行政公益訴訟中檢察監(jiān)督困境與應對模式研究

鄒衛(wèi)中，蘇建國

一、問題的提出

一般而言，權(quán)力的行使需要強制力的保障，缺乏剛性強制力保障的權(quán)力難以對權(quán)力的作用對象予以懲戒警示[1]，但行政公益訴訟視域下的檢察監(jiān)督卻不能完全參照傳統(tǒng)的“命令-控制”規(guī)制模式。理論層面，制度中的檢察監(jiān)督是法律監(jiān)督者對行政違法行為的一種監(jiān)督方式，是法律監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)之間的功能秩序問題[2]；而檢察機關(guān)則需要保持司法謙抑特性，在監(jiān)督權(quán)運行的過程中不能破壞行政權(quán)的正當運行[3]。二者在制度構(gòu)造中的平衡主要表現(xiàn)在訴訟前置程序的設(shè)置，即檢察機關(guān)在特定的期限內(nèi)無法通過檢察監(jiān)督實現(xiàn)糾正行政違法行為后，可以提起訴訟實現(xiàn)監(jiān)督效能。訴前程序包括檢察調(diào)查和檢察建議，其中調(diào)查是輔助性的，為后續(xù)的檢察建議及訴訟做準備，而檢察建議則是提起訴訟必經(jīng)的程序。規(guī)范意義上，二者是行政公益訴訟中程序控制與監(jiān)督功用的融通性制度安排，實質(zhì)上是一種程序性權(quán)力，不具備實體強制力的剛性權(quán)能。

傳統(tǒng)規(guī)制手段的特征是強制色彩濃厚，要求規(guī)制對象服從所設(shè)置的規(guī)制體系，是一種“命令-控制”模式[4]。在行政公益訴訟框架下，檢察機關(guān)難以繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的規(guī)制模式完成對行政違法行為檢察監(jiān)督的任務，實踐中亦面臨著行政機關(guān)不配合、不理會等現(xiàn)實困境。例如錦屏縣環(huán)保局案，檢察機關(guān)向環(huán)保局發(fā)出查處七家企業(yè)排污問題的檢察建議后，錦屏縣環(huán)保局并未理會檢察機關(guān)的建議，即使在檢察機關(guān)二次建議后著手處理，亦未對檢察機關(guān)予以回復[注]參見最高人民檢察院指導性案例第32號。。而制度構(gòu)建中形成的訴訟倒逼機制仍具備監(jiān)督干預的功用，即使行政機關(guān)未正面回應檢察機關(guān)的建議，也著手解決行政違法行為問題了。亦即行政公益訴訟制度構(gòu)造中的檢察監(jiān)督內(nèi)在蘊含著一種缺乏強制力但又具有干預功用的助推特質(zhì)[5]。所謂助推(Nudge)[注]助推(Nudge)，英文原意為“用肘輕推以引起某人的注意”，該理論由2017年諾貝爾經(jīng)濟學獎得主理查德·塞勒(Richard Thaler)與法學家卡斯·桑斯坦(Cass Sunstein)在《助推：如何做出有關(guān)健康、財富與幸福的最佳決策》(Nudge: Improving Decisions About Health, Wealth, and Happiness)(2008)一書中正式提出，近年來，英國、美國、法國、丹麥等國家將其應用到公共政策領(lǐng)域；在法學領(lǐng)域，助推理論對傳統(tǒng)規(guī)制模式的沖擊并促使其轉(zhuǎn)型也開始受到關(guān)注。，是指在不依賴強制力的情況下，通過行為預測和提示影響人們的認知，引導相關(guān)對象走向正面的預設(shè)目標，實現(xiàn)對負面目標的規(guī)避，最終達到規(guī)制的目的[6]。它能夠在尊重助推對象自由選擇的前提下，引導助推對象做出最優(yōu)的行為選擇。助推若與行政公益訴訟中的檢察監(jiān)督相結(jié)合，則是通過非強制力的“調(diào)查手段”和多元的“檢察建議”提示行政機關(guān)以促其意識到行政違法行為，并在尊重行政權(quán)行使的前提下，通過制度的設(shè)計引導行政機關(guān)主動糾正或規(guī)避損害公共利益的違法行為，從而最終達到維護公共利益的目的。因而，在行政公益訴訟視域下，運用助推理論探索應對行政違法行為的檢察監(jiān)督模式具有較強的現(xiàn)實必要性。

