公共行政視域下文化治國研究

肖新平

（山東政法學院公共管理學院，濟南250014）

國家治理體系現(xiàn)代化需要有戰(zhàn)略思維、全局思維與系統(tǒng)思維、重點思維。文化作為治國理政的一種特殊而重要的方式，幾乎可以涵蓋與輻射國家治理的各個方面。因此，建設文化強國、堅定文化自信、弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化都是重要的時代議題。本文從公共行政文化路徑的視角，對“文化治國”的相關概念、內(nèi)涵、路徑等進行了界定、闡釋與分析。

一、已有研究回顧

（一）關于文化的界定

關于文化主要有三種界定。首先，文化是一種生活方式。這是文化的外在、客觀及可感知的表現(xiàn)形式，是共享的一種習性或模式，比如婚喪嫁娶的習俗等。其次，文化是人們歷史地建構起來的觀念及觀念系統(tǒng)。這類似于思想文化，比如倫理道德等。美國人類學家哈維蘭《當代人類學》認為“文化不是可觀察的行為，而是共享的理想、價值和信念，人們用它們來解釋經(jīng)驗，生成行為，而且文化也反映在人們的行為之中”。［1］此種文化界定可以視為組織文化，類似于沙因組織文化概念的第二、第三個層面，即組織信奉的信念與價值觀以及潛在共享的基本假設，如某國的國家文化，是一個民族、群體或組織長期形成的習慣性的為大家所認可與遵循的潛在的價值觀、思維與行為模式。再次，文化是人類活動所創(chuàng)造的一切成果。這個界定是最廣泛意義上的，具體的分析與研究很少用到。另外，文化還可以從物質、制度、精神三個層面進行界定。物質文化對人的行為通常不具有評判性的指導價值，但是作為成長環(huán)境潛移默化地塑造著某一民族或某一組織的性格或觀念；制度文化則一般具有倫理或價值層面的引導性；精神文化除了具有引導人應該做什么的倫理價值外，主要通過人的心理活動發(fā)揮作用。本文的“文化治國”概念涵蓋了這三個方面，比如名勝古跡中的物質與非物質文化遺產(chǎn)、古代建筑的風格、仁政德治的國家制度、文史哲等歷史典籍中的文化與精神，等等。

文化最初是動詞性短語，在西方，文化的本義是栽培、耕作，在我國古代則主要指文德教化。西漢劉向《說苑·指武篇》：“凡武之興，為不服也，文化不改，然后加誅。夫下愚不移，純德之所不能化，而后武力加焉?！编u文貴在《文化學十四講》中認為，在古代漢語中與文化相反的概念應是武威——以武威懾，而文化主要是以文化之、人文化成、文教化育、精神熏染、文德教化，是安邦治國的一種策略與手段。本文的文化治國主要是指對文化原初意義的現(xiàn)代化應用，即一種治國策略。通過文獻梳理發(fā)現(xiàn)，已有研究成果對文化的內(nèi)容、主體、結構、特點等進行了不同的界定與分類，本文嘗試對文化在國家治理中的功能進行界定，目的是更好地發(fā)揮文化在政府現(xiàn)代化治理過程中的作用，使各方主體對文化的認識與具體操作更明確、更具方向性。

（二）有關文化功能與治理的研究

首先，文化總體功能的研究。主要從傳統(tǒng)文化、習俗文化、民間文化、民族文化、藝術文化、地方文化、企業(yè)文化、教育文化、廣告文化等角度研究，涉及的“文化”基本是狹義、專業(yè)的，屬于小文化與窄文化范疇。關于文化功能的研究，較多的是對文化的專業(yè)解讀，較少從治國理政的角度深入、系統(tǒng)研究文化在國家治理中的現(xiàn)實性與輻射性的價值及其實現(xiàn)路徑。

其次，文化治理的研究。從非營利組織、府際關系、社會治理、地方政府、政府職能、文化體制改革、公共文化服務、文化安全等角度研究文化治理的功能與價值，如潘信林、孫奧軍《文化治理：公共管理范式轉型的替代性目標選擇》，主要涉及文化治理的使命、意義、進程、路徑、舉措、運行邏輯與政府職能轉變、國家治理現(xiàn)代化、公共文化服務、文化行政體制改革等內(nèi)容，如徐平從墮距理論論證了文化治理的時代需要與可行性，并提出相應舉措。［2］

