略論黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接機(jī)制的完善

胡盛儀 余海洋

中國特色社會(huì)主義法治的本質(zhì)特征，就是必須堅(jiān)定不移地堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對法治的全面領(lǐng)導(dǎo)。因此，全面推進(jìn)依法治國，實(shí)際上對執(zhí)政黨的執(zhí)政能力和自身建設(shè)提出了新的更高的要求，特別是要從建章立制方面加強(qiáng)黨對全體黨員特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的行為進(jìn)行約束和規(guī)范，從各個(gè)方面提高黨的執(zhí)政能力和治國理政的能力，這說明加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在建設(shè)中國特色社會(huì)主義征程中有著至關(guān)重要的意義。黨的十八屆四中全會(huì)作出的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》 （以下簡稱《決定》），第一次將完善黨內(nèi)法規(guī)體系與完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系一起，共同作為中國特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，并且明確提出要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。

黨的十九大的勝利召開，標(biāo)志著中國特色社會(huì)主義新時(shí)代的到來。在新時(shí)代的歷史背景下，黨中央更加注重“全面從嚴(yán)治黨”，并且將其提升到“建設(shè)偉大工程”的高度，以“勇于直面問題，敢于刮骨療毒”的決心和勇氣，不斷增強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會(huì)號(hào)召力，確保黨永葆旺盛生命力和強(qiáng)大戰(zhàn)斗力，提高黨長期執(zhí)政的能力和水平。這就對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)也提出了新的更高的要求。按照十九大的報(bào)告，要“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強(qiáng)和改善對國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。”①

由上可見，黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)不僅涉及執(zhí)政黨的建設(shè)，更關(guān)乎法治國家建設(shè)和中華民族偉大復(fù)興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此，加強(qiáng)和完善黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的銜接問題，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷史發(fā)展

黨內(nèi)法規(guī)，簡稱為黨規(guī)，是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱②。

“黨內(nèi)法規(guī)”的概念最早是毛澤東提出的。在1938年10月召開的中共六屆六中全會(huì)上，毛澤東指出：“鑒于張國燾嚴(yán)重破壞紀(jì)律的行為，為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了重申個(gè)人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級(jí)服從上級(jí)、全黨服從中央這些最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較為詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)?！雹圻@是中國共產(chǎn)黨在黨的全會(huì)上第一次明確提出“黨內(nèi)法規(guī)”這個(gè)概念。也是在這次全會(huì)上，劉少奇作了《黨規(guī)黨法的報(bào)告》，再次明確使用了黨規(guī)黨法的概念。自此之后，“黨內(nèi)法規(guī)”開始多次在黨的會(huì)議和文件中被廣泛使用，同時(shí)也開始注重黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)。

新中國成立后到改革開放，黨內(nèi)法規(guī)有了重要的發(fā)展，特別是改革開放以后，黨在工作重心的轉(zhuǎn)移和深化改革的歷史背景下，非常注意黨的法規(guī)建設(shè)，制定了一系列規(guī)范黨的政治行為、組織建設(shè)、檢查監(jiān)督、紀(jì)律懲戒等方面的黨內(nèi)法規(guī)。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展進(jìn)入到一個(gè)全新的歷史發(fā)展時(shí)期，在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的各個(gè)方面取得了重大的飛躍性的發(fā)展。總之，在中國共產(chǎn)黨執(zhí)政60多年的時(shí)間里，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)取得了重要的成績，其主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.開展了大規(guī)模的黨內(nèi)法規(guī)清理工作，維護(hù)了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的嚴(yán)肅性和時(shí)效性，保證黨內(nèi)法規(guī)契合時(shí)代發(fā)展要求，始終保持其權(quán)威性、先進(jìn)性和引領(lǐng)作用

為了適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求和加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的需要，2012年7月開始，中共中央組織開展了黨的歷史上第一次大規(guī)模的黨內(nèi)法規(guī)清理工作，清理工作分兩個(gè)階段進(jìn)行，到2014年11月全部結(jié)束。這次清理的黨內(nèi)法規(guī)范圍涉及新中國成立以后到2012年止，全部是以中共中央名義發(fā)布的文件，數(shù)量多達(dá)2.3萬多件。經(jīng)過認(rèn)真清理篩選，能夠稱得上為黨內(nèi)法規(guī)的只有1178件。經(jīng)過對這些黨內(nèi)法規(guī)的清理，廢止了322件，宣布失效369件，二者共占黨內(nèi)法規(guī)總數(shù)的58.7%；繼續(xù)有效的只有487件，其中還有42件需適時(shí)進(jìn)行修改④。通過這兩年的努力，理清了新中國成立以來中央黨內(nèi)法規(guī)的家底，解決了黨內(nèi)法規(guī)制度中長期存在的一些不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致，以及碎片化、老化等問題，不僅更好地維護(hù)了黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和執(zhí)行性，而且為黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)掃清了障礙，奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.初步建立了以黨章為引領(lǐng)、基本法規(guī)覆蓋黨內(nèi)生活各方的黨內(nèi)法規(guī)體系

黨的十八大以來，在以習(xí)近平為核心的黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)有了很大的發(fā)展，已經(jīng)初步形成黨內(nèi)法規(guī)體系。

首先，有一個(gè)不斷完善管總的黨章。黨章是一個(gè)政黨為保證全黨在政治上、思想上保持一致和組織上、行動(dòng)上整齊劃一而制定的總章程，帶有綱領(lǐng)性、引領(lǐng)性、根本性、權(quán)威性的特點(diǎn)，因此可以說黨章是黨內(nèi)法規(guī)的“根本遵循”。中國共產(chǎn)黨歷來重視黨章的制定和修改工作?，F(xiàn)行黨章是黨的十二大制定的，黨的十三大以后每屆黨的代表大會(huì)都對黨章進(jìn)行了適時(shí)的修訂。黨的十八大對黨章作了重大修改，黨的十九大更是將習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想載入黨章，并且圍繞這個(gè)方面對黨章再次作出重大修改，使黨章始終保持先進(jìn)性和符合時(shí)代發(fā)展的要求，成為黨內(nèi)法規(guī)的具有根本性、權(quán)威性和引領(lǐng)性的最重要的黨規(guī)。正如習(xí)近平指出的：“全面從嚴(yán)治黨首先要尊崇黨章”⑤。其次，制定出臺(tái)了涉及黨的組織建設(shè)、政治生活、行為準(zhǔn)則、紀(jì)律監(jiān)督等一系列的黨內(nèi)法規(guī)。這些黨內(nèi)法規(guī)不僅涵蓋了黨內(nèi)生活的各個(gè)方面，而且根據(jù)法規(guī)的規(guī)范性質(zhì)或?qū)ο蟮牟煌钟胁煌姆Q謂，如條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等。一般而言，條例、規(guī)則、規(guī)定等都帶有規(guī)范的性質(zhì)，而辦法、細(xì)則更多的是對條例等的具體實(shí)施的規(guī)定，操作性更強(qiáng)些。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)有了長足的發(fā)展，已經(jīng)形成了以黨章為核心、基本法規(guī)為支撐、包括實(shí)施性法規(guī)在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)體系。