二、行政公益訴訟中檢察監(jiān)督的構(gòu)造與實踐困境

行政公益訴訟框架下對行政違法行為的檢察監(jiān)督，是以檢察調(diào)查為基礎(chǔ)、以檢察建議為依托、以提起行政公益訴訟為后盾的法律監(jiān)督構(gòu)造。該制度安排體現(xiàn)了檢察機關(guān)法律監(jiān)督者地位的回歸[7]。行政公益訴訟試點期間，檢察機關(guān)的試點文件中規(guī)定了“調(diào)查核實權(quán)”，并詳細列舉了具體的內(nèi)容和方式，但直接否定了強制措施的行使[注]參見《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(高檢發(fā)釋字〔2015〕6號)第三十三條。；而在2017年《行政訴訟法》修改后的司法解釋中則用“可以調(diào)查收集證據(jù)材料”代替了調(diào)查核實權(quán)的內(nèi)容，并載明參照行政訴訟法的證據(jù)保全規(guī)定[注]參見《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第六條。。而對檢察建議的規(guī)定，均表達為“應當”提出，亦即訴前檢察建議是必經(jīng)的前置程序[注]參見《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(高檢發(fā)釋字〔2015〕6號)第四十條,《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條。。相比較而言，檢察監(jiān)督中的調(diào)查權(quán)更具剛性特征，但制度構(gòu)造中明確否定了強制措施，并朝柔性方向轉(zhuǎn)換；而檢察建議則均設(shè)置為帶有監(jiān)督性質(zhì)的程序控制安排。二者均強調(diào)了法律監(jiān)督的特性，雖為程序控制，但在以提起行政公益訴訟為后盾的語境下具有監(jiān)督干預的功用。從制度的構(gòu)造目的來看，訴訟不是目的，而是維護公共利益的最后手段。因而檢察機關(guān)在實踐中更應發(fā)揮法律監(jiān)督者的作用[8]，通過以訴前調(diào)查為基礎(chǔ)、以檢察建議為依托、以提起訴訟為后盾的檢察監(jiān)督，督促行政機關(guān)及時糾正違法行為、主動規(guī)避違法行為，以達到維護公共利益的目的。而在實踐中，缺乏實體強制性權(quán)能的檢察監(jiān)督在傳統(tǒng)的“命令-控制”規(guī)制模式下，面臨著行政機關(guān)不理會、不配合的困境，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

第一，行政機關(guān)在被調(diào)查過程中表現(xiàn)出不配合的態(tài)度[9]。不配合的根源是對責任追究的憂慮，尤其擔心帶來職務犯罪風險，特別是檢察機關(guān)職務犯罪偵查轉(zhuǎn)隸以前，對檢察機關(guān)職務偵查的畏懼尤為明顯，認為若調(diào)查清楚，便基本坐實了違法事實。因而，在訴前調(diào)查階段出現(xiàn)配合度低、不配合甚至隱瞞證據(jù)的情形，妨礙了檢察機關(guān)繼續(xù)調(diào)查。訴前調(diào)查不配合的正面效應在于，對行政機關(guān)形成的威迫感成為檢察監(jiān)督強有力的保障因素[10]；而檢察監(jiān)督也能借助該威迫力形成的態(tài)勢，督促行政機關(guān)自查糾錯，亦能實現(xiàn)制度構(gòu)造的目標價值[11]。負面效應是行政機關(guān)因此產(chǎn)生抵觸情緒，并以僥幸的心理在提起訴訟前隱瞞乃至毀滅相關(guān)的證據(jù)，以此拖延辦案進度，以換取時間來“處理問題”。這則與檢察監(jiān)督制度的初衷不符。