關于文化治理有多種界定。張亞玲總結文化治理應是在政府中心論基礎上各主體充分參與的綜合治理方式；［3］王前認為文化治理“是一種集理念、制度、機制和技術于一體的治理形式與治理領域，它既涉及文化功能的重新發(fā)掘，又涉及文化組織方式的革新，還涉及個體文化能動性的彰顯”；［4］李潔馨認為“文化治理是一種有別于傳統(tǒng)的管理手段，強調(diào)政府放權、社會參與的柔性公共管理手段”；［5］景小勇認為，文化治理的總目標是提升國家文化軟實力，主體是政府、企事業(yè)單位、社會組織與公民等多元主體。以上的文化治理論述強調(diào)文化作為一種公共管理手段，要突出主體的多元化、內(nèi)容的專業(yè)性與業(yè)務性，接近于文化行政、文化管理，而非從國家治理的全局角度來看待文化。

（三）有關文化治國的研究

當前在國家治理的現(xiàn)實與系統(tǒng)層面，關于“文化治國”的相關研究不多，主要集中于對思想文化的研究，尤其是我國古代思想文化對于國家治理的作用方面，如王華、殷旭輝及尹航的同題文章《管仲的文化治國方略及其當代價值》，宋玉順關于《群書治要》反映的齊文化治國理念及其影響的研究，喻文益則提出“文化治國，就是要善于組織或應對主題鮮明的大型文化行動，以取得國家的全面大發(fā)展”。［6］以上都是從單一與具體、微觀的層面來論證的。張希賢則從思想治國的角度認為，“以指導思想來治國，用思想上的統(tǒng)一鞏固政治上的統(tǒng)一，是中國的文化治國傳統(tǒng)?！保?］錢穆先生的《中國歷代政治得失》可以視為研究中國文化治國的一部著作，書中主要分析了漢、唐、宋、明、清五代的制度文化，認為政治是全部文化的一項，只有深切認識某國某民族的全部歷史的文化意義，才能更好地討論政治的意義與效用。本文認同這種文化觀點并認為文化治國的文化涵蓋優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、紅色文化以及社會主義建設的文化。在這個意義上講，“文化治國”也可以分為宏觀的國家、中觀的組織與微觀的個體三個層面，比如國家層面的制度設計與安排，中觀層面的政府及相關社會組織的執(zhí)行與管理，個體層面的公務員與國民的文化思想、教育與認知及相關活動等。

二、文化治國之“文化”

本文所言文化治國的“文化”是“大文化”的概念。關于“大文化”的研究主要有三位學者：許耀桐將行政文化分為“行政價值文化、行政改革文化、行政法治文化、行政廉潔文化、行政組織文化、行政科技文化、行政藝術文化、行政教育文化、行政歷史文化、行政國際文化”［8］十個方面，是行政領域內(nèi)的“大文化”的劃分，主要以把行政文化作為一種手段的功能及目的取向來劃分，比如通過法治、教育、科技、藝術等更好地宣傳行政文化的功能。王滬寧認為文化圈的基本構成有十大部分：一般文化、政治氛圍、經(jīng)濟氛圍、意識形態(tài)、倫理道德、生活方式、價值標準、教育水平、行為方式與歷史積淀。［9］他認為從行政生態(tài)系統(tǒng)來看，行政環(huán)境的社會圈有政治圈、經(jīng)濟圈與文化圈——廣義的文化圈可以成為社會圈的同義語，本文認同“廣義文化圈”這種觀點并在此基礎上論述“文化治國”理論。竺乾威認為文化可以分為：人們的生活方式、個人從其所在群體中繼承的社會遺產(chǎn)；思想、感情、信仰的活動方式；累積起來的知識、學問；社會組織、政治制度及經(jīng)濟關系；倫理道德與價值標準；行為方式、歷史的積淀。［10］上述三位學者的“大文化”概念主要是指制度與精神層面，而非從文化治國的角度來界定。結合時代與現(xiàn)實需求，公共行政視域下的文化治國應有其自身的“大文化”內(nèi)涵。

