問(wèn)題·鏡鑒·轉(zhuǎn)向:體育治理手段研究

張 琴, 易劍東

(1.安徽工程大學(xué) 體育學(xué)院,安徽 蕪湖 241000; 2.溫州大學(xué) 體育學(xué)院,浙江 溫州 325035)

體育治理是圍繞著結(jié)構(gòu)、主體、手段、評(píng)價(jià)、機(jī)制構(gòu)建的制度安排和運(yùn)行過(guò)程。僅就體育治理手段而言:體育管理以行政手段為主,經(jīng)濟(jì)手段為輔;而體育治理倡導(dǎo)協(xié)商、規(guī)勸、志愿的理念,主張手段的多樣性、綜合性、協(xié)調(diào)性。本文以國(guó)際比較的視野梳理體育治理手段的發(fā)展脈絡(luò),分析各種體育治理手段的優(yōu)劣,旨在求證:依靠單一手段治理體育事務(wù)是難以想象的,即使應(yīng)對(duì)同一事件也很難厘清究竟運(yùn)用行政手段還是經(jīng)濟(jì)手段,治理主體與治理手段也不是單一匹配的關(guān)系,治理主體會(huì)根據(jù)約束條件的變化選擇不同的治理手段,或以行政手段追求經(jīng)濟(jì)手段的效果,而“善治”是尋找多樣化手段的平衡度數(shù)、綜合并協(xié)調(diào)運(yùn)用各種手段治理體育事務(wù)。

1 我國(guó)體育治理手段存在的問(wèn)題

改革開(kāi)放40年來(lái),我國(guó)競(jìng)技體育碩果累累,公共體育服務(wù)體系日益健全,體育制度建設(shè)不斷完善。體育治理的行政手段無(wú)處不在,經(jīng)濟(jì)手段簡(jiǎn)單粗放,法律手段普遍滯后。誠(chéng)然,法律滯后無(wú)可非議,而在缺乏法律支撐的社會(huì)里行政手段泛濫是無(wú)奈之舉,經(jīng)濟(jì)手段也只能夠以體育產(chǎn)業(yè)政策的方式出現(xiàn)。

1.1 我國(guó)體育治理運(yùn)用行政手段存在的問(wèn)題我國(guó)體育治理運(yùn)用行政手段表現(xiàn)為以國(guó)務(wù)院及辦公廳名義下發(fā)文件(如國(guó)發(fā)〔2014〕46號(hào),以下簡(jiǎn)稱“46號(hào)文”),或者多部門聯(lián)合發(fā)文(如教體藝〔2017〕1號(hào)),旨在要求相關(guān)部門采取一致性的聯(lián)合行動(dòng),具體形式體現(xiàn)為命令、指令、文件、意見(jiàn)、規(guī)定、指標(biāo)等。

以往,我國(guó)體育事業(yè)的主要問(wèn)題是職業(yè)與專業(yè)互斥、精英與大眾失衡、產(chǎn)業(yè)與事業(yè)混亂、教育與體育失調(diào),導(dǎo)致競(jìng)技體育難以持續(xù)、職業(yè)體育舉步維艱、學(xué)生體質(zhì)逐年下降等。顯然,這些深層次結(jié)構(gòu)性矛盾并不是行政干預(yù)能夠解決的問(wèn)題。行政手段與政策主體、政策工具之間的復(fù)雜關(guān)系導(dǎo)致的復(fù)雜組合,誘發(fā)平行部門相互推諉和政策效果遞減,無(wú)法應(yīng)對(duì)我國(guó)學(xué)校體育“互相推諉、相互免責(zé)”現(xiàn)象;行政手段與短期行為相互勾連,無(wú)法應(yīng)對(duì)我國(guó)競(jìng)技體育“短期目標(biāo)長(zhǎng)期化、急功近利常態(tài)化”[1]現(xiàn)象。我國(guó)體育治理多依賴行政手段及其隱性形式。國(guó)家體育總局以資金配置為抓手控制競(jìng)技體育的各種生產(chǎn)要素,集中掌握和管理關(guān)鍵性資源。在競(jìng)技體育人力資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中實(shí)行嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度,各級(jí)體育行政部門使用行政手段甚至已成為一種慣性思維。可以說(shuō),體育行政部門對(duì)體育事務(wù)的控制和干預(yù)強(qiáng)于“政府主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。