3.專門制定黨內(nèi)法規(guī)制定條例和法規(guī)備案的規(guī)定，為規(guī)范和完善黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提供了有力的保障

為了加強(qiáng)和完善黨內(nèi)法規(guī)的制定，2013年5月中共中央出臺(tái)了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《條例》）和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》 （以下簡稱《備案規(guī)定》），這兩部重要黨內(nèi)法規(guī)的頒布實(shí)施，第一次詳細(xì)地規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)制定的主體、權(quán)限、類別、程序、備案監(jiān)督等，使黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)走上規(guī)范化、科學(xué)化發(fā)展的道路。特別是這兩部黨內(nèi)法規(guī)將省級(jí)地方黨委制定黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件納入黨內(nèi)法規(guī)適用和規(guī)范的范圍，有效地防止了以往出現(xiàn)的地方黨委閉門造車、文件相互沖突“打架”的弊端，同時(shí)也擴(kuò)大了黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍，提高了黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)性、執(zhí)行性和權(quán)威性，為建設(shè)完善的黨內(nèi)法規(guī)體系和提高黨的執(zhí)政能力及治理能力提供了有力的制度保障。

二、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接的必要性

1.黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的聯(lián)系與區(qū)別

作為中國人民和中華民族先鋒隊(duì)的中國共產(chǎn)黨，始終代表中國人民的根本利益和長遠(yuǎn)利益，在執(zhí)政中國近70年的時(shí)間里，領(lǐng)導(dǎo)人民制定法律，治理國家，一步一步走向輝煌；同時(shí)，黨又注重加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，以黨規(guī)從嚴(yán)治黨，永葆黨的先進(jìn)性、凝聚力和戰(zhàn)斗力?？梢?，在中國共產(chǎn)黨執(zhí)政新中國近70年內(nèi)，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律，長期共同存在并且相互聯(lián)系，各自對國家政治生活和社會(huì)治理產(chǎn)生重要的積極作用。

但毋庸諱言，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，二者又存在很大的差別。這些差別主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1） 屬性不同

黨內(nèi)法規(guī)的含義，按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第2條的規(guī)定，是指黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱⑥。

國家法律，按照權(quán)威的解釋，馬克思主義關(guān)于法的定義是：法是由國家制定或認(rèn)可并依靠國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的，反映由特定社會(huì)物質(zhì)生活條件所決定的統(tǒng)治階級(jí)意志，規(guī)定權(quán)利和義務(wù)，以確認(rèn)、保護(hù)和發(fā)展對統(tǒng)治階級(jí)有利的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序?yàn)槟康牡男袨橐?guī)范體系⑦。

由此可見，黨內(nèi)法規(guī)是代表黨的意志、規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨組織的成員行為的一系列的規(guī)章制度；而國家法律則是代表統(tǒng)治階級(jí)（人民）的意志，由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的規(guī)范全體社會(huì)成員行為的規(guī)范體系。二者的性質(zhì)是不同的。

（2）調(diào)整對象和調(diào)整方式不同

由于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律屬性的不同，使得二者在制定主體、調(diào)整對象、制裁標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范程度、實(shí)施主體、強(qiáng)制力來源等方面存在著明顯的區(qū)別。

第一，在制定主體方面，國家法律是由憲法和法律確定的有權(quán)機(jī)關(guān)制定的；而黨內(nèi)法規(guī)則是由黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的。

第二，在調(diào)整對象方面，國家法律調(diào)整普遍的社會(huì)關(guān)系；黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整特定的黨內(nèi)關(guān)系，包括黨的組織以及黨員與組織之間的關(guān)系。

第三，在制裁標(biāo)準(zhǔn)方面，黨內(nèi)法規(guī)較國家法律更加嚴(yán)格。這種嚴(yán)格來源于政黨的性質(zhì)。在我國，執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨是中國工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)是中國人民和中華民族的先鋒隊(duì)。黨的先進(jìn)性是通過廣大黨員的先鋒模范作用體現(xiàn)出來的，所以黨對自己的黨員要求更加嚴(yán)格。正如有學(xué)者指出的：法律對守法者的要求采用“公民標(biāo)準(zhǔn)”，也可以叫作“理性人標(biāo)準(zhǔn)”或“經(jīng)濟(jì)人標(biāo)準(zhǔn)”；而黨規(guī)對黨員的要求則采用“黨員標(biāo)準(zhǔn)”，也可以叫做“先鋒隊(duì)標(biāo)準(zhǔn)”或“道德人標(biāo)準(zhǔn)”或“高尚人標(biāo)準(zhǔn)”⑧。

第四，在規(guī)范程度方面，法律的規(guī)范性程度比黨規(guī)要高，可操作性、法制化程度相對也較高。一般而言，法律是嚴(yán)格按照條件、處理、責(zé)任的三段論邏輯規(guī)范設(shè)計(jì)，具有一般性、公開性、非溯及力性、確定性、統(tǒng)一性、可行性、穩(wěn)定性等特征；而黨內(nèi)法規(guī)的一部分規(guī)范雖具有法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)，但有更大量的黨內(nèi)法規(guī)涉及對黨員的個(gè)人修為、職業(yè)道德、理想信念、黨內(nèi)紀(jì)律等的要求，以先進(jìn)性、原則性、綱領(lǐng)性、政策性、靈活性等為其基本特征。

第五，在實(shí)施主體方面，國家法律的實(shí)施主體比黨規(guī)實(shí)施主體要廣泛得多，其實(shí)施主體包括國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人；黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施主體只能是黨的組織和黨組織的成員即中共黨員。

第六，在強(qiáng)制力來源方面，國家法律依靠的國家強(qiáng)制力即國家機(jī)器保障實(shí)施；黨內(nèi)法規(guī)則依靠的是黨自身的強(qiáng)制力即組織紀(jì)律的保障實(shí)施。