（一）文化治國之“文化”的界定

文化治國的“文化”界定參考其詞源學意義，從文化的功能與價值角度進行界定，即公共行政路徑視角下文化作為一種治國理政的手段與途徑，研究如何發(fā)揮文化的功能與價值，對個體與群體（個人與國民）的思想、言行的培育、化成和社會與國家的建設、發(fā)展起到有效的促進與推動作用，而非從文化的形式、內(nèi)容、生產(chǎn)、消費、管理、研究、專業(yè)或業(yè)務的角度來論述，從而更全面地研究與實現(xiàn)公共行政中文化治國的功用。文化治國可以有兩個維度：針對群體的社會化路徑與針對個體的個人化路徑。一是從國民與國家的角度，借用張鴻雁的話，“將發(fā)展的動力從單純的經(jīng)濟因素轉向經(jīng)濟、社會、文化、政治、生態(tài)多重要素共存的動力形態(tài)”，“實現(xiàn)全民動員、全民影響、全面認同、全面參與改革的格局”。［11］二是從個體與個人角度，在于培育全民的文化意識，借用作家梁曉聲的話，“文化”是“植根于內(nèi)心的修養(yǎng)，無需提醒的自覺，以約束為前提的自由，為別人著想的善良”；從公務員個體角度的文化建設在于打造一支務實創(chuàng)新、胸懷天下、立己達人、協(xié)作共贏、盡職盡責、積極主動、為民服務的高素質公務員隊伍。

（二）文化治國之“大文化”觀

公共行政的文化路徑其邏輯起點是“大文化”觀，同樣文化治國的文化內(nèi)涵與外延不應只是傳統(tǒng)的、微觀的、狹義的思想、精神、心理、信念等，也不只是中觀的文化部門職能所屬的各領域或者精神文明建設，而應是宏觀的國家治理與政府治國理政、政府公共管理與服務的職能、國家五位一體的總體布局等角度的“文化場域”，猶如大的文化圈或文化涉及到的治國理政的整個系統(tǒng)。季羨林先生認為“人類在精神物質方面所創(chuàng)造的一切優(yōu)秀的東西就叫做文化”。通常來講，大文化可以視為一個民族或國家所有的文化遺產(chǎn)與物品，包括物質文化遺產(chǎn)與非物質文化遺產(chǎn)、思想與精神遺產(chǎn)、規(guī)章制度（含法規(guī)）與習俗等。文化治國的文化主要是可以感知的、能夠訴諸并影響人的認知、情感、心理的，對人的思想、決策、行為、態(tài)度或人格等產(chǎn)生短時或長期影響的內(nèi)容或載體。大文化的載體主要為文學藝術及其相關產(chǎn)業(yè)（如小說、影視、音樂、雕塑、舞蹈、繪畫、書法、文化建筑等）、文化遺產(chǎn)、傳統(tǒng)思想與文化、公共文化服務體系、旅游娛樂、科技教育、宣傳輿論、傳播媒介、網(wǎng)絡訊息與輿情、國際文化交流交往與貿(mào)易、思想道德、理想信念、精神文明、核心價值觀等?！按笪幕焙w自然、人文與社會科學諸領域與各學科。

（三）文化治國之文化作用的“輻射性”