行政手段的優(yōu)點(diǎn)是直接有效,可以將上級(jí)意志直接轉(zhuǎn)化為下級(jí)行為,迅速落實(shí)政府的各項(xiàng)方針政策,實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo),便于應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。行政手段絕非萬(wàn)能,其直接干預(yù)體育資源配置的行為,只是一種應(yīng)急、治標(biāo)之策,不可能改變市場(chǎng)供需結(jié)構(gòu)。

1.2 我國(guó)體育治理運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段存在的問(wèn)題經(jīng)濟(jì)手段是足以影響當(dāng)事人對(duì)備選行動(dòng)的費(fèi)用和效益進(jìn)行評(píng)估的手段[2]。我國(guó)體育治理運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)手段主要是貨幣政策(人民銀行)、財(cái)政政策(財(cái)政部)、價(jià)格政策(發(fā)展和改革委員會(huì))、產(chǎn)業(yè)政策,顯然,各級(jí)體育行政部門只能出臺(tái)體育產(chǎn)業(yè)政策。

以往,我國(guó)體育行政部門“孤立無(wú)援”,體育產(chǎn)業(yè)政策難以得到相關(guān)部門的有力支撐,導(dǎo)致游泳用水與商業(yè)用水同一標(biāo)準(zhǔn)、體育彩票與福利彩票區(qū)別對(duì)待、體育場(chǎng)地與公園綠地?zé)o法融合等一系列問(wèn)題。為了實(shí)現(xiàn)5萬(wàn)億元的發(fā)展目標(biāo)[3],各地體育產(chǎn)業(yè)政策有“拓寬”體育主體產(chǎn)業(yè)的趨勢(shì),加之轉(zhuǎn)型期投資主體存在著“潮涌現(xiàn)象”,導(dǎo)致本已畸形發(fā)展的體育賽事表演業(yè)進(jìn)一步弱化。因此,單純依靠體育產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)難以突破部門掣肘和轉(zhuǎn)型瓶頸——單一體育部門出臺(tái)的體育產(chǎn)業(yè)政策容易導(dǎo)致“條與條”之間的割裂,各省市出臺(tái)的體育產(chǎn)業(yè)政策極易導(dǎo)致“塊與塊”之間的區(qū)隔。國(guó)家需要?jiǎng)佑梅墒侄慰茖W(xué)合理地引導(dǎo)和規(guī)范市場(chǎng)主體的行為,改變各種經(jīng)濟(jì)杠桿,以撬動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制的自傳導(dǎo)功能;動(dòng)用行政手段從上至下突破體育產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與發(fā)展的部門掣肘?！?6號(hào)文”以“國(guó)發(fā)”形式下達(dá),意在于此。

經(jīng)濟(jì)手段并非萬(wàn)能,體育產(chǎn)業(yè)政策、貨幣政策、財(cái)政政策、價(jià)格政策在面對(duì)體育產(chǎn)業(yè)外部性問(wèn)題時(shí),無(wú)論是收費(fèi)、征稅、補(bǔ)貼,還是明確產(chǎn)權(quán),都無(wú)法解決市場(chǎng)壟斷和信息不對(duì)稱的問(wèn)題,也無(wú)法解決市場(chǎng)主體欠缺戰(zhàn)略性、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性發(fā)展觀念的問(wèn)題,更無(wú)法解決多部門相互掣肘的問(wèn)題。

1.3 我國(guó)體育治理運(yùn)用法律手段存在的問(wèn)題法律手段是政府通過(guò)規(guī)范的程序,將政府意志轉(zhuǎn)化為法律、法規(guī)、條例,進(jìn)而獲得社會(huì)認(rèn)同并依靠強(qiáng)制力保障實(shí)施的一種治理手段。我國(guó)體育治理運(yùn)用的法律手段包括《中華人民共和國(guó)體育法》(1995年)、《全民健身?xiàng)l例》(2009年)等。

以往,我國(guó)體育行政部門礙于法律制定時(shí)間長(zhǎng)、成本大,存在滯后性:習(xí)慣于以行政手段和經(jīng)濟(jì)手段代替法律手段處理體育事務(wù),如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展綱要》以及各省市的體育產(chǎn)業(yè)實(shí)施意見(jiàn);習(xí)慣于用行政手段規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)、行業(yè)商會(huì)的行為,如《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)行業(yè)協(xié)(商)會(huì)規(guī)范化發(fā)展的若干意見(jiàn)》(2005年)以及各省市配套的管理辦法。以往,體育行政部門經(jīng)常越界,無(wú)視法律授權(quán)的體育自治,《體育法》第29條、第31條、第33條、第49條明確規(guī)定了我國(guó)體育自治主體、自治范圍、仲裁方式等[3],但我國(guó)體育仲裁的結(jié)構(gòu)不完善、功能不健全、機(jī)構(gòu)不獨(dú)立,諸如“吉利案”“亞泰案”“王濛事件”等糾紛最終走向行政裁決[4]。

