越來越全面，如1993年機(jī)構(gòu)改革實(shí)現(xiàn)了中紀(jì)委和監(jiān)察部合署辦公，探索了統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置的方式；2018年機(jī)構(gòu)改革范圍更全面地包括了黨的部門、國家機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、事業(yè)單位，還統(tǒng)籌考慮了中央與地方政府機(jī)構(gòu)。

機(jī)構(gòu)改革要堅(jiān)持全面優(yōu)化政府部門的職能配置與機(jī)構(gòu)設(shè)置，包括優(yōu)化宏觀管理部門職能，推進(jìn)簡政放權(quán)，進(jìn)一步完善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能；全面統(tǒng)籌中央與地方，合理設(shè)置地方機(jī)構(gòu)，更加注重發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性。同時(shí)，要加強(qiáng)機(jī)構(gòu)改革與政府其他重要領(lǐng)域工作的統(tǒng)籌。

首先，繼續(xù)進(jìn)行政府放管服建設(shè)。繼續(xù)進(jìn)行放管服建設(shè)，在此基礎(chǔ)上統(tǒng)籌政府各項(xiàng)職能。政府職能是政府機(jī)構(gòu)設(shè)立和改革的基礎(chǔ)，而政府職能的設(shè)置源于政府對自身的定位。由前述可知，政府不能完全直接管理社會各項(xiàng)事務(wù)，同時(shí)也要減少政府在經(jīng)濟(jì)社會中造成的制度性成本，這就要求政府適度放權(quán)；社會尚在發(fā)展階段，沒有完全的自我管理能力，因而仍然需要政府進(jìn)行統(tǒng)一管理；又基于新時(shí)代主要矛盾轉(zhuǎn)變，針對群眾對美好生活的需要和高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，政府要加強(qiáng)各項(xiàng)服務(wù)職能。全面規(guī)劃政府放權(quán)、管理和服務(wù)三者的關(guān)系，首先要對各層級各部門的職能進(jìn)行摸底理清，做好盡職調(diào)查；其后在此基礎(chǔ)上進(jìn)行整合，對重復(fù)、混亂的職能和職位設(shè)置要及時(shí)刪繁化簡。

其次，加強(qiáng)中央與地方的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。實(shí)現(xiàn)中央與地方統(tǒng)籌、各部門各層級統(tǒng)籌，要進(jìn)一步發(fā)揮中央和地方的兩個(gè)積極性及工作的聯(lián)動(dòng)性。中央具有層級節(jié)制優(yōu)勢，進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配和命令，掌握有全國各個(gè)地方的政府工作信息；地方優(yōu)勢在于政府通過工作實(shí)踐不斷進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)性的積累，甚至有可能出現(xiàn)自下而上的改革創(chuàng)新突破。因此，中央更適于全局統(tǒng)籌，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，地方則應(yīng)盡職落實(shí)。同時(shí)，應(yīng)注意中央與地方的及時(shí)溝通。

在地方政府的各項(xiàng)權(quán)力中，占居重要地位的財(cái)權(quán)是地方政府實(shí)際行使職能的物質(zhì)基礎(chǔ)，職責(zé)性的事權(quán)則是地方政府實(shí)際需要行使的職能。在實(shí)際過程中，上層政府利用層級便利上移財(cái)權(quán)、下沉事權(quán)的現(xiàn)象仍有很多，從而導(dǎo)致干實(shí)事的資源缺乏，政府直接向民眾供給的服務(wù)偏少。統(tǒng)籌中央與地方關(guān)系，重中之重就是統(tǒng)籌二者的權(quán)力關(guān)系，尤其是財(cái)權(quán)和事權(quán)。一是，除了在職能上的劃分，在職權(quán)上應(yīng)進(jìn)行更科學(xué)的預(yù)算編制、核算管理及國家資產(chǎn)清算管理。在加強(qiáng)統(tǒng)籌管理的同時(shí)，應(yīng)注重協(xié)調(diào)性的溝通交流。二是，從工作人員來講，“人是社會的動(dòng)物”，協(xié)調(diào)溝通能夠促進(jìn)非正式組織的建立并發(fā)揮其優(yōu)勢，矯正工作人員的心態(tài)，加強(qiáng)集體歸屬感，提高工作效率，便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)工作實(shí)踐中的問題等。最后，政府各部門各層級之間，統(tǒng)籌系統(tǒng)的部門機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)和連貫的配合流程設(shè)計(jì)有利于減少不良內(nèi)部摩擦、重復(fù)辦公導(dǎo)致的內(nèi)部耗損，加強(qiáng)政府的工作效率和科學(xué)性［9］。

第三，加強(qiáng)各層級各領(lǐng)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部跨區(qū)域、跨層級、跨部門各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的統(tǒng)籌以及政府與政府外部公眾社會的統(tǒng)籌，要進(jìn)一步解放思想。改革開放要的思想解放是機(jī)構(gòu)改革的思想準(zhǔn)備基礎(chǔ)，落實(shí)到實(shí)際的變革往往發(fā)源于思想觀念的突破，對新出現(xiàn)的事物和觀點(diǎn)應(yīng)持有中立態(tài)度，以實(shí)踐來作為判斷的標(biāo)準(zhǔn)，保持國家管理思維的活力和寬容，清除某些尚存的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代痕跡。

一方面，機(jī)構(gòu)改革本身應(yīng)與相應(yīng)的公務(wù)員體系等人事制度改革相配套。機(jī)構(gòu)離開了人就失去了運(yùn)行的動(dòng)力和內(nèi)容。對公務(wù)人員隊(duì)伍人才的吸收、培養(yǎng)、考核和退出體制機(jī)制都應(yīng)相應(yīng)建設(shè)完善，吸收具有改革意識的人才，提升政府常規(guī)工作的效率，同時(shí)相對地降低政府進(jìn)行改革的阻力。

另一方面，在機(jī)構(gòu)改革中，也要進(jìn)一步認(rèn)識到政府自身與其他治理主體的關(guān)系，尤其是社會組織的作用。但在我國，社會組織由于種種原因不太發(fā)達(dá)，社會組織可以成為政府機(jī)構(gòu)更好的“幫手”，在其中引入競爭機(jī)制進(jìn)行市場化管理也更加符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會管理效率的需要。機(jī)構(gòu)改革與其他重點(diǎn)工作也應(yīng)相配合，機(jī)構(gòu)改革與社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)要相適應(yīng)，借此解決經(jīng)濟(jì)建設(shè)中出現(xiàn)的問題［10］。