“文化治國”一個重要的根基與依據(jù)在于文化作用的一個重要而獨特的屬性——輻射性。文化具有商品與意識形態(tài)的雙重屬性，同時具有綜合性與跨越性，文化不是可以分割的區(qū)塊與片段，而是盤根錯節(jié)的網(wǎng)狀與脈絡，文化的各項功能以及對于人的作用與影響具有鮮明的輻射性及連鎖效應。具體體現(xiàn)在作為國家軟實力的文化具有歷史性、客觀性、穩(wěn)定性、延續(xù)性、具體性、引導性、精神性、內(nèi)隱性、間接性、傳承性、滲透性等特性。文化還具有感知力、熏染力、通心力、滲透力、引導力、說服力、改變力與動員力，能被人類切身體會與認知體驗，是個人、群體與組織存在與成長的不可或缺的元素。文化對于個體的作用主要體現(xiàn)在認識、教導、化育、娛樂、休閑、審美、熏染、陶冶、減壓、療治等行為過程中；而文化對于群體、組織與社會的發(fā)展則具有激發(fā)激勵、導向推動（如變革）、教育引導、約束規(guī)制、心靈歸宿（精神家園）、團結凝聚、維穩(wěn)和諧、超前引領、認識凈化、懲治腐敗、培育忠誠等作用。此外，人民的身心健康與人民對美好生活的期待更多體現(xiàn)并依靠于文化的發(fā)展與繁榮，工作、生活、學習都離不開文化服務、文化生產(chǎn)、文化消費等，尤其在網(wǎng)絡與信息時代，文化對于經(jīng)濟與社會的發(fā)展具有網(wǎng)絡與連鎖效應?？傊?，文化通過人的心理與認知活動影響人的思想與行動。社會發(fā)展與變革最重要的就是人，而文化可以直接作用于人的思想、價值觀念、信仰、意識、道德、良知、心理，從而指導人的行動。所以，鑒于文化對于個體思想的教化以及社會發(fā)展的輻射性及其價值，提高國家的治理能力需要由心開始、從文化入手，通過文化的路徑施展文化的功用與效力，從而在根本上塑造人、培育人與提升人。

三、公共行政的文化路徑——文化治國

文化的獨特性使其在我國的國家治理現(xiàn)代化進程中具有不可替代的獨特價值。文化路徑從文化治國的角度去界定更具有可操作性與新的研究價值。文化治國強調(diào)的是在公共行政視域下的執(zhí)行與效能提升層面而非決策與制度建設層面。相對于公共行政的政治、法律與管理的路徑，公共行政的文化路徑可以概括為“文化治國”，它是指在公共行政過程中文化發(fā)揮作用與效力的各領域以及途徑與方式，文化治國的作用對象是人，作用點是人心。文化治國作用對象里的人包括公共行政人員及全體國民，人心則主要指人的思想、觀念、態(tài)度與情感。文化對于個體成長與發(fā)展的作用具體包括認知、教育、教化、溝通、理解、認同、共鳴、凝聚、療治、引導、激勵、約束、凈化熏陶、休憩慰藉、維護維持等。文化治國是以文化為工具與方式的全面、系統(tǒng)的國家治理方略，強調(diào)發(fā)揮文化對國家建設的綜合治理與輻射效應的功能與價值。文化治國旨在探討在公共行政過程中如何綜合、全面、具體、持久地發(fā)揮與實現(xiàn)文化的價值與功能，從而促進國家治理能力與效能的全面提升。

（一）何謂“文化治國”

景小勇認為國家文化治理的對象和內(nèi)容可分為：“宏觀上，文化治理是國家經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)五大領域整體治理方略的一個部分；中觀上，以建國以來我國文化行政體制為基本依據(jù)，文化治理以新聞出版、廣播電視和文化藝術為主；微觀上，以現(xiàn)行文化部管理內(nèi)容即文化藝術領域為主?！保?2］這三個層面可以概括為精神文明建設、文化行政或管理、通俗的文化藝術或文化生產(chǎn)與消費。本文認為文化治國是治國方略之一，其三個層面只是文化治國的一部分，而文化治國涵蓋、滲透與輻射政治、經(jīng)濟、文化、社會與生態(tài)五大領域，而且公共行政人員職責職能的實現(xiàn)與工作的成效可以在這五大領域都得到體現(xiàn)；同時，對于社會與國民的文化培育也涵蓋這五大領域，如和諧社會、公民道德、節(jié)能環(huán)保、綠色生活理念及社會主義核心價值觀的培育，其所謂中觀層面可以視為主要的文化治國工具，而文化藝術是一種重要的文化作用方式或渠道。景小勇認為文化治理的具體手段有：法律、行政、經(jīng)濟、社會與公益，本文則認為在政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)及行政、法律與公益等領域可以將文化作為治理手段，充分發(fā)揮文化治國的價值與功能。文化治國強調(diào)從黨和政府作為主導與主體的角度，更充分發(fā)揮文化管理、文學藝術以及文化遺產(chǎn)、文化產(chǎn)業(yè)、公共文化服務等在五大文明建設中的作用，文化治國的文化既是軟的也是硬的，既有物質的也有非物質的，既有有形的也有無形的，既是可以培育的也是潛移默化的?？傊?，文化治國的文化輻射、滲透并串聯(lián)起“五位一體”的建設。