第二，檢察調(diào)查對行政違法行為類型繁雜性應對不足。從規(guī)范的角度而言，《行政訴訟法》規(guī)定的行政公益訴訟分為違法行使職權(quán)和不作為兩種類型，而實踐中出現(xiàn)了介于兩者之間的行政違法行為，即行政機關(guān)僅部分履職而未充分履職的情形[12]。如十堰市鄖陽區(qū)林業(yè)局案。行政機關(guān)對違法行為做出了處罰決定，并設(shè)定了履行期限；但期限屆滿后，被毀林地仍然未得到修復，罰款亦未全部繳納，而該局既不催繳也不做進一步處理[注]參見最高人民檢察院指導性案例第30號。。從定性上，若認定為行政違法行使職權(quán)，該林業(yè)局做出行政處罰的決定并未違法；若認定為行政違法不作為，處罰的執(zhí)行行為將被視為一個完整獨立的行政行為，這在行政法理論上是難以令人信服的[13]。從法院判決來看，表達為“未依法履行后續(xù)監(jiān)督、管理和申請人民法院強制執(zhí)行法定職責的行為違法”[注]參見十堰市鄖陽區(qū)人民檢察院訴十堰市鄖陽區(qū)林業(yè)局不履行法定職責一審行政判決書(〔2016〕鄂0321行初6號)。，只能認為其具有行政違法不作為的性質(zhì)，而不是完整意義上的行政不作為。試點中，調(diào)查取證工作處于各地辦案檢察部門自由發(fā)揮，出現(xiàn)問題上報的狀態(tài)[14]。目前檢察調(diào)查，尤其是非試點地區(qū)的檢查調(diào)查，面臨著類似的困境。

第三，面對糾正違法行為的檢察建議，有些行政機關(guān)表現(xiàn)出不理會的態(tài)度，或答復而不采取行動，或象征性地采取行動而不徹底糾錯。以清流縣環(huán)保局案為例，縣環(huán)保局收到檢察建議后，雖回復稱“擬將扣押的危險電子垃圾移交有資質(zhì)單位處理”，但實際卻不作為，既不移交，也未就案件做出相應的行政處罰[注]參見最高人民檢察院指導性案例第31號。。程序功能上，檢察建議既是出于對行政權(quán)的尊讓，更是為了節(jié)約司法資源，及時糾正行政違法行為，維護公共利益。而行政機關(guān)的不重視，削弱了檢察建議的監(jiān)督功用，而作為前置性程序的檢察建議亦變成了純粹的程序行為，法律監(jiān)督也顯得乏力。即使行政機關(guān)及時地回復，并承諾履行職責，但實際中卻因部門利益等因素僅象征性地采取行動而實際上未徹底履行職責。當檢察機關(guān)提起行政公益訴訟后，行政機關(guān)在庭審中也常以已著手為由進行抗辯，使“是否履職”成為庭審爭議焦點。

三、行政公益訴訟中檢察監(jiān)督困境的根源分析

對行政公益訴訟框架下檢察監(jiān)督的規(guī)范構(gòu)造與實踐困境而言，檢察監(jiān)督的運作與傳統(tǒng)的權(quán)力規(guī)制模式呈現(xiàn)出不一樣的實踐樣態(tài)。從檢察機關(guān)角度分析，檢察監(jiān)督困境是其在缺乏實體強制力的前提下未能轉(zhuǎn)變監(jiān)督模式所致。傳統(tǒng)的規(guī)制模式依賴強制性手段，檢察機關(guān)過往尤其倚重職務犯罪偵查，導致工作重心落在職務犯罪偵查而非法律監(jiān)督上[15]。在檢察機關(guān)內(nèi)部的權(quán)力配置中，作為重要權(quán)力源的偵查權(quán)集中歸口于自偵部門，相對“弱勢”的民事行政檢察部門更多在程序上發(fā)揮功能，突如其來的行政法律監(jiān)督令其措手不及[注]《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(高檢發(fā)釋字〔2015〕6號)第三十條規(guī)定：人民檢察院提起行政公益訴訟案件的辦理，由民事行政檢察部門負責。。再者，檢察機關(guān)在行政公益訴訟中被定位為“公益訴訟起訴人”，參照行政訴訟中原告的權(quán)利義務，其調(diào)查取證不再具備剛性的強制力，尤其是職務犯罪偵查轉(zhuǎn)隸改寫了傳統(tǒng)的權(quán)力運作模式，檢察監(jiān)督面臨著新的挑戰(zhàn)；加上行政違法行為類型繁雜，造成了檢察監(jiān)督困境。