差別就是矛盾。差別就可能產(chǎn)生不統(tǒng)一或者不一致，甚至可能產(chǎn)生沖突。由于中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，執(zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律無疑都要在國家治理和社會(huì)治理的層面上發(fā)揮著極其重要的作用。但是，由于黨內(nèi)法規(guī)和國家法律有著不同的屬性，兩者在制定主體、調(diào)整對象、作用方式、保障實(shí)施等方面都有很大的差異，黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)和國家法律體系的建設(shè)不可能保持完全的同步，兩者之間的銜接有時(shí)候會(huì)出現(xiàn)不協(xié)調(diào)，甚至出現(xiàn)斷檔、滯后的現(xiàn)象，而且在實(shí)施的過程中有時(shí)也會(huì)存在著一些不相協(xié)調(diào)的地方，有時(shí)甚至?xí)l(fā)生沖突。

因此，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)，使之相互配合，相互支撐，才能最大限度地減少和避免二者之間的沖突和耗損，或者在二者產(chǎn)生沖突之后能夠以有效的方式使之及時(shí)得到化解，才能最大限度地維護(hù)中國特色社會(huì)主義法治的統(tǒng)一，提升黨和國家治理能力和治理水平。

2.黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接的可能性

在中國，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律不僅存在著差異性，也體現(xiàn)出高度的契合性。事實(shí)上，執(zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在價(jià)值目標(biāo)、核心準(zhǔn)則、功能作用、制度根源等方面都具有高度的契合性。

第一，在價(jià)值目標(biāo)層面的高度契合。中國共產(chǎn)黨是以馬克思主義理論為指導(dǎo)思想的無產(chǎn)階級(jí)先鋒隊(duì)組織，始終把人民利益放在首位?！耙磺袨榱巳嗣?，是黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治建設(shè)的基礎(chǔ)?！雹狳h內(nèi)法規(guī)是約束黨組織和黨員的規(guī)章制度，其目的是為了規(guī)范黨員的行為，更好地為人民服務(wù)；國家法律是提升國家治理能力的制度保障，其目的是為了保障公民權(quán)利、促進(jìn)社會(huì)良性運(yùn)行，最終為人民謀取最大的福祉。此外，《決定》明確指出，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，要“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。即將黨內(nèi)法規(guī)體系作為中國特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分。由此也可以看出，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律都是國家治理體系的重要組成部分，依規(guī)治黨的價(jià)值目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政，不斷提高執(zhí)政黨依法治國的能力和水平，這無疑與社會(huì)主義法律體系所追求的價(jià)值目標(biāo)是高度一致的。

第二，在核心準(zhǔn)則層面，二者具有一致性。所謂核心準(zhǔn)則，即堅(jiān)定不移地堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，全面推進(jìn)依法治國。這意味著黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定法律，黨帶頭遵守法律。憲法規(guī)定：本憲法“是國家的根本法，具有最高的法律效力?！秉h章規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)?！闭纭稕Q定》指出的，“憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政?！笨梢?，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的核心準(zhǔn)則層面都是堅(jiān)持憲法在依法治國中的最高權(quán)威作用。

第三，在功能作用層面，二者具有互補(bǔ)性。黨內(nèi)法規(guī)的功能體現(xiàn)為執(zhí)政黨依法執(zhí)政的職能。依法執(zhí)政即要求黨依據(jù)憲法和法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。依法治國同依法執(zhí)政在內(nèi)容、形式、實(shí)效等方面相互促進(jìn)、相得益彰。黨選拔優(yōu)秀的黨員干部充實(shí)到國家政權(quán)機(jī)關(guān)之中，通過他們的先鋒模范地執(zhí)行黨的路線方針政策將黨的意志貫徹到國家治理的各個(gè)方面；同時(shí)黨又要通過黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)肅黨風(fēng)黨紀(jì)，使全體黨員特別是各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部始終保持風(fēng)清氣正、帶頭尊法守法，勤政為民。而且在某些方面，黨還通過黨內(nèi)法規(guī)的運(yùn)行逐步引導(dǎo)其上升為國家法律，為實(shí)現(xiàn)全面治理積累必要經(jīng)驗(yàn)。正是通過這樣的方式，黨實(shí)現(xiàn)了依法執(zhí)政和依法治國的有效結(jié)合。

第四，在制度根源方面，黨內(nèi)法規(guī)以國家法律為依托?！饵h章》規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)?！薄稐l例》指出，制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)“遵守黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”的原則。依法治國是全方位的，黨內(nèi)法規(guī)是中國特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系也是完善中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的內(nèi)在要求。在全面從嚴(yán)治黨的新形勢下，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)不僅要提速，而且必然對國家法治建設(shè)起到示范帶動(dòng)作用。由此表明，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)與中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)是同步的。

正是因?yàn)閳?zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在價(jià)值目標(biāo)、核心準(zhǔn)則、功能作用、制度根源等方面的這種高度契合性和相互支撐的作用，使黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)不僅是必須的，而且也是可能的。

三、當(dāng)前我國黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接的現(xiàn)狀

1.黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接的狀況

中國共產(chǎn)黨注意到要使黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相銜接、相協(xié)調(diào)是從改革開放以后開始的。黨的十一屆三中全會(huì)的勝利召開，使黨的工作重心實(shí)現(xiàn)了戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移。在總結(jié)30年執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，黨中央提出了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，“認(rèn)真建立社會(huì)主義的民主制度和社會(huì)主義法制”⑩。1982年9月召開的黨的第十二次代表大會(huì)制定的新黨章，第一次將“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”寫入黨章。這可以說是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相銜接的開端。這一年的12月，全國人大通過的新憲法明確規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！鼻f嚴(yán)宣示了憲法在國家生活中具有的崇高地位和絕對權(quán)威，同時(shí)也是國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的一次成功銜接。

自從黨的十二大以后，特別是黨的十八大以來，黨中央非常注重黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接問題，2013年出臺(tái)的《備案規(guī)定》第1條明確指出：黨內(nèi)法規(guī)要“同憲法和法律相一致”；第14條規(guī)定：要“建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”?。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《決定》也明確提出：要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。

實(shí)踐中，黨中央也特別注重黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的銜接與協(xié)調(diào)。2018年3月，第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次全體會(huì)議表決通過頒布的《中華人民共和國監(jiān)察法》，可以說是一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接的重要典范。