法律是公權(quán)力的基礎(chǔ),賦予體育行政部門的合法性身份;法律是私權(quán)利的保障,賦予體育市場(chǎng)主體的合理性地位。然而,行政手段的濫用、市場(chǎng)手段的越界共同擠壓著法律手段的空間,進(jìn)一步加劇了法律手段滯后的問(wèn)題。

2 域外體育治理手段的運(yùn)用及其原則

域外體育治理運(yùn)用的手段歷經(jīng)調(diào)整,形成共識(shí):以市場(chǎng)手段為主、以行政手段為要、以法律手段為基,多樣化手段綜合協(xié)調(diào)運(yùn)用。強(qiáng)調(diào)2點(diǎn)原則:先市場(chǎng)、后社會(huì)、終政府,用盡內(nèi)部救濟(jì)、仲裁效力優(yōu)先。這些共識(shí)與原則可供我國(guó)借鑒。

2.1 域外體育治理行政手段的運(yùn)用與區(qū)別域外體育治理運(yùn)用行政手段立足于奠定基礎(chǔ)、有效監(jiān)督、適時(shí)干預(yù)、積極救助,即行政手段常常隱蔽為“退居幕后的老板”。區(qū)別在于:美國(guó)、英國(guó)堅(jiān)持行政手段的終極救助性,而德國(guó)、法國(guó)、日本更加傾向于行政手段的基礎(chǔ)性。

美國(guó)、英國(guó)體育治理大規(guī)模動(dòng)用行政手段與國(guó)力高度契合,在此意義上,美英行政手段承擔(dān)著終極救助的功能。美國(guó)早在1890年出臺(tái)的《Sherman法案》就開(kāi)始關(guān)注職業(yè)體育及其隨后的職業(yè)棒球反壟斷豁免權(quán),顯示出美國(guó)政府對(duì)職業(yè)體育的巨大支持。1929年美國(guó)經(jīng)濟(jì)危機(jī)后,羅斯福時(shí)期的體育政策更加明顯地帶有濃厚的行政干預(yù)色彩[5],成立了主要負(fù)責(zé)興建各類體育設(shè)施的就業(yè)促進(jìn)管理局(WPA)和民用保護(hù)部(CCC),出臺(tái)了《偉大社會(huì)計(jì)劃》(Great Society)和《開(kāi)放空間項(xiàng)目》(Open Space Program)等政策[6]。20世紀(jì)80年代以來(lái),美國(guó)經(jīng)濟(jì)滯脹迫使聯(lián)邦政府和州政府將行政手段治理體育事務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐訬GO/NPO為主的多樣化手段綜合運(yùn)用。二戰(zhàn)后的相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間,英國(guó)國(guó)力衰弱,政府全權(quán)管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù),1965年成立的體育委員會(huì)(Sports Council)屬于政府機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)制定體育政策和組織體育運(yùn)動(dòng)。1972年,《皇家憲章》賦予Sports Council國(guó)家認(rèn)可的行政權(quán)力,認(rèn)同政府運(yùn)用行政手段管理全英體育事務(wù)[6]。1997年,英國(guó)實(shí)行“第三條道路”以來(lái),取消Sports Council,創(chuàng)立DCMS和UK Sports:一方面弱化行政手段,強(qiáng)調(diào)體育發(fā)展需要依靠全社會(huì)的力量(The Frame-work for Sport in England,2004);另一方面強(qiáng)調(diào)分類治理體育事務(wù),明確政府是促進(jìn)群眾體育發(fā)展的責(zé)任主體(A Sport Future for All,2000),凸顯地方政府以及行政手段在促進(jìn)體育參與和體育就業(yè)中的關(guān)鍵作用[6]。

德國(guó)、法國(guó)、日本則將行政手段視為運(yùn)用其他手段治理體育事務(wù)的基礎(chǔ)。德國(guó)運(yùn)用公權(quán)力做出的行為都被認(rèn)為是行政行為或準(zhǔn)行政行為,必須受到行政法院的司法審查,體育行業(yè)協(xié)會(huì)的特別權(quán)力就是一種公權(quán)力[7-8]。法國(guó)傾向于將體育社會(huì)組織視為公務(wù)法人,使其成為一種行政主體,從而受到行政法的約束與司法審查[9]。日本文部省下屬的體育與青少年局是行政色彩濃厚的部門,其職責(zé)是制定體育政策、法律法規(guī)、提供資金支持以及協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)外體育賽事[10],當(dāng)然,政府的公共資金主要流向?qū)W校和社區(qū)的體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)。