文化治國可以分為四個層面：一是明確文化治國的內(nèi)容為文化領域、專業(yè)及相關業(yè)務；二是注重這些文化內(nèi)容、功能與價值在“五位一體”建設中輻射作用的發(fā)揮；三是突出文化治國理政的實現(xiàn)方式與路徑及現(xiàn)實功效；四是確定文化治國的主體主要是公共行政與管理部門及其工作人員、具有公共文化服務與管理功能的社會組織，客體為廣大人民群眾與政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)各領域。文化治國的核心主體是各級政府及其公共行政人員，領域是五位一體的五大文明建設，主要涉及的執(zhí)行主體為各級政府及文化行政部門以及旅游、教育、科技、體育、衛(wèi)生健康、宣傳、外交、文明辦、生態(tài)環(huán)保、公安、國家安全等部門。文化治國涵蓋文化行政、文化民生、文化戰(zhàn)略、文化政策以及政府的文化管理與服務職能。文化治國的宗旨意在通過“大文化”的綜合作用更好實現(xiàn)政府公共管理與公共服務的職能，提高國家治理水平與效能。文化治國需要系統(tǒng)思維、發(fā)展思維、全局思維與整體思維。所以，文化治國立足于國家“五位一體”的總體布局，著眼于建設社會主義現(xiàn)代化強國，著力于推動國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，致力于中國夢和中華民族偉大復興的實現(xiàn)。文化治國以文化發(fā)展與建設文化強國為起點，目的是滿足人民日益增長的美好生活需要，更好地實現(xiàn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，綜合、系統(tǒng)推進政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)五大文明建設，目標是建設富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，愿景是實現(xiàn)中華民族的偉大復興。

（二）文化治國有何價值

“中國特色社會主義文化是激勵全黨全國各族人民奮勇前進的強大精神力量?！睂崿F(xiàn)文化治國具有戰(zhàn)略性與全局性的意義。文化在我國的國家治理現(xiàn)代化進程中具有不可或缺與不可替代的地位與功用。“文化是一個國家、一個民族的靈魂。文化興國運興，文化強民族強。沒有高度的文化自信，沒有文化的繁榮興盛，就沒有中華民族偉大復興?！蔽幕梢詽M足人類生活與生產(chǎn)等多方面的需要，文化是人類文明代代相傳的血脈與精神紐帶。

首先，文化治國的文化價值。文化最重要的功能是化育與塑造功能：化人、育人、成人，對人的心理與認知具有的影響力與塑造力最長久、最有力，也最徹底。文化治國有助于全面提升國家文化軟實力與國家的國際影響力及國家話語權，有助于統(tǒng)籌提升全民素質與素養(yǎng)，有助于更好滿足人民日益增長的美好生活需要與促進人的全面發(fā)展，有助于促進國民的身心健康及建設健康中國、美麗中國，“有助于社會心理服務體系的建設和培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態(tài)”；有助于傳統(tǒng)文化的弘揚、愛國愛家愛鄉(xiāng)情懷的培育；有助于重塑社會價值體系，培育國民正確的歷史觀、民族觀、國家觀與文化觀，有助于維護國家文化安全、建立清新純凈的網(wǎng)絡與輿論氛圍。此外，文化治國助推反腐倡廉工作，如傳統(tǒng)文化中廉潔從政的思想與榜樣，《人民的名義》等電視劇以及《巡視利劍》《永遠在路上》等警示紀錄片對于反腐倡廉工作的警戒作用。