首先，檢察機關(guān)職務犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸后，傳統(tǒng)的“命令-控制”的規(guī)制模式出現(xiàn)了強制力缺失。傳統(tǒng)觀點認為，權(quán)力的運行需以國家強制力為保障，權(quán)力離不開強制力[16]；缺乏強制力的保障，則不足以稱之為完整的權(quán)力。從檢察機關(guān)職權(quán)變化來看，自1996年刑事訴訟法的修改確立檢察機關(guān)的職務犯罪偵查權(quán)后，伴隨著自偵權(quán)的發(fā)展，職務犯罪偵查逐步占據(jù)了檢察機關(guān)工作的主要位置；而在工作層面，檢察機關(guān)實際上成為以反貪污賄賂、反瀆職調(diào)查為主要職責的刑事司法機關(guān)。盡管自偵權(quán)也帶有監(jiān)督的功能，但本質(zhì)上仍然是一種行政權(quán)，而非法律監(jiān)督權(quán)，其目的在于揭露和證實犯罪[17]，而非監(jiān)督法律實施。在實踐中，自偵權(quán)成為檢察機關(guān)實質(zhì)上的權(quán)力源，成為監(jiān)督者地位的權(quán)威之一。而職務犯罪偵查轉(zhuǎn)隸以后，檢察機關(guān)失去了依賴于自偵權(quán)“塑造”的“權(quán)威”，在行政公益訴訟中的訴前調(diào)查權(quán)亦失去了背后的剛性因素，因而，實務中對行政公益訴訟調(diào)查權(quán)的強制力保障呼聲較高[注]參見“2017年人民檢察院提起公益訴訟立法問題研討會”試點單位實務人員的發(fā)言。。

其次，行政公益訴訟制度運行伊始，檢察機關(guān)仍未完全實現(xiàn)從“個人權(quán)力”監(jiān)督向“整體權(quán)力”監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。行政公益訴訟的構(gòu)造并非是對行為人的監(jiān)督，而是法律監(jiān)督機關(guān)對行政機關(guān)整體權(quán)力的監(jiān)督，它與“個人權(quán)力”監(jiān)督的主要區(qū)別在于：行政機關(guān)作為一個整體，內(nèi)部責任人的追責需在整體權(quán)力監(jiān)督過后進行。前者是對行為人的違法犯罪問題的監(jiān)督，適用國家強制力控制以保障偵查的進行；后者則是權(quán)力制約權(quán)力的構(gòu)造，權(quán)力的監(jiān)督并不能影響行政權(quán)的正當行使，過度干預反而容易造成公共利益的受損。然而，檢察機關(guān)在實踐中通常仍帶有“偵查權(quán)”的威權(quán)色彩，而行政機關(guān)對其時過境遷的“威權(quán)”不再接納。二者的拉鋸式消磨并未能及時解決問題，最終，基于辦案的壓力和政策的考量，檢察機關(guān)往往會選擇向該行政機關(guān)的上級機關(guān)尋求幫助，或者直接向法院提起行政公益訴訟。后者是行政公益訴訟構(gòu)造使然，具有穩(wěn)定性，卻必須滿足公益訴訟的要件以及證據(jù)材料的調(diào)查。倘若證據(jù)調(diào)查階段出了問題，公益訴訟的提起便會一拖再拖，甚至被擱置。前者則效率極高，來自該行政機關(guān)的上級的壓力，使違法行為糾正迅速；但這一措施不具有穩(wěn)定性，其依賴行政機關(guān)上級的支持，若行政機關(guān)的上下級具有利益一致性時，該監(jiān)督路徑將再度蒼白。