首先，監(jiān)察法是反腐敗的國家立法，通過監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)置形成一個(gè)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗機(jī)構(gòu)；其次，對國家公職人員的反腐敗實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察全覆蓋；再次，克服了以往多部門反腐敗導(dǎo)致的不銜接、不協(xié)調(diào)、機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉等帶來的弊端，整合了反腐敗力量；最后，在處理的手段和程序方面有了統(tǒng)一的法律依據(jù)，使反腐敗完全納入依法治理之中。

其次，這部法律在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接方面，也是高度契合形成合力。一是機(jī)構(gòu)設(shè)置方面體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的黨紀(jì)、政紀(jì)機(jī)構(gòu)合署，加強(qiáng)了反腐敗的領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力；二是監(jiān)察對象的廣泛性。監(jiān)察法第15條規(guī)定的監(jiān)察范圍是采取廣義的公職人員的概念，不僅包括各政黨機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、授權(quán)組織的工作人員等，還包括國企、公辦的教科文衛(wèi)體等組織的管理人員和基層自治組織的管理人員，實(shí)現(xiàn)了對履行公職人員或準(zhǔn)公職人員的全覆蓋監(jiān)察，也就實(shí)現(xiàn)了反腐敗要“老虎蒼蠅一起打”的目標(biāo)，反腐敗不留死角，較好地解決了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律對監(jiān)察監(jiān)督對象的銜接協(xié)調(diào)問題；三是監(jiān)察方式上依法治理。以往按照黨內(nèi)法規(guī)如《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》的相關(guān)規(guī)定，“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問題作出說明”，亦即被詬病有違憲之嫌的“雙規(guī)”，監(jiān)察法則以留置的法律方式取代了“雙規(guī)”措施，實(shí)現(xiàn)了以法治思維和法治方式開展反腐敗。

2.黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接存在的不足

自從改革開放以后，特別是黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接取得了長足的進(jìn)步。但是，與中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的要求相比，仍然存在不小的差距。綜合而言，主要存在以下幾個(gè)方面的問題。

（1）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律制定過程尚存在不銜接不協(xié)調(diào)

《制定條例》的出臺(tái)，無疑為黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范化、體系化、科學(xué)化及與國家法律的銜接提供了有力的保證。但是，從建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系的高度來看，《制定條例》的有些方面還有些值得探討的地方。首先，在制定過程方面，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的銜接方面，在制定規(guī)劃、起草、審批與發(fā)布等幾個(gè)主要環(huán)節(jié)上，與國家法律銜接、協(xié)調(diào)方面還存在一定的瑕疵。在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接方面，筆者認(rèn)為當(dāng)前還存在以下幾個(gè)方面的不足。

其一，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在規(guī)劃制定方面的銜接不足。2013年《制定條例》的出臺(tái)，較好地克服了黨內(nèi)法規(guī)制定主體各自為政，分別就自己領(lǐng)域事務(wù)制定法規(guī)或規(guī)范性文件，文件打架問題突出等矛盾，開始注意黨內(nèi)法規(guī)制定的五年規(guī)劃和年度計(jì)劃的編制，以保證黨內(nèi)法規(guī)制定的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和前瞻性。但是，對如何制定五年規(guī)劃和年度計(jì)劃，《制定條例》的相關(guān)規(guī)定比較籠統(tǒng)，程序性的規(guī)定也比較粗略，使黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃缺乏加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)，也缺乏鼓勵(lì)和吸引廣大黨員關(guān)心和參與規(guī)劃制定的機(jī)制。此外，對中央部門及省級(jí)黨委黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃和年度計(jì)劃的報(bào)備、審查等也未作出明確要求。由此看來，黨內(nèi)法規(guī)在編制規(guī)劃和計(jì)劃上，與國家立法要求相比還有較大的差距，加之黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃與國家立法規(guī)劃之間的對接機(jī)制尚未有效建立，這些都難免影響黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接、協(xié)調(diào)。

其二，黨內(nèi)法規(guī)起草環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)規(guī)定尚不嚴(yán)密。任何規(guī)范性文件的起草，必然涉及相關(guān)利益的平衡與協(xié)調(diào)問題，黨內(nèi)法規(guī)的起草同樣會(huì)遇到相關(guān)問題。但是在這方面的規(guī)定有待進(jìn)一步完善。例如，對起草部門和單位就涉及其他部門和單位工作范圍的事項(xiàng)不能取得一致意見時(shí)，《制定條例》只是要求“在報(bào)送黨內(nèi)法規(guī)草案時(shí)對有關(guān)情況作出說明”，至于作出說明之后如何處理則未予以明確，顯然是不利于保持黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部的和諧統(tǒng)一。其次，黨內(nèi)法規(guī)草案征求或聽取意見的情形也規(guī)定得不明確。如《制定條例》規(guī)定對黨內(nèi)法規(guī)草案“必要時(shí)在全黨范圍內(nèi)征求意見”，如若與“群眾切身利益密切相關(guān)”，應(yīng)當(dāng)充分聽取群眾意見，但如何界定“必要時(shí)”，哪些黨內(nèi)法規(guī)是“與群眾切身利益密切相關(guān)”，無論是《制定條例》還是其他黨內(nèi)法規(guī)，都沒有作出相應(yīng)規(guī)定，這無疑為具體實(shí)踐操作增添了不確定性。