其次，文化治國在治國方略中具有輻射效應。文化治國關涉“堅持以人民為中心、全面深化改革、創(chuàng)新發(fā)展理念、社會主義核心價值觀、人與自然和諧共生、總體國家安全觀、推進祖國統(tǒng)一與構建人類命運共同體”等治國基本方略及全體國民對其的認知、接受與踐行。文化治國以文化為引領與契合點，通過公共行政的有效貫徹執(zhí)行，有助于更好地發(fā)揮國家治理的整體效應，更好地綜合推進創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開放、共享、綠色五大發(fā)展理念，促進中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局統(tǒng)籌發(fā)展的協(xié)同效應，推動文化建設與發(fā)展，提升文化自信、文化治理效能，弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與紅色精神，培育國民公共意識、法律意識、環(huán)保意識、民族性格與時代精神，增強全民族的文化認同與身份意識，踐行社會主義核心價值觀，提高國民綜合素質與能力，建設文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進國際交流交往與對話合作，建設人類命運共同體，加速實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化與中華民族偉大復興的中國夢，更好地構筑中國精神、中國價值、中國力量，為人民提供精神指引，最終通過文化治國的戰(zhàn)略系統(tǒng)效應實現(xiàn)國家治理效能的有效提升。

（三）文化治國如何實現(xiàn)

中國實行文化治國資源得天獨厚。中國具有實行文化治國的獨特歷史與現(xiàn)實優(yōu)勢及優(yōu)越的文化土壤。中國自古以來有以德治國、禮樂教化、文德興國的傳統(tǒng)，也有這方面豐富的實踐經(jīng)驗與歷史借鑒，優(yōu)秀傳統(tǒng)文化對于文化治國來說猶如一大寶藏與智庫。同時，中華民族的民族性格與個體成長環(huán)境長期都浸潤在仁德教化的環(huán)境中，具有接受以德治國、文化治國的思想與心理基礎。另外，新中國成立以來黨和政府也十分注重精神文明與思想道德的建設，踐行社會主義榮辱觀，也相繼涌現(xiàn)出很多英雄模范與敬業(yè)先鋒，如鄧稼先、郭永懷、谷文昌、焦裕祿、雷鋒、鐵人王進喜、孔繁森、楊善洲、黃大年等。總之，中華民族的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、優(yōu)良民族精神以及革命、改革與建設時期的犧牲、奉獻精神等，都有助于文化治國的實現(xiàn)，深入挖掘必定受益無窮。

文化治國的實現(xiàn)路徑具體主要有思想精神（精神文明、核心價值觀、公民道德等）建設、文化科教發(fā)展、身心健康保障、民族共同體與人類命運共同體的構建以及黨的建設等。具體舉措主要有加強意識形態(tài)建設，培育與踐行社會主義核心價值觀，挖掘與弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、革命文化及社會主義先進文化的精神財富，促進文化的生產(chǎn)與消費，大力發(fā)展科學與教育事業(yè)及娛樂旅游等文化產(chǎn)業(yè)，促進身份認同的民族共同體與協(xié)和萬邦的人類命運共同體的構建，全面加強黨的建設，建設專業(yè)化的黨員干部隊伍等。［13］其次，制度文化建設。制度文化涉及社會與國家建設的各個領域，與經(jīng)濟、政治、社會、生態(tài)文明息息相關。文化治國理念中思想觀念與價值觀是核心與內(nèi)涵，統(tǒng)攝五大文明建設；文化科教發(fā)展是方式與手段，既培養(yǎng)人才也培育思想品德，提供人力資源與思想教育保障；身心健康保障是保障與基礎；中華民族共同體與人類命運共同體構建是使命與擔當，也是文化治國重要的動力與保障；黨的領導與黨員干部隊伍建設是主導與關鍵，他們是社會主義建設與中華民族的先鋒隊與引領者；中國夢與民族復興是目標與航向，是全民族的愿景與國民奮斗的方向。