2.2 域外體育治理的經(jīng)濟(jì)手段域外運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段治理體育事務(wù):一方面,運(yùn)用財(cái)稅杠桿的調(diào)節(jié)作用和體育產(chǎn)業(yè)政策的引領(lǐng)作用,誘導(dǎo)市場(chǎng)主體提供公共體育產(chǎn)品;另一方面,調(diào)節(jié)主體的利益關(guān)系,達(dá)成市場(chǎng)、社會(huì)和政府間的利益均衡度數(shù),引導(dǎo)社會(huì)主體參與公共體育事務(wù)。

從美國(guó)體育發(fā)展史看,運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段治理體育事務(wù)貫穿始終,當(dāng)然也存在各種手段此消彼長(zhǎng)的周期。美國(guó)體育哲學(xué)家Morgan等[11]指出:“19世紀(jì)后期的工業(yè)化和城市化帶給美國(guó)人余暇時(shí)間和消費(fèi)資本,促進(jìn)了美國(guó)職業(yè)體育的發(fā)展,美國(guó)體育是一種典型的消費(fèi)產(chǎn)物”。這印證了美國(guó)體育需求的市場(chǎng)內(nèi)生性以及經(jīng)濟(jì)手段治理體育的主流地位,美國(guó)體育史學(xué)者M(jìn)elvin[12]甚至將這一時(shí)間明確界定為1885年。在歐盟體育治理框架下,運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段治理體育事務(wù)具體于職業(yè)體育聯(lián)盟公司化運(yùn)作、大型體育場(chǎng)館商業(yè)冠名模式、賽事品牌商業(yè)化經(jīng)營(yíng)以及職業(yè)運(yùn)動(dòng)員轉(zhuǎn)會(huì)等。在國(guó)際體育組織治理中,新近較有代表性的一例:2022年卡塔爾世界杯足球賽將賽事時(shí)間由常規(guī)的6～7月份改為1～2月份。對(duì)此國(guó)際滑雪聯(lián)合會(huì)(International Ski Federation,ISF)主席基里安·弗朗哥·卡斯帕強(qiáng)烈反對(duì),擔(dān)心因市場(chǎng)飽和導(dǎo)致賽事的關(guān)注度降低。因?yàn)?世界體育賽事基本形成一個(gè)穩(wěn)定的周期,圍繞這個(gè)周期的贊助、廣告、轉(zhuǎn)播商乃至觀眾也形成了相應(yīng)的預(yù)期。就此事件,如果ISF聯(lián)合賽事的贊助商、廣告商、轉(zhuǎn)播商說(shuō)服SPOTRTCAL(世界上最強(qiáng)大的賽事及其轉(zhuǎn)播權(quán)中介商,在某種程度上能夠左右“世界體育賽事周期表”),以利益誘導(dǎo)的方式影響世界杯足球賽的舉辦時(shí)間,或?qū)⒊蔀橐越?jīng)濟(jì)手段治理國(guó)際體育事務(wù)的典型案例。

理論上,域外體育治理運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)手段分為庇古手段和科斯手段。庇古手段強(qiáng)調(diào)用科學(xué)評(píng)估、合理定價(jià)、分類處理體育產(chǎn)業(yè)——對(duì)提供公共體育產(chǎn)品的企業(yè)給予補(bǔ)貼,而生產(chǎn)橡膠類體育用品因其會(huì)造成環(huán)境污染而收費(fèi)或征稅?？扑故侄螐?qiáng)調(diào)只要具備明晰的產(chǎn)權(quán)、合理的交易費(fèi)用,正負(fù)外部效益都可以通過(guò)自愿協(xié)商達(dá)成交易[9]。庇古手段的困境是政府在實(shí)踐中很難明確界定體育企業(yè)的類別,市場(chǎng)主體也會(huì)有意模糊邊界,進(jìn)而在稅費(fèi)政策中謀求利益空間;科斯手段則無(wú)法解釋在不完全市場(chǎng)(產(chǎn)權(quán)模糊)條件下,將會(huì)如何。