其三，黨內(nèi)法規(guī)審批與發(fā)布要求不夠嚴(yán)格。在黨內(nèi)法規(guī)草案審批環(huán)節(jié)，首先表現(xiàn)在對黨內(nèi)法規(guī)草案的審批規(guī)定不嚴(yán)格?！吨贫l例》第21條將黨內(nèi)法規(guī)“是否與憲法和法律不一致”作為主要審議內(nèi)容之一，但從規(guī)定的內(nèi)容來看，審核機(jī)構(gòu)如果發(fā)現(xiàn)有不一致問題存在時(shí)，缺乏足夠的強(qiáng)制效力的規(guī)定，同時(shí)對于起草部門和單位拒不執(zhí)行意見和建議的責(zé)任也沒有予以明確，這顯然不利于審查機(jī)構(gòu)開展“合法性”審查工作，更不利于黨內(nèi)法規(guī)在制定階段避免與國家法律相沖突。再者就是審議批準(zhǔn)的權(quán)限與黨章不銜接?！饵h章》第20條明確規(guī)定黨的全國代表大會(huì)的職權(quán)中，涉及黨內(nèi)法規(guī)的職權(quán)是享有“修改黨的章程”；而《制定條例》第22條規(guī)定：“涉及黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)產(chǎn)生、組成和職權(quán)的黨內(nèi)法規(guī)，以及涉及黨的重大問題的黨內(nèi)法規(guī)，由黨的全國代表大會(huì)審議批準(zhǔn)”，這就使《制定條例》似有超越上位黨內(nèi)法規(guī)之嫌。即使將前述法規(guī)審批權(quán)看成是黨的全國代表大會(huì)的“討論并決定黨的重大問題”職權(quán)的延伸，那么也在一定程度上說明，《黨章》對黨的全國代表大會(huì)職權(quán)規(guī)定還不夠細(xì)化，二者存在銜接不足的問題。此外，對于黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)布也規(guī)定得比較模糊。如《制定條例》規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)批準(zhǔn)后一般應(yīng)當(dāng)公開發(fā)布，但是發(fā)布形式只要求以“文件的形式發(fā)布”，事實(shí)上，一般中央、省級(jí)黨的文件只發(fā)到縣團(tuán)級(jí)，一般黨員或社會(huì)群眾較難知曉。同時(shí)，對黨內(nèi)法規(guī)在經(jīng)批準(zhǔn)后多長時(shí)間內(nèi)予以公布，《制定條例》亦未明確時(shí)限，顯然這與現(xiàn)代法治要求不銜接。

（2）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在一些內(nèi)容方面出現(xiàn)不銜接不協(xié)調(diào)

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律不僅數(shù)量龐大，而且內(nèi)容繁多，要想從內(nèi)容上一一枚舉兩者間不銜接不協(xié)調(diào)之處確實(shí)很難，但是有些涉及執(zhí)政黨與國家政權(quán)機(jī)關(guān)職權(quán)方面的內(nèi)容出現(xiàn)不銜接，是不利于社會(huì)主義法治國家建設(shè)的。

當(dāng)前，對某些事項(xiàng)或某些社會(huì)關(guān)系黨內(nèi)法規(guī)和國家法律都作出了規(guī)范、調(diào)整，兩種規(guī)范之間有何差別、如何協(xié)調(diào)等并沒明確或者說難以界分。例如，《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》規(guī)定，黨的地方委員會(huì)有權(quán)“對本地區(qū)的重大問題作出決策”；而《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第8條、第44條也規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)有權(quán)“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”，雖然前者強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)“主要實(shí)行政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，把方向、管大局、作決策、保落實(shí)”，但是對于地方黨委“重大問題決策權(quán)”和縣級(jí)以上地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的“重大事項(xiàng)決定權(quán)”如何界分，無論是在規(guī)定上還是在實(shí)踐中始終都沒有能作出明確界定，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在內(nèi)容上的不銜接。

（3）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在實(shí)施方式方面尚存在不銜接不協(xié)調(diào)

廣義的國家法律執(zhí)行主體包括國家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、法律授權(quán)或委托的組織和個(gè)人，對黨內(nèi)法規(guī)而言，則有各級(jí)黨組織和黨的工作部門和授權(quán)的個(gè)人。無論是國家法律還是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體都是比較多的，在實(shí)踐中，這些主體之間缺乏有效的溝通渠道和機(jī)制，信息無法做到共享，雙方在實(shí)施方面也存在不協(xié)調(diào)和不一致。

具體而言，法律實(shí)施過程中因?yàn)樾畔暯硬粫郴蛘J(rèn)識(shí)上的偏差，導(dǎo)致有些違法黨員未及時(shí)得到黨紀(jì)政紀(jì)處理或者以黨紀(jì)代替了國家法律，出現(xiàn)同案不同處理結(jié)果的現(xiàn)象。《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中明確規(guī)定，黨員因違法受到行政處罰、行政處分和刑事處理的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)該條例給予黨紀(jì)處分或組織處理，有關(guān)機(jī)關(guān)亦建立了協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，如中紀(jì)委、最高檢、監(jiān)察部《關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在反腐敗斗爭中加強(qiáng)協(xié)作的通知》就明確規(guī)定要相互協(xié)調(diào)辦案。但在具體貫徹中仍然存在銜接不夠的狀況。一種情況是某些黨員雖違法受到行政處罰、刑事處罰，其行為不僅是違反國家法律規(guī)定，同時(shí)還觸犯了黨紀(jì)應(yīng)給予紀(jì)律處分，但是由于執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)沒有及時(shí)移交或者通報(bào)給紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，使違法又違紀(jì)黨員干部沒有得到及時(shí)有效的黨紀(jì)政紀(jì)處理，由此也給社會(huì)上造成了“管黨治黨不嚴(yán)”的看法，損害了黨在人民群眾中的形象。

另一種情況是以黨紀(jì)政紀(jì)代替法律的狀況屢有發(fā)生。例如，2014年3月，江西省南城縣常務(wù)副縣長曹志剛等5名官員和社會(huì)人員章某等3人參與賭博，案發(fā)后曹志剛等5名官員受到黨內(nèi)處分和免職處理，章某等3人參與賭博的問題則移交公安部門處理?。當(dāng)年5月20日，該案查處情況被通報(bào)出來后，因“同是參與賭博，黨員干部只是受到黨紀(jì)政紀(jì)處分，社會(huì)人員則要受法律懲處，兩者‘待遇’如此不同，引來巨大的輿論質(zhì)疑”?。迫于社會(huì)輿論壓力，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)機(jī)關(guān)才將曹志剛等5移送公安機(jī)關(guān)處理。這種以“黨紀(jì)政紀(jì)代替法律”的做法并不是個(gè)例，不僅違背了法治基本原則，而且影響到法治的統(tǒng)一和權(quán)威，在社會(huì)上造成極為不利的影響。

四、完善黨內(nèi)法規(guī)和國家法律銜接機(jī)制的幾點(diǎn)思考

中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。正如習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出的：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”?由于中國共產(chǎn)黨在中國政治生活中所起的無可替代的地位和作用，使黨內(nèi)法規(guī)在國家政治生活中也必然產(chǎn)生十分重要的影響。因此，完善黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)，正是堅(jiān)持黨對中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的根本要求，是堅(jiān)持“依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”的內(nèi)涵所在。而要建立和完善“黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”體制機(jī)制，首先要完善黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)制度，進(jìn)一步提高黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)性、系統(tǒng)性。為此，有必要從以下幾個(gè)方面作一些改進(jìn)和完善。