四、相關概念辨析

為從國家治理的執(zhí)行與效能層面更加深入、明確地認知與理解“文化治國”，更好推動“文化治國”的接受與落地，需要對與之相關的幾個概念進行辨析。

（一）文化行政、文化管理、文化治理與文化治國

這四者彼此聯(lián)系又相互區(qū)別?！罢幕芾硎侵刚幕芾砺毮懿块T依據(jù)國家的方針、政策、法律、法規(guī)對國家有關文化行政系統(tǒng)和文化企事業(yè)單位的文化活動實行規(guī)劃、組織、調(diào)控、引導和監(jiān)督的一種行政行為。”［14］此處的政府文化管理接近于通常所說的文化行政。高永貴《文化管理學》認為：“文化管理是指文化活動的整體系統(tǒng)或者組織、團體為了達到特定目標，不斷進行的一系列有意識、有計劃的協(xié)調(diào)活動。”［15］其主體為各級政府及其文化行政部門和各種文化企事業(yè)單位，管理對象是存在于文化或藝術活動中的人員與事件。他認為文化管理分為宏觀文化行政和微觀文化管理。宏觀文化行政是各級政府及其文化主管部門依法對國家的文化事業(yè)、所有文化系統(tǒng)及有關文化企事業(yè)單位的全部文化事務的管理、組織和協(xié)調(diào)行為；微觀文化管理主要為文化企事業(yè)單位對自身文化經(jīng)濟活動的管理，包括行政制度、人員配置、各類文化活動的組織協(xié)調(diào)等。按照這一劃分，文化行政是文化管理的一類或組成部分。

也有人認為“公共文化行政是國家文化管理機關依法履行的職能”。［16］此處的公共文化行政可以等同于文化管理。文化行政的主體是各級政府、宣傳文化部門，主要為宣傳、文化、文聯(lián)、藝術、新聞、出版、廣播、影視、文物、旅游等文化部門，領域是相關文化業(yè)務，主要有文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、公共文化服務、傳統(tǒng)文化、文化遺產(chǎn)、精神文明、文學藝術等，目的是促進文化大發(fā)展大繁榮，建設文化強國。筆者認為文化行政也應包含各級文化管理機關或部門內(nèi)部自身的管理，而且內(nèi)部的組織、人事、財務、科室的管理是部門對外文化行政的基礎與保障，而文化企事業(yè)單位的文化管理可以歸入廣義的公共文化行政，因為在我國事業(yè)單位如圖書館、文化館、博物館等一般是文化局的下屬單位，部門領導也有行政級別。當然事業(yè)單位分類改革還在推進，一旦公益性事業(yè)單位如公共圖書館，經(jīng)營性事業(yè)單位如劇團完全從行政中分離出來，那么它們的管理則應歸入文化管理，從文化行政中劃分出去?？傮w來看，文化行政的外延大于文化管理而內(nèi)涵小于文化管理。

總之，文化行政是文化的社會管理與業(yè)務發(fā)展，文化管理比文化行政的主體更多元，比如政府、企業(yè)或社會組織，相應內(nèi)容更寬泛。文化管理與文化行政關注的是文化建設與發(fā)展，文化治理比文化管理的內(nèi)涵更寬廣，有時文化治理的主體側重于全社會范圍內(nèi)多元主體的參與。文化治國則關注如何發(fā)揮文化對于國家整體發(fā)展的功用與價值，強調(diào)文化的統(tǒng)攝作用。文化管理或文化治理是文化治國的前提與基礎。文化治國的核心主體主要是各級政府、各級文化行政相關部門及其下屬企事業(yè)單位，此外，需要文化類社團、企業(yè)等組織的配合與協(xié)助。