2.3 法律手段:域外體育治理手段的基石域外體育治理手段從目標(biāo)、工具、規(guī)劃、實(shí)施到監(jiān)督和評(píng)估都以法律為準(zhǔn)繩,具體于國(guó)家體育政策、體育組織規(guī)則、體育協(xié)會(huì)裁決、各級(jí)法院判決以及主體間協(xié)議、組織間決議等,不存在混淆或脫法現(xiàn)象。

在歐盟體育治理框架下,《歐盟憲法條約》《歐共體條約》《里斯本條約》等均涉及體育法律問(wèn)題,包括運(yùn)動(dòng)員自由流動(dòng)、俱樂(lè)部之間的競(jìng)爭(zhēng)、賽事轉(zhuǎn)播權(quán)、興奮劑以及爭(zhēng)議解決機(jī)制與程序等領(lǐng)域。例如,職業(yè)球員轉(zhuǎn)會(huì)適用于《歐共體條約》第39條,自由開(kāi)設(shè)體育俱樂(lè)部適用于《歐共體條約》第43條[13],體育衍生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)遵守《歐共體條約》第81條和第82條的反壟斷條款。《尼斯宣言》甚至將體育政策界定為確保體育運(yùn)動(dòng)規(guī)章與歐盟法相融?！稛o(wú)國(guó)界電視指令》是歐洲職業(yè)體育電視轉(zhuǎn)播權(quán)的基石,該指令要求成員國(guó)以公共利益為基礎(chǔ)列出免費(fèi)轉(zhuǎn)播體育比賽的清單,出售體育比賽的轉(zhuǎn)播權(quán)是涉及歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的商業(yè)問(wèn)題[13]。此外,美國(guó)1961年出臺(tái)《體育轉(zhuǎn)播法》,將美國(guó)4大體育聯(lián)盟賽事轉(zhuǎn)播享受反托拉斯法正式寫(xiě)入法律文本[5]。

體育仲裁是國(guó)際上解決體育爭(zhēng)議的主流形式,其具有高效、成本低、自治性等特點(diǎn),尤其是涉及體育運(yùn)動(dòng)技術(shù)事項(xiàng),司法介入通常被嚴(yán)格排斥,除非裁判員有受賄等違法行為。國(guó)際單項(xiàng)體育聯(lián)合會(huì)規(guī)定,國(guó)際體育仲裁院(Court of Arbitration for Sport,CAS)是唯一有權(quán)受理針對(duì)其裁決提起上訴的機(jī)構(gòu)[14]。當(dāng)事人用盡內(nèi)部紀(jì)律性程序后,可將爭(zhēng)議上訴到CAS,CAS是最終裁決機(jī)構(gòu)以及國(guó)內(nèi)法院的合法替代者。當(dāng)然,CAS通常不會(huì)受理涉及體育運(yùn)動(dòng)競(jìng)賽技術(shù)規(guī)則引發(fā)的糾紛。瑞士聯(lián)邦法院對(duì)德國(guó)騎士甘德?tīng)柕纳显V判決(1993年),承認(rèn)CAS的同時(shí)指出其欠缺獨(dú)立性,直接導(dǎo)致了CAS設(shè)立國(guó)際體育仲裁理事會(huì)(ICAS)取代國(guó)際奧委會(huì)監(jiān)督CAS的運(yùn)營(yíng)和財(cái)政狀況,ICAS進(jìn)一步保障了運(yùn)動(dòng)員與體育組織公平地解決爭(zhēng)議。針對(duì)2022年卡塔爾世界杯足球賽引發(fā)的事件,如果ISF將決議提交國(guó)際體育聯(lián)合會(huì)總會(huì),再與國(guó)際足球聯(lián)合會(huì)(International Federation of Football Association,FIFA)在國(guó)際體育組織的框架內(nèi)斡旋解決或者申訴到CAS進(jìn)行仲裁,將成為運(yùn)用法律手段進(jìn)行體育治理的典型案例。