此外，在既有司法解釋中，“公益訴訟起訴人”的法律定位并未對檢察機關(guān)的舉證提出更多的調(diào)查要求，而在實踐中，檢察機關(guān)承擔了更重的調(diào)查職責[18]。在試點期間，檢察機關(guān)在試點方案中被定位為“公益訴訟人”，具有公益訴訟人與法律監(jiān)督機關(guān)的雙重身份[19]。這一角色在2017《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱為《行政訴訟法》)修改后的司法解釋中被表達為“公益訴訟起訴人”，其權(quán)利義務參照原告的權(quán)利義務規(guī)定。因而，檢察機關(guān)實際上需要證明的是公益是否受損、行政機關(guān)是否作為和兩者之間是否存在關(guān)聯(lián)。在此層面上，其定位更加偏向于“當事人說”，即與一般行政訴訟的原告相似[20]。但檢察機關(guān)在實務中為查清事實而承擔了更重的責任，實際上兼顧了法律監(jiān)督者與當事人的雙重身份[21]。就檢察機關(guān)而言，在實踐中更加偏向于法律監(jiān)督者的地位塑造，因而在試點工作中主動承擔了更重的舉證責任，同時也在試點方案中詳細列明了調(diào)查核實權(quán)的內(nèi)容。雖現(xiàn)行構(gòu)造更加偏向當事人的訴訟地位，卻并不影響檢察機關(guān)的法律監(jiān)督者地位。

最后，行政違法行為的繁雜多樣也加劇了檢察機關(guān)的監(jiān)督困境；尤其地方事務是繁雜多變的[22]，即使檢察機關(guān)的檢察監(jiān)督有重點地指向了生態(tài)環(huán)境保護、國有資產(chǎn)流失等方面，仍面臨監(jiān)督困境。譬如生態(tài)環(huán)境保護，基于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，仍然存在著地域性差異，對檢察機關(guān)內(nèi)部的統(tǒng)一性監(jiān)督指導造成了干擾。此外，行政機關(guān)未能全面履職的主觀因素與客觀原因亦較為復雜。行政機關(guān)的不履行或不糾正可能存在客觀原因，如程序時效的要求、社會影響、行政相對人惡意拖延等不能充分履職的客觀原因。行政機關(guān)也存在主觀拖延的原因——當涉及部門利益、地方保護等因素時，履職行為一般也不是某個行執(zhí)機關(guān)能夠支配的。在辦理行政機關(guān)未全面履職的案件時，“一刀切”既不具有科學性，也不具有現(xiàn)實的可能性，因此更加需要檢察機關(guān)的“因時因事”處理。因而，行政違法行為的繁雜多樣和調(diào)查應對不足，也成為加劇檢察監(jiān)督困境的原因之一。

四、行政公益訴訟中檢察監(jiān)督的助推特質(zhì)

助推理論的特質(zhì)是“無強制-強干預”，主要在于引導助推對象自愿做出預設(shè)的行為選擇，并在不使用強迫性手段的情況下實現(xiàn)干預效果。法律屬性上，制度構(gòu)造中的檢察監(jiān)督是檢察機關(guān)法律監(jiān)督者定位的體現(xiàn)，其派生的調(diào)查權(quán)既置于公益訴訟框架之下，也附屬于法律監(jiān)督權(quán)，是一種介于刑事偵查與行政調(diào)查之間的調(diào)查權(quán)，不具有強制性；但在行政公益訴訟視域下，監(jiān)督的干預性效果又能顯著顯現(xiàn)。因而，檢察監(jiān)督在權(quán)能特性上滿足“無強制-強干預”的助推理論特質(zhì)要求，通過制度設(shè)計適時適當?shù)亟槿胄姓C關(guān)的行為選擇，能夠助推行政機關(guān)主動糾正或規(guī)避行政違法行為，從而達到維護公共利益的目的。

首先，就法律屬性而言，對行政違法行為的檢察監(jiān)督是法律監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)，其派生的檢察調(diào)查權(quán)是“法律監(jiān)督權(quán)的附屬性權(quán)力”[23]，是法律監(jiān)督權(quán)在行政公益訴訟領(lǐng)域的延伸。檢察調(diào)查權(quán)的剛性因素來源既與法律監(jiān)督權(quán)密切相關(guān)，又要置于行政公益訴訟制度框架之中。理論上，法律監(jiān)督者監(jiān)督法律的執(zhí)行，從傳統(tǒng)的權(quán)力運行模式來看，需要強制力來保障法律監(jiān)督權(quán)的運作[24]。這也是檢察機關(guān)慣于倚重職務犯罪偵查的根源。而在行政公益訴訟中，它作為權(quán)力制約權(quán)力的一種方式，目的是防止行政機關(guān)的肆意妄為和維護公共利益，它與刑事偵查權(quán)有著本質(zhì)的區(qū)別。刑事偵查對應的是嚴重危害社會安全的行為，具有現(xiàn)實緊迫性，需要借助國家強制力及時采取強制措施，以控制犯罪嫌疑人，維護社會安全秩序[25]。行政公益訴訟的對象是行政機關(guān)，維護的是受損害的公共利益，現(xiàn)實緊迫性的程度相較于刑事要低；且公共利益的維護仍然需要行政機關(guān)的作為或不作為，倘若對行政機關(guān)進行傳統(tǒng)的強制力控制，維護公共利益的效果則適得其反，無法達到維護公共利益的目的——畢竟，提起行政公益訴訟不是目的，而維護公共利益才是最終目的。