（二）文化強國、文化自信、國家治理現(xiàn)代化與文化治國

文化治國與文化強（形容詞）國、文化強（動詞）國、文化自信、國家現(xiàn)代化，彼此息息相關、相互促進、相互影響。文化自信是四個自信的心理基礎，“文化自信是一個國家、一個民族發(fā)展中更基本、更深沉、更持久的力量?！蔽幕螄枰幕孕诺牡讱馀c優(yōu)秀傳統(tǒng)文化為根基；文化強國與文化治國互為前提，文化治國需要文化的繁榮富強，而文化繁榮又反過來提高文化治國的效能，比如文化科技與文化產(chǎn)業(yè)的興旺促進文化產(chǎn)品的高質量與創(chuàng)新體驗，這就有利于國民更便捷地接受更好的文化教育，從而更好地發(fā)揮文化的化育功能，實現(xiàn)文化強（動詞）國的功能；文化治國通過文化途徑與方式促進國家富強，從而整體推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，最終建成文化強國與實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化；文化強盛的國家，可以通過文化治國更好地利用已有的文化優(yōu)勢與資源，發(fā)揮文化的諸多功能，更好地實現(xiàn)文化強（動詞）國，比如美國；可以發(fā)揮文化的功能，促進人的身心健康、減少心理與精神疾病，中國還可以從傳統(tǒng)文化中汲取清正廉潔、勤儉節(jié)約等元素抵制與消除貪腐與奢靡之風，運用文化的力量來提升執(zhí)政隊伍素質，發(fā)揮文化對國家建設的作用。當然，美國的文化強國有賴于它的科技與經(jīng)濟，而文化的強國主要體現(xiàn)在國際文化貿(mào)易輸出以及國際話語權方面，美國文化使國家更強大，如虎添翼，這主要體現(xiàn)在它的教育、科技以及人才的培養(yǎng)上，這些值得借鑒。

從時代發(fā)展、現(xiàn)實需要與建設現(xiàn)代化強國的要求來看，僅有文化強國還不夠，還應充分發(fā)揮文化的治國理政功能，通過文化治國更好實現(xiàn)社會主義核心價值觀在國家、社會及個體層面的落實。文化治國，簡言之，就是發(fā)揮文化的諸多功能促進國家的富強、人民的幸福、民族的復興，即通過文化促使國家政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)、黨建諸領域文明的建設，而建設社會主義文化強國只是實現(xiàn)文化領域的大發(fā)展大繁榮。國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化離不開文化的大發(fā)展大繁榮與文化強國的支撐，同樣文化自信、文化強國能夠更好地促進文化治國的實現(xiàn)，文化治國對于國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化具有重要的推動與牽引作用，文化治國可以更好地推動社會主義核心價值觀的踐行，更好地促進國民堅守信念、堅定理想，更好地提升國民的公共意識與綜合素質，更好地推動依法治國，推動法治國家與法治社會的建設，從而實現(xiàn)國家治理的協(xié)同效應與整體效益。

隨著科技進步與文明的發(fā)展，文化在人類與社會發(fā)展中作用的永恒性、持久性與主導性作用更加凸顯，這也是文化治國在國家治理的未來戰(zhàn)略中占有重要地位的依據(jù)。馬克思認為共產(chǎn)主義社會人應該是“藝術化生存”；在康帕內(nèi)拉的《太陽城》中，這個共和國里最高領導有三個助手：“蓬力”（威力）、“信力”（智慧）、“摩爾勞”（愛），他們分別掌管軍事、科技和文教，在這個人類理想的未來之城中，國家與政府的職能減少到只有維護國家國民安全的軍事與具有文化職能的科技、文教三大職能。這與文化具有綜合性與跨越性、統(tǒng)攝性與輻射性、不可或缺與不可替代及文化與商品的雙重性等獨特性密切相關，文化的獨特性使其在我國的國家治理現(xiàn)代化進程中具有不可替代的獨特價值。在國家治理現(xiàn)代化中，文化治國有助于促進民族自豪感與文化自信，助推傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，發(fā)展有中國特色的社會主義文化。文化治國有助于更好地認知公共行政中文化的價值，更好地實現(xiàn)文化在國家與社會治理中的功能，更好地發(fā)揮文化在五位一體建設中的統(tǒng)攝、引領、滲透、蔓延、串聯(lián)、療治與激勵作用。文化治國體現(xiàn)并有助于實現(xiàn)文化的統(tǒng)攝性、輻射性、綜合性、跨越性，有助于更好實現(xiàn)文化建設與國家治理的系統(tǒng)效應、整體效應、協(xié)同效應與戰(zhàn)略引領作用，有助于全面統(tǒng)籌推進政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明與黨的建設，提升我國治國理政的總體效能與質量水平，鑒于文化的諸多特性與重要價值，文化治國意義重大且必要而緊迫。