2.4 域外運(yùn)用體育治理手段的原則

(1) 以市場(chǎng)手段為主、以行政手段為要,堅(jiān)持分類應(yīng)對(duì),強(qiáng)調(diào)先市場(chǎng)、后社會(huì)、終政府的原則。域外體育治理模式的前提是分類處理體育事務(wù),即精英性的競(jìng)技體育、商業(yè)性的職業(yè)體育、公益性的社區(qū)體育分類治理。① 當(dāng)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段治理職業(yè)體育無(wú)以應(yīng)對(duì)其生存窘境時(shí),政府才會(huì)動(dòng)用行政手段,如美國(guó)的“職業(yè)體育賽事轉(zhuǎn)播豁免權(quán)”。② 以參加奧運(yùn)會(huì)為代表的競(jìng)技體育,域外國(guó)家普遍堅(jiān)持個(gè)體自愿參加原則、以經(jīng)濟(jì)手段為主的治理模式,但隨著體育政治功能和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的凸顯,世界各國(guó)都有行政干預(yù)競(jìng)技體育的趨勢(shì)和事實(shí),如英國(guó)成立的UK Sports及其政策。③ 在社區(qū)體育治理領(lǐng)域,首先倡導(dǎo)NGO/NPO的公益性,其次強(qiáng)調(diào)政府以經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)市場(chǎng)提供公共體育服務(wù),最后才是政府承擔(dān)終極救助的責(zé)任,擔(dān)當(dāng)公眾健身基礎(chǔ)設(shè)施供給者的角色。

(2) 以法律手段為基礎(chǔ),堅(jiān)持體育自治,堅(jiān)持體育仲裁,強(qiáng)調(diào)用盡內(nèi)部救濟(jì)、仲裁效力優(yōu)先的原則。域外體育治理首先強(qiáng)調(diào)法律手段的基礎(chǔ)性地位,任何主體運(yùn)用任何手段都不能脫離法律框架。其次,堅(jiān)持體育自治《帕克報(bào)告》(1997年)承認(rèn)體育運(yùn)動(dòng)的獨(dú)立性[3](《歐共體條約》第128條),歐洲體育政策的基本原則是拒絕將歐共體政策適用于體育運(yùn)動(dòng)?！赌崴剐浴?2000年)在歐盟法范圍內(nèi)以及成員國(guó)內(nèi)部都當(dāng)承認(rèn)體育組織的獨(dú)立性[3],歐洲體育治理的特征是體育自治、多元共治,《改革條約草案》(2007年)確保了體育公平可信、合理合法。Deborah強(qiáng)調(diào)一般的治理和法律理論不適用于體育組織[15]。最后,堅(jiān)持體育仲裁,堅(jiān)持用盡體育行業(yè)內(nèi)部救濟(jì),堅(jiān)持體育仲裁效力優(yōu)先,法院負(fù)責(zé)判決仲裁程序是否合法、仲裁結(jié)果是否違背人道主義原則。

3 我國(guó)體育治理手段的轉(zhuǎn)向

未來(lái),我國(guó)體育治理手段將轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)、多樣化手段綜合運(yùn)用,善用經(jīng)濟(jì)手段、慣用法律手段、慎用行政手段,科學(xué)、民主、依法、制度化、規(guī)范化、程序化地運(yùn)用體育治理手段[15],以達(dá)善治。

為什么要運(yùn)用多樣化手段？原因:① 市場(chǎng)失效,單純的經(jīng)濟(jì)手段無(wú)法在體育機(jī)構(gòu)改革、體育文化傳承、體育教育普及以及一些無(wú)利可圖的領(lǐng)域發(fā)揮作用,也無(wú)法限制市場(chǎng)壟斷、約束利己行為、克服無(wú)序狀態(tài);② 政府不足,單一行政手段的必然結(jié)果是政府對(duì)市場(chǎng)的全面干預(yù),無(wú)限政府演變?yōu)椤俺?jí)保姆”,導(dǎo)致行政部門普遍存在的效率低、服務(wù)差、官僚主義、財(cái)政危機(jī)等現(xiàn)象,無(wú)法達(dá)到體育資源配置的最優(yōu)化,無(wú)法實(shí)現(xiàn)體育公共利益最大化。理論背景:① 公共選擇理論,布坎南強(qiáng)調(diào)政府也是理性經(jīng)濟(jì)人,必然導(dǎo)致政府失敗(重復(fù)建設(shè)、公共資源浪費(fèi)、尋租行為、部門膨脹),解決方案是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、節(jié)約成本、采用PPP模式;② 新自由主義,哈耶克的思想是集權(quán)、計(jì)劃將社會(huì)引入奴役之路,結(jié)論也是政府失敗,解決之道是強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)旨在理順市場(chǎng)機(jī)制。鑒于此,理論界強(qiáng)調(diào)構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)三元格局,實(shí)現(xiàn)多元化主體運(yùn)用多樣化手段綜合協(xié)調(diào)治理體育事務(wù)。