其次，行政公益訴訟中檢察調(diào)查權(quán)是一種介于行政調(diào)查與刑事偵查之間的監(jiān)督調(diào)查權(quán)，不具有強制性。刑事偵查權(quán)的強制性具有天然性，與其打擊犯罪維護社會秩序的目的相伴相生；而行政調(diào)查則是基于行政目的需要而搜集信息，是為做出具體行政行為而進行事實證據(jù)搜集的預備行為[26]，與刑事偵查相比，其調(diào)查力度與強制性都比較弱。同時，二者都是對私主體做出的調(diào)查行為，在地位上不具有對等性。行政公益訴訟中，檢察機關(guān)與行政機關(guān)在地位上并無懸殊的差異，二者的地位具有對等性。若出現(xiàn)“命令-控制”式的權(quán)力，將打破二者之間的對等平衡。此外，在公益訴訟中使用強制措施會導致行政權(quán)的行使受到阻礙，不利于高效執(zhí)法；因調(diào)查需要對行政權(quán)正當運行的干涉也是對行政權(quán)的僭越，即使是最終確定的審判結(jié)果，也不能以此代為行使行政權(quán)，而只能通過法院強制要求行政機關(guān)糾正違法行為。這也正是行政權(quán)的運行不能被替代的原因之一[27]。

最后，檢察監(jiān)督具有強干預性的效果。在行政公益訴訟視域下，檢察監(jiān)督雖無實體強迫之義，卻能對行政機關(guān)產(chǎn)生面臨訴訟的風險壓力，若介入得當，能夠以此敦促行政機關(guān)主動規(guī)避或糾正違法行為。據(jù)不完全統(tǒng)計，2018年1月至11月，全國檢察機關(guān)辦理行政公益訴訟案件85 584件，通過訴前程序消解77 026件，占90%[注]根據(jù)最高人民檢察院公布的數(shù)據(jù)整理。。訴前的監(jiān)督干預有別于實體強制力下的強干預。在實體強制力的作用下，行政機關(guān)將無法基于自身實際掌握的信息做出行政判斷，只能先屈服于強制力，再作后續(xù)的救濟；而非實體強制力的程序性干預不影響行政機關(guān)做出行政判斷，倘若基于既有信息能夠判斷出作為或不作為是最優(yōu)的決斷，行政機關(guān)完全可以堅持自身的判斷，亦即行政機關(guān)的首次判斷權(quán)不能被代為行使。就助推本身而言，它并未剝奪行為者的自由權(quán)利，也不會產(chǎn)生拒絕做出特定行為的后果，而是引導相應對象自愿采取特定的行為，實為隱性的強干預。而檢察監(jiān)督基于行政公益訴訟構(gòu)造，能夠?qū)崿F(xiàn)強干預的目的而無須借助實體強制力的威迫，突破傳統(tǒng)“命令-控制”的規(guī)制模式，能產(chǎn)生讓行政機關(guān)主動糾正違法行為的效果。