1.進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)的制定與銜接工作

（1）科學(xué)編制黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃與計(jì)劃

制定立法規(guī)劃的目的，就是要使立法工作有組織、有計(jì)劃、有步驟，增強(qiáng)立法工作的主動(dòng)性、計(jì)劃性和科學(xué)性。立法規(guī)劃和計(jì)劃是立法工作的起點(diǎn)，對于避免法律之間相互重復(fù)、分散、遺漏，保證立法質(zhì)量，使法律體系臻于系統(tǒng)化、科學(xué)化，具有十分重要的意義。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，首先要從立法規(guī)劃和計(jì)劃的編制上做起。

首先，在編制國家立法規(guī)劃和計(jì)劃時(shí)，不僅在指導(dǎo)思想上要自覺以中國特色社會(huì)主義理論為指導(dǎo)，而且在制定規(guī)劃和計(jì)劃的具體內(nèi)容上，也要根據(jù)黨的路線、方針、政策、法規(guī)，進(jìn)行適時(shí)修訂和完善，對具備轉(zhuǎn)化形成國家法律條件的黨內(nèi)法規(guī)，要及時(shí)納入國家立法計(jì)劃，以促使盡快制定形成為國家法律，確保黨的重大改革或決策“于法有據(jù)”、“有法可依”。此外，對重大事項(xiàng)的立法規(guī)劃，還要按規(guī)定程序報(bào)請黨中央（黨委）審定，以防止政治方向問題上出現(xiàn)偏差。

其次，針對黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃和計(jì)劃存在的問題，在具體編制工作中，應(yīng)當(dāng)充分征求黨內(nèi)各方面的意見和建議，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)需要，認(rèn)真進(jìn)行科學(xué)評(píng)估與論證，有針對性地制定黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃項(xiàng)目。同時(shí)，為加強(qiáng)對規(guī)劃與計(jì)劃落實(shí)情況的監(jiān)督，建議進(jìn)一步明確黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃和計(jì)劃制定后的發(fā)布規(guī)則，特別是涉及黨內(nèi)法規(guī)五年規(guī)劃，應(yīng)該向全社會(huì)發(fā)布或者向全體黨員發(fā)布，充分聽取各方面意見和建議，并加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)，及時(shí)跟蹤了解黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃或計(jì)劃的貫徹落實(shí)情況。建立中央各部門及省級(jí)黨委制定黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃和計(jì)劃的備案制度，避免不同層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)相互沖突、交叉或重復(fù)。

（2）進(jìn)一步規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)起草工作的銜接與協(xié)調(diào)

法律起草是立法的基礎(chǔ)性工作。在形成法律草案過程中，廣泛征求各方意見，既有利于充分發(fā)揚(yáng)民主，還有益于提高立法質(zhì)量和科學(xué)性。國家法律和黨內(nèi)法規(guī)容易產(chǎn)生不銜接不協(xié)調(diào)問題之處主要在于兩者共同調(diào)整的事項(xiàng)。要解決這個(gè)問題，除需要厘清國家立法機(jī)關(guān)和黨內(nèi)法規(guī)制定主體之間的權(quán)力界限外，同樣也需要搭建好二者之間的溝通協(xié)調(diào)平臺(tái)，規(guī)范立法必要性的論證，既要注意征求社會(huì)團(tuán)體、國家機(jī)關(guān)、法學(xué)專家意見，又要注意征求各級(jí)黨組織和黨員的意見建議，然后再根據(jù)實(shí)際情況，綜合權(quán)衡各方意見和建議，擇優(yōu)選擇一種方案。

黨內(nèi)法規(guī)要實(shí)現(xiàn)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)，不僅要加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定主體的溝通協(xié)作，更重要的是要規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)起草時(shí)的征求意見環(huán)節(jié)，有利于聽取各方意見，進(jìn)而從法規(guī)起草階段能夠有效防止黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的不銜接不協(xié)調(diào)的狀況發(fā)生。

首先，對黨內(nèi)法規(guī)起草中不能取得一致意見的事項(xiàng)，筆者認(rèn)為可以分兩種情況來處理：一是如果迫切需要規(guī)定的事項(xiàng)，起草部門和單位、涉及的部門和單位分別提出意見，報(bào)告共同上級(jí)綜合各方面情況來確定；二是如果是非迫切需要規(guī)定的事項(xiàng)，可以暫緩就該事項(xiàng)作出規(guī)定，等待實(shí)踐探索或條件成熟后或者充分協(xié)商取得一致后再制定草案并提交審批。其次，黨章規(guī)定著政黨的最基本的政治主張和組織規(guī)程，是政黨組織黨員開展各項(xiàng)政治活動(dòng)的法理基礎(chǔ)?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》是中國共產(chǎn)黨的“根本法”，黨內(nèi)法規(guī)制定必須以黨章作為基本遵循?；诖耍P者認(rèn)為涉及修改黨的章程、組織機(jī)構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利等根本規(guī)定的法規(guī)草案，應(yīng)當(dāng)納入“必要時(shí)在全黨范圍內(nèi)征求意見”的范疇。第三，對于有些籠統(tǒng)提法應(yīng)該細(xì)化，要避免產(chǎn)生歧義。例如，“與群眾切身利益密切相關(guān)”就比較抽象，但是可以基于某些直接原則來確定或把握，也就是說如果法規(guī)草案通過實(shí)施后，會(huì)直接影響群眾相關(guān)權(quán)利和利益的，或者所起草的法規(guī)可能影響到黨外組織，即可認(rèn)定屬于“與群眾切身利益密切相關(guān)”事項(xiàng)。從《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》來看，涉及意識(shí)形態(tài)、統(tǒng)一戰(zhàn)線、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉等方面法規(guī)草案，也宜認(rèn)定為“與群眾切身利益密切相關(guān)”，筆者建議可以采用“列舉+概括”方式對“與群眾切身利益密切相關(guān)”事項(xiàng)予以明確。

2.加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律內(nèi)容方面的銜接和協(xié)調(diào)

（1）及時(shí)將某些涉及國家管理的黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法律

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型期，在各種新問題、新情況不斷涌現(xiàn)的情況下，凡事都欲求通過國家立法來加以調(diào)整和規(guī)范，既耗時(shí)又耗力，而且因條件不成熟難以成為現(xiàn)實(shí)。在遵循憲法和法律基本原則、基本精神的前提下，及時(shí)在這些亟待規(guī)范的領(lǐng)域，制定相對靈活的黨內(nèi)法規(guī)，為國家立法提供重要實(shí)踐參考依據(jù)。