為什么要政府主導(dǎo)？原因:① 治理并非萬(wàn)能,多中心結(jié)構(gòu)、多元化主體、多樣化手段導(dǎo)致責(zé)權(quán)利邊界模糊以致治理失靈,如世界銀行發(fā)布的“最小政府失敗”[3]案例;② 自治可能成為組織作惡的根源[16],如FIFA蘇黎世年會(huì)(2015年)前夕的腐敗案,因此,實(shí)現(xiàn)多元目標(biāo)、運(yùn)用多樣手段必須存在一個(gè)主導(dǎo)者。未來(lái),體育行政部門的責(zé)任在于:① 轉(zhuǎn)變思想觀念,堅(jiān)持協(xié)商共治,構(gòu)建制度化的合作平臺(tái)和溝通渠道,綜合運(yùn)用行政、市場(chǎng)、法律、仲裁等手段;② 完善法律法規(guī),堅(jiān)持以法律為基準(zhǔn)治理體育事務(wù)、以仲裁為方式處理體育糾紛;③ 制定產(chǎn)業(yè)政策,體育產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)效性和科學(xué)性將通過(guò)市場(chǎng)客觀地反映出來(lái),根據(jù)市場(chǎng)的反映及時(shí)修正體育產(chǎn)業(yè)政策;④ 勇于承擔(dān)責(zé)任,在諸如學(xué)校體育、社區(qū)體育等公益性強(qiáng)的領(lǐng)域必須堅(jiān)持體育行政部門的終極救助功能,實(shí)現(xiàn)體育事務(wù)的政府主導(dǎo)、分類治理。

(1) 經(jīng)濟(jì)手段的轉(zhuǎn)向。原因:① 缺乏政策融合,我國(guó)體育治理經(jīng)濟(jì)手段主要依靠單一的體育產(chǎn)業(yè)政策,體育產(chǎn)業(yè)政策與貨幣政策、財(cái)政政策、價(jià)格政策以及旅游、文化等產(chǎn)業(yè)政策難以協(xié)調(diào)發(fā)力;② 缺乏部門融合,我國(guó)體育行政部門獨(dú)立,面臨著部門之間的割裂與掣肘,部門難以形成聯(lián)動(dòng)。未來(lái),我國(guó)體育治理應(yīng)善用經(jīng)濟(jì)手段,追求部門聯(lián)合效應(yīng)與政策協(xié)同效應(yīng),具體為:① 注重財(cái)政政策的支持作用,推動(dòng)銀行設(shè)立體育產(chǎn)業(yè)尤其是中小體育企業(yè)支持計(jì)劃,引導(dǎo)其他金融機(jī)構(gòu)給予體育產(chǎn)業(yè)尤其是中小體育企業(yè)信貸支持,鼓勵(lì)體育企業(yè)主動(dòng)進(jìn)入資本市場(chǎng);② 注重價(jià)格杠桿的調(diào)節(jié)作用,聯(lián)合國(guó)稅、地稅等部門落實(shí)體育場(chǎng)館水電費(fèi)和營(yíng)業(yè)稅減免政策,對(duì)體育賽事冠名贊助按照廣告費(fèi)支出享受稅前扣除的政策;③ 注重體育產(chǎn)業(yè)政策的引領(lǐng)作用,推動(dòng)發(fā)改委、財(cái)政、規(guī)劃等部門出臺(tái)政策,設(shè)立專項(xiàng)資金支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展,鼓勵(lì)社會(huì)資本參與體育產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng),實(shí)施體育用地“點(diǎn)供”政策和異地占補(bǔ)平衡制度[15]。