五、應對行政公益訴訟中檢察監(jiān)督困境的助推模式探索

助推是在法治框架下的一種柔性治理方式，能夠促使相關(guān)對象做出既實現(xiàn)自身利益最優(yōu)化又能實現(xiàn)公共利益最大化的行為，并對助推對象的選擇保持著較高的尊重[28]。檢察監(jiān)督在保持對行政權(quán)必要尊讓的前提下，應充分發(fā)揮監(jiān)督的助推作用，并重新認識檢察調(diào)查權(quán)的無實體強制力思路，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的規(guī)制思維，探索行之有效的檢察監(jiān)督助推模式。具體而言，第一，在重點領(lǐng)域介入行政執(zhí)法信息共享，給予行政機關(guān)一種謹慎行政的警覺，進而對其權(quán)力責任清單進行定期核查；第二，在調(diào)查過程中以“訴訟風險提示”的方式督促行政機關(guān)自查；第三，推廣個案監(jiān)督中形成的檢察機關(guān)與行政機關(guān)的“圓桌會議”式訴前督改機制，形成全方位的檢察監(jiān)督助推路徑，促使行政機關(guān)及時糾正或規(guī)避行政違法行為。

第一，在重點領(lǐng)域介入行政執(zhí)法信息共享。在辦案過程中，檢察機關(guān)需要調(diào)整思路，摒棄權(quán)力強制作用的思維，更加重視信息的把握，逐步建立起介入行政機關(guān)執(zhí)法信息共享機制。如山東省已在環(huán)保領(lǐng)域建立起行政執(zhí)法檢察監(jiān)督信息共享平臺，實現(xiàn)對省控重點河流、空氣質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測、行政處罰、行政許可等信息的共享。通過對執(zhí)法信息介入機制的構(gòu)建，檢察機關(guān)在保持不干涉行政機關(guān)執(zhí)法的前提下能及時了解執(zhí)法信息。在調(diào)查階段，最需要的是行政執(zhí)法卷宗材料信息的把握。材料信息的把握是行政機關(guān)執(zhí)法行為的基礎(chǔ)，失去執(zhí)法材料的支撐，其行政行為就不存在事實的根據(jù)。而檢察機關(guān)的介入，其對行政執(zhí)法信息的及時了解把握，能夠?qū)π姓C關(guān)形成一種隱形的監(jiān)督壓力，及時發(fā)揮監(jiān)督干預的作用。尤其在生態(tài)環(huán)境保護之類的重點監(jiān)督領(lǐng)域，建立行政執(zhí)法信息的共享平臺尤為必要。全過程介入行政行為信息共享，讓檢察機關(guān)能夠根據(jù)案件線索便捷地調(diào)閱相關(guān)信息，以敦促行政機關(guān)充分履職。

定期核查重點領(lǐng)域的權(quán)力責任清單。行政機關(guān)權(quán)力責任清單制度的構(gòu)建，一方面能控制行政機關(guān)的權(quán)力，并能夠及時準確問責，另一方面，權(quán)力責任清單也是行政作為的責任來源。在行政公益訴訟領(lǐng)域，同樣也應充分發(fā)揮權(quán)責清單的作用，如檢察機關(guān)內(nèi)部的“辦案指南”對行政機關(guān)的法定職責、權(quán)限和法律依據(jù)的調(diào)查源進行列舉，并表示權(quán)責清單應當參照地方政府發(fā)布的權(quán)力清單等有關(guān)文件。檢察機關(guān)在公益訴訟受案范圍內(nèi)對特定領(lǐng)域行政機關(guān)的權(quán)力責任清單的核查，是法律監(jiān)督者監(jiān)督法律實施的職責所在，符合公益訴訟中線索來源的要求。同時，檢察機關(guān)需明確核查目的；不只是為了線索而核查；更是為了督促行政機關(guān)主動作為、依法作為而核查；并在核查前告知被核查的行政機關(guān)。檢察機關(guān)全天盯著行政機關(guān)的行為既不現(xiàn)實，也無必要；行政機關(guān)在執(zhí)法過程中需要追求高效，不能事無巨細向檢察機關(guān)匯報，因而，定期核查在促使行政機關(guān)審慎作為之余，并不影響其行政判斷和決定的做出。