黨內(nèi)立法機(jī)構(gòu)還要探索建立與各級(jí)人大及其常委會(huì)、政府法制部門的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，定期對黨內(nèi)法規(guī)和國家法律雙重調(diào)整重大問題開展調(diào)研、論證、評(píng)估，解決雙方在立法工作中協(xié)作和配合問題。對那些雖黨內(nèi)法規(guī)已規(guī)定，但更宜由法律法規(guī)調(diào)整的，或者在通過黨內(nèi)“先行先試”，已經(jīng)比較成熟，具備制定成國家法律法規(guī)條件的，應(yīng)當(dāng)通過法定程序向全國人大及其常委會(huì)或政府提出立法建議，及時(shí)將成熟的黨內(nèi)法規(guī)上升為體現(xiàn)國家意志的法律，做到黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的有效銜接。

（2）加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的立改廢工作

任何立法都不可能一勞永逸，必須根據(jù)情勢發(fā)展作出相應(yīng)的調(diào)整。要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)，除在國家法治建設(shè)中要順應(yīng)時(shí)代發(fā)展制定新法、修訂滯后時(shí)代要求的法律，建立“完備的法律規(guī)范體系”外，同樣需要在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中注重“立、改、廢”。首先，要進(jìn)一步大力推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，完善黨領(lǐng)導(dǎo)人大、政府、政法、群團(tuán)等方面工作的基礎(chǔ)和主干黨內(nèi)法規(guī)的制定，及時(shí)作出與國家法律法規(guī)相適應(yīng)的配套規(guī)定，搞好與國家法律的承接。其次，要建立黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)后的評(píng)估制度，為黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢提供實(shí)踐依據(jù)。建議黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)“每5年對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件開展一次集中清理”，進(jìn)一步健全黨內(nèi)法規(guī)定期清理機(jī)制。同時(shí)，還應(yīng)建立即時(shí)清理機(jī)制，也就是“在制定或修改黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件時(shí)，對與之不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件同步進(jìn)行清理”，以此確保能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、修改、廢止同憲法和法律不一致甚至有沖突的黨內(nèi)法規(guī)，有效維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律制度協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

3.加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律實(shí)施方面的銜接和協(xié)調(diào)

（1）加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的解釋工作

當(dāng)前我國正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期，執(zhí)政黨治國理政面臨許多新情況和新問題。針對新問題制定新的法規(guī)對其予以調(diào)整規(guī)范，確實(shí)具有相當(dāng)?shù)谋匾院秃侠硇?。但是，國家立法時(shí)間周期長、成本高，難以為有關(guān)問題的及時(shí)處理提供依據(jù)，同時(shí)頻繁立法極易導(dǎo)致“過度法律化”，反而使執(zhí)行者在紛繁的法律規(guī)范中無所適從。因此，在加強(qiáng)法制建設(shè)的同時(shí)，還需加強(qiáng)對現(xiàn)行法律法規(guī)解釋力度，協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在實(shí)施中的矛盾沖突。在國家法治建設(shè)中，首先要進(jìn)一步增強(qiáng)立法機(jī)關(guān)對法律解釋的主動(dòng)性，規(guī)范司法解釋、部門解釋以及地方立法機(jī)關(guān)解釋，建立高效、權(quán)威、統(tǒng)一的法律解釋體系，防止因多頭解釋造成沖突或矛盾。對黨內(nèi)法規(guī)和國家法律雙重調(diào)整的事項(xiàng)，立法機(jī)關(guān)在作出有關(guān)解釋時(shí)，要注意在標(biāo)準(zhǔn)和尺度把握上同現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)盡量保持一致，避免給社會(huì)造成執(zhí)法不平等的誤解。相對而言，目前黨內(nèi)法規(guī)的解釋力度是比較薄弱的，故而十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)指出要“加大黨內(nèi)法規(guī)解釋力度”。因此，筆者建議要加大黨內(nèi)法規(guī)的解釋工作，及時(shí)細(xì)化有關(guān)要求和程序，使黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)施中更具有可操作性。同時(shí)，要充分考慮有關(guān)國家法律規(guī)定，出臺(tái)與之相適應(yīng)的的黨內(nèi)法規(guī)配套規(guī)定，有效彌合黨內(nèi)法規(guī)與國家法律二者在適用標(biāo)準(zhǔn)上的“縫隙”。

（2）建立黨內(nèi)法規(guī)與國家法律實(shí)施的協(xié)調(diào)配合機(jī)制

法律實(shí)施需要全社會(huì)的重視和支持。黨內(nèi)法規(guī)是我國社會(huì)主義法治體系組成部分之一，對國家法律的實(shí)施具有重要保障和支撐作用。黨的組織在實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)中，如果不能與國家法律實(shí)施部門之間保持良好協(xié)同關(guān)系，相互各行其是，可能會(huì)因?qū)Ψ煞ㄒ?guī)的不同理解，對同一行為有不同處理，違背公平、公正的法治原則，產(chǎn)生不良社會(huì)效果，損害國家法律的權(quán)威和統(tǒng)一。因此，必須在實(shí)施過程中，加強(qiáng)建立黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)機(jī)制。

具體來說，一是要搭建協(xié)調(diào)平臺(tái)。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施部門和國家法律實(shí)施部門可根據(jù)權(quán)限、行業(yè)等因素，以設(shè)立聯(lián)席會(huì)議、協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組等多種形式，建立溝通協(xié)調(diào)平臺(tái)，同時(shí)必須要明確專人負(fù)責(zé)，確保工作有人抓有人管，才能使協(xié)調(diào)機(jī)制有效運(yùn)作起來。二是要實(shí)現(xiàn)信息共享。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施部門和國家法律實(shí)施部門要充分利用協(xié)作平臺(tái)，定期召開聯(lián)席會(huì)或協(xié)調(diào)會(huì)，通報(bào)有關(guān)工作情況，集中協(xié)調(diào)解決工作中的疑難問題。如在違紀(jì)違法人員處理上，黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)部門若發(fā)現(xiàn)管轄對象涉嫌違法犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，不得隱瞞、拖延。同樣，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)在工作中，發(fā)現(xiàn)涉嫌違法犯罪人員屬黨員的或者雖不構(gòu)成違法犯罪，但可能違反黨紀(jì)黨規(guī)的，也要及時(shí)函告執(zhí)紀(jì)部門處理。三是要規(guī)范協(xié)調(diào)程序。從前面的分析不難看出，實(shí)施中黨內(nèi)法規(guī)和國家法律銜接和協(xié)調(diào)效果不理想，除協(xié)作渠道不通暢、信息不共享之外，一個(gè)很重要的原因就是程序不夠完善，可操作性不強(qiáng)、協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏剛性。針對這些問題，筆者建議在建立協(xié)調(diào)平臺(tái)的同時(shí)，要認(rèn)真制定協(xié)作配合辦法，明確協(xié)作配合的條件、主體、時(shí)限、責(zé)任等，進(jìn)一步增強(qiáng)協(xié)作配合機(jī)制的操作性、執(zhí)行力，真正使協(xié)調(diào)配合機(jī)制發(fā)揮應(yīng)有作用。