(2) 法律手段的轉(zhuǎn)向。原因:① 法律手段的滯后,《中華人民共和國(guó)體育法》已經(jīng)適用20余年,立法思維、立法方式、法律規(guī)范、法治作為以及體育產(chǎn)業(yè)社會(huì)化法治機(jī)制[17]都亟待更新;② 行政手段的濫用,導(dǎo)致行政手段凌駕于法律手段之上,如各類規(guī)劃、綱要、指標(biāo)成為各地體育行政部門的行動(dòng)準(zhǔn)則,甚至行政裁決取代體育仲裁;③ 經(jīng)濟(jì)手段的越界,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)手段擠占法律手段的空間,最為典型的就是職業(yè)俱樂(lè)部憑借體育產(chǎn)業(yè)政策謀求外部利潤(rùn)。未來(lái),我國(guó)體育治理應(yīng)慣用法律手段,加快立法與普法工作,強(qiáng)調(diào)法律是公權(quán)力的基礎(chǔ)和私權(quán)利的保障且規(guī)范著公權(quán)力與私權(quán)利的邊界,以法律手段為基準(zhǔn)處理體育事務(wù)。法律手段的轉(zhuǎn)向應(yīng)立足于2個(gè)基點(diǎn):① 法律賦予公權(quán)力合法性地位,法律手段是體育行政部門運(yùn)用行政手段的基礎(chǔ),如國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理……體育等工作(《憲法》第89條),地方政府管理本行政區(qū)內(nèi)的體育事業(yè)等工作(《地方組織法》第51條)[3];② 法律賦予私權(quán)利合理性地位,法律手段是體育行政部門運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段的基石,如《彩票管理?xiàng)l例》《上海市體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》《山西省體育經(jīng)營(yíng)活動(dòng)管理?xiàng)l例》等,保障了體育市場(chǎng)主體的合理地位,規(guī)范了體育市場(chǎng)主體的行為,確保了經(jīng)濟(jì)手段的順利實(shí)施,推動(dòng)了體育產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展。

(3) 行政手段的轉(zhuǎn)向。原因:① 行政手段的一家獨(dú)大,導(dǎo)致體育市場(chǎng)主體缺乏活力、體育社會(huì)團(tuán)體缺乏動(dòng)力,行政部門直接干預(yù)職業(yè)體育賽事運(yùn)營(yíng)或體育協(xié)會(huì)的運(yùn)行并非優(yōu)勢(shì);② 各類命令、指標(biāo)的行政化方式,加劇各級(jí)體育行政部門的短期化行為,4年一度的各類奧運(yùn)指標(biāo)成為競(jìng)技體育行政主導(dǎo)、急功近利的主要原因;③ 平行部門文件缺乏統(tǒng)攝力,即使是教體藝聯(lián)合發(fā)文也難以改變部門之間的推諉與免責(zé)現(xiàn)象。未來(lái),我國(guó)體育治理應(yīng)慎用行政手段,將指揮命令轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)服務(wù),強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)自主和社會(huì)自治。在多樣化治理手段綜合運(yùn)用的框架下,體育行政部門僅僅是決策過(guò)程的一個(gè)角色,行政手段只是一種可以適當(dāng)運(yùn)用的手段。因此,體育治理運(yùn)用的行政手段必須轉(zhuǎn)型:① 強(qiáng)化三元共治,轉(zhuǎn)變體育治理手段的向度,支持體育社會(huì)組織依法自治,支持體育市場(chǎng)主體自主經(jīng)營(yíng);② 轉(zhuǎn)化政府職能和行政手段運(yùn)用的方式,政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)服務(wù),行政手段轉(zhuǎn)化為監(jiān)督與服務(wù);③ 優(yōu)化政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系,優(yōu)化行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段之間的關(guān)系,真正做到不越位、不缺位、不錯(cuò)位;④ 弱化行政命令,強(qiáng)調(diào)制度創(chuàng)新的重要作用,發(fā)揮諸如“足球部際聯(lián)席會(huì)議制度”的協(xié)調(diào)與整合作用,打破部門壁壘,通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)部門協(xié)同與政策融合。

4 結(jié)束語(yǔ)

手段是帶有明顯工具性色彩的概念,其實(shí)工具性并非功利性,確切地應(yīng)該稱為工具理性。既然如此,體育治理手段是治理主體基于約束變量的選擇策略。域外國(guó)家體育治理運(yùn)用手段達(dá)成的共識(shí)是以經(jīng)濟(jì)手段為主、以行政手段為次要、以法律手段為基石的多樣化手段綜合運(yùn)用。當(dāng)下,中國(guó)體育治理亟待搭建多中心體育治理結(jié)構(gòu),形成多元化體育治理主體,以應(yīng)對(duì)行政手段的統(tǒng)攝、經(jīng)濟(jì)手段的單一、法律手段的滯后。未來(lái),我國(guó)體育治理應(yīng)慎用行政手段、善用經(jīng)濟(jì)手段、慣用法律手段,實(shí)現(xiàn)行政手段轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督、經(jīng)濟(jì)手段致力于服務(wù)、法律手段立足于仲裁。并且,我國(guó)體育應(yīng)堅(jiān)持分類治理,按照結(jié)構(gòu)歸屬選取體育治理手段;強(qiáng)調(diào)體育自治,突出法律手段;形成政府主導(dǎo)、多樣化手段綜合協(xié)調(diào)運(yùn)用的局面。