第二，調(diào)查階段設(shè)置調(diào)查告知程序，采取比檢察建議更為柔和的“訴訟風險提示”通知方式，告知潛在的訴訟風險，督促行政機關(guān)自查自糾。行政公益訴訟在調(diào)查中遇到行政機關(guān)不配合的原因，很大程度是在調(diào)查權(quán)的強制力缺失的情況下，檢察機關(guān)仍然保留著傳統(tǒng)的強制偵查色彩。行政機關(guān)面臨調(diào)查并非無所畏懼，通常不配合的根源是意識到了“問題”，需要時間來“處理問題”。倘若是積極地糾錯，盡管方式方法欠妥，確實也促進了公共利益的維護。既然行政機關(guān)能有此意識，順水推舟推動行政機關(guān)主動維護公共利益也不失為良策。就助推理論而言，無強制的思路則要求借助能夠引導助推對象做出最優(yōu)決策或糾正錯誤的行為。因而，在檢察建議發(fā)出前的調(diào)查取證階段，對行政公益訴訟線索進行評估并初步查證后，對確實存在違法行為的，可以制發(fā)“訴訟風險提示”文書并函送至行政機關(guān)，告知其潛在的訴訟風險，督促行政機關(guān)自查并主動糾正違法行為或依法履行職責。

第三，推廣個案監(jiān)督中形成的檢察機關(guān)與行政機關(guān)的“圓桌會議”式訴前督改機制。從程序的角度來看，這仍然屬于訴前程序的內(nèi)容。不同于“庭前會議”，“圓桌會議”并未進入法院的訴訟程序環(huán)節(jié)，處理方式亦更為柔和一些?！巴デ皶h”是案件即將進入庭審，為了有效推進庭審進程，在法院的主持下，為提高庭審效率而進行的對審判相關(guān)問題的了解情況、聽取意見的訴訟程序安排[29]；而訴前督改的“圓桌會議”則是檢察機關(guān)與行政機關(guān)雙方(或加入必要的第三方，如專家輔助人、監(jiān)察機關(guān)等)為及時維護公共利益而采取的一種檢察監(jiān)督方式。目的是讓行政機關(guān)充分認識到案件中的作為或不作為是有害于公共利益的，進而督促糾錯。它不是調(diào)解意義上的會議，公共利益是不允許調(diào)解的，即使是檢察機關(guān)，也沒有權(quán)限處分公共利益?！皥A桌會議”的目的不在于調(diào)和二者的關(guān)系，而在于促使行政機關(guān)主動維護公共利益的目的，因而該方式是柔性的，是幫助性質(zhì)的，而不是威迫行政機關(guān)必須作為或不作為，行政機關(guān)仍然擁有選擇的權(quán)利。如江蘇省出臺的《關(guān)于推進公益訴訟工作的指導意見》在實踐中便有效促進了行政機關(guān)及時糾正違法行為。尤其在行政職權(quán)交叉的案件中，“圓桌會議”不僅能夠促進行政機關(guān)認識到違法行為的存在，而且也能理清不同部門之間的職責，即使“圓桌會議”后行政違法行為仍未得到糾正，對后續(xù)的訴訟程序的被告職責理清也具有幫助意義。

六、結(jié)語

檢察機關(guān)職務犯罪偵查轉(zhuǎn)隸與行政法律監(jiān)督的配置，是其法律監(jiān)督機關(guān)憲法定位的回歸。而行政公益訴訟視域下的檢察監(jiān)督，既要納入法律監(jiān)督者的分析范疇，又要置于行政公益訴訟的構(gòu)造之下。但在既有的行政公益訴訟規(guī)范構(gòu)造中，檢察監(jiān)督難以解讀出具有實體強制力的剛性權(quán)能；理論上，檢察監(jiān)督亦須對行政權(quán)保持必要的尊讓而不具備實體強制力。此時強制力色彩已逐漸褪去，而檢察監(jiān)督仍在傳統(tǒng)的“命令-控制”規(guī)制模式下運轉(zhuǎn)，必然面臨著權(quán)力行使乏力的困境。因而，行政公益訴訟視域下的檢察監(jiān)督，要摒棄傳統(tǒng)實體強制力的規(guī)制思路，向柔性治理的助推模式轉(zhuǎn)型；并借助“無強制-強干預”的助推思路對檢察監(jiān)督方式方法進行設(shè)計，以適應實踐發(fā)展面臨的新情況、新挑戰(zhàn)，從而實現(xiàn)檢察監(jiān)督維護公共利益、促進依法行政的價值。