4.加快建立和完善黨內(nèi)法規(guī)審查制度

加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的銜接，必須盡快建立和完善黨內(nèi)法規(guī)審查制度。從我國特殊的黨政體制實(shí)際出發(fā)，筆者以為，這一制度應(yīng)當(dāng)包括兩種機(jī)制：一是黨內(nèi)違章審查機(jī)制；二是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在實(shí)踐中，部分黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件往往具有黨規(guī)和國法的雙重性質(zhì)。針對此種情形，應(yīng)當(dāng)實(shí)施備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制；對于其它類型的黨內(nèi)法規(guī)，則只需要實(shí)施黨內(nèi)違章審查機(jī)制。

首先，針對黨內(nèi)違章審查機(jī)制，筆者認(rèn)為，可以參照全國人大法工委法規(guī)備案審查機(jī)制的做法，在黨的中央機(jī)構(gòu)和省一級(jí)黨組織中設(shè)立是否違反《黨章》的審查機(jī)構(gòu)，對制定出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合章性審查，以確保黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一性。

其次，建立黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制。事實(shí)上，早在2013年出臺(tái)的《備案規(guī)定》中，就首次明確規(guī)定了要建立“備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”?，但對如何建立與國家法律備案審查之間的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制沒有作具體規(guī)定。筆者認(rèn)為，備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制事實(shí)上為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)提供了“雙保險(xiǎn)”。備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制應(yīng)當(dāng)建立在違章審查的基礎(chǔ)上。具體而言，具有“雙重性質(zhì)”的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)首先由黨內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)對其是否違反黨章進(jìn)行審查，如若通過了違章審查，再交由相關(guān)的聯(lián)合審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，審查內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括是否違憲、違法、是否超越權(quán)限、是否與國家大政方針相沖突等方面。對黨內(nèi)法規(guī)備案審查無法通過的，應(yīng)當(dāng)通過組織召開聯(lián)合工作會(huì)議等方式，向有關(guān)黨的起草組織提出修改意見，待修改完善后再次進(jìn)行審查。之所以作出如此設(shè)想，原因在于：一方面，考慮了黨的執(zhí)政地位，即作為中國社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的意志與國家意志在根本上具有一致性，因此黨內(nèi)法規(guī)首先在黨內(nèi)進(jìn)行備案審查；另一方面，相關(guān)組織通過聯(lián)合工作會(huì)議等方式對黨內(nèi)法規(guī)草案提出意見，為雙方提供了溝通交流的平臺(tái)，能夠保障黨規(guī)的合憲性和合法性，進(jìn)而確保黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)。

5.建立中國共產(chǎn)黨中央機(jī)關(guān)和全國人大常委會(huì)聯(lián)合組成的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的銜接與協(xié)調(diào)，必須有一個(gè)權(quán)威的機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，否則當(dāng)二者之間出現(xiàn)矛盾沖突時(shí)是難以有效處理的。上面提出要建立聯(lián)席會(huì)議制度，但是，聯(lián)席會(huì)議制度同樣需要一個(gè)召集者或仲裁者，誠如恩格斯指出的，革命是需要權(quán)威的?。當(dāng)前中國，中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，無疑是最有權(quán)威的。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定法律，集中最廣大人民的最大意志通過制定法律上升為國家意志；同時(shí)，黨又要通過黨內(nèi)法規(guī)“管黨治黨”，使黨永葆先進(jìn)性和領(lǐng)導(dǎo)力。而且，黨始終代表廣大人民的根本利益，發(fā)展社會(huì)主義民主，全面推進(jìn)中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)。黨的中央機(jī)關(guān)則是執(zhí)政黨的核心與中樞，是中國共產(chǎn)黨的最高組織機(jī)構(gòu)；而全國人民代表大會(huì)是由全體人民選舉產(chǎn)生、代表全體人民行使國家權(quán)力的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是國家最高立法機(jī)關(guān)，是國家權(quán)威的象征。全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)則是全國人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，是在全國人大閉會(huì)期間代行全國人大部分職權(quán)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。建立一個(gè)由中國共產(chǎn)黨中央機(jī)關(guān)與全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)聯(lián)合組成的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，充分體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國、人民當(dāng)家作主三者高度統(tǒng)一，對于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)具有重要的促進(jìn)和保障作用。

注釋：

①? 習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日報(bào)》2017年10月28日。

②⑥ 《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，人民出版社2013年版，第1、1頁。

③ 參見王振民、施新州：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》，人民出版社2016年版，第33頁。

④ 參見《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作全部完成》，《人民日報(bào)》2014年11月18日。

⑤ 參見《管黨治黨，首先要尊崇黨章》，《人民日報(bào)》2016年1月19日。

⑦ 張文顯、信春鷹主持編寫：《法理學(xué)》，人民出版社和高等教育出版社2010年版，第35頁。

⑧ 參見陶青德：《黨規(guī)納入國法體系后的黨、法關(guān)系新格局、新問題》，《甘肅理論學(xué)刊》2015年第6期。

⑨ 付子堂：《為依法治國提供學(xué)理支撐》，《人民日報(bào)》2015年3月23日。

⑩ 《鄧小平文選（1975—1982）》，人民出版社1983年版，第307頁。

? 《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，人民出版社2013年版。

? 《撫州市查處并通報(bào)1起領(lǐng)導(dǎo)干部賭博案件》，摘自江西省紀(jì)委監(jiān)察廳網(wǎng)站。

? 周常武：《黨紀(jì)處分不可“抵”國法懲處》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2015年8月4日。

? 參見田飛龍：《法治國家進(jìn)程中的政黨法制》，《法學(xué)論壇》2015年第3期。

? 參見《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1976年版，第551—554頁。