城市更新的主體要素分析及啟示

王雅韻 宋立燾

摘要：國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于城市更新的研究大多集中于更新改造中出現(xiàn)的一系列問題，對于更新運(yùn)行機(jī)制本身的研究則存在一定的不足。以當(dāng)前我國城市更新的主體要素分析為基礎(chǔ)，提出城市更新是一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性的工程，城市更新的運(yùn)行需要一個(gè)良好的機(jī)制作為保障，各利益主體則需要在各自的角色定位中發(fā)揮不同作用。

關(guān)鍵詞：城市更新;主體;分析及啟示

中圖分類號：F2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.05.009

城市更新是一個(gè)由城市內(nèi)部多種因素復(fù)合驅(qū)動的過程。城市更新的內(nèi)容已從單純“硬性”的物質(zhì)和形體更新擴(kuò)散到社會文化網(wǎng)絡(luò)、鄰里關(guān)系乃至人們的心理認(rèn)同等“軟性”更新。自改革開放以來，隨著城市化速度的加快，我國的城市更新改造運(yùn)動以前所未有的規(guī)模與速度展開。在城市更新中，既定的環(huán)境是城市政府所供給的制度和法律，需要重點(diǎn)考慮的是如何在多元化主體和差異化利益訴求下保證其順利進(jìn)行。

1城市更新中的主體因素分析

對于城市治理的主體的研究，目前主要包括：三元治理結(jié)構(gòu)論（政府、企業(yè)、社會）（郝毛，諸大建，2005），四元治理結(jié)構(gòu)論（政府、非政府組織、私人企業(yè)和社會公眾）（錢振明，2005），以及多中心治理理論（包括政府在內(nèi)的治理網(wǎng)絡(luò)體系）（王佃利，2005）等?？梢钥闯觯瑓⑴c城市更新主體的多元化、復(fù)雜化已成趨勢。城市更新成為不同利益主體表達(dá)利益訴求的媒介。由于在城市更新過程中存在復(fù)雜的利益主體結(jié)構(gòu)、利益定位以及激烈的利益爭奪，理順利益主體間互動關(guān)系是城市更新順利開展的關(guān)鍵。

1.1中央政府作為城市更新的間接參與者

政府作為公共利益的主體在城市更新中往往占據(jù)主導(dǎo)地位，而中央政府作為全局利益的掌控者和長遠(yuǎn)利益的維護(hù)者，一般通過直接與間接地手段影響著城市更新的進(jìn)程。一方面，中央政府主要通過政策及法律手段，以及從地方政府城市規(guī)劃方案的審查批準(zhǔn)與監(jiān)管上指導(dǎo)全國的城市發(fā)展進(jìn)程;另一方面，中央政府將權(quán)力下放給城市政府，給予城市發(fā)展的自主權(quán)。但是，城市政府在更新過程中亂拆亂建以及隨意變更規(guī)劃方案，暴露了中央政府作為全局性利益主體的缺失。而在一些涉及到環(huán)境治理、土地資源保護(hù)、城市歷史文脈的保護(hù)與繼承等重大項(xiàng)目上，中央政府的導(dǎo)控力度不夠。

1.2城市政府作為城市更新的核心主體

城市政府作為城市更新的領(lǐng)導(dǎo)者與制度供給者，既是城市公共權(quán)力的掌權(quán)者，也是城市公共事務(wù)的管理者，還是城市公共利益的代表。城市政府及其承擔(dān)的多元角色從一個(gè)側(cè)面印證了其地域性特征，即對于城市信息的內(nèi)生性與獨(dú)特性、對于公共物品配置情況以及對于城市公共服務(wù)需求偏好的掌握。因此，在城市政府對于城市管理有直接的絕對的權(quán)力情況下，當(dāng)城市政府作為獨(dú)立的利益主體參與城市更新時(shí)，政策開展及實(shí)施需慎之又慎。

城市政府作為城市更新的核心主體又可以區(qū)分為不同的次級主體。除城市政府作為一個(gè)整體的利益主體外，城市政府內(nèi)部與城市更新相關(guān)的各種政府部門往往被視作不同的利益主體，政府官員作為利益主體的一部分有時(shí)又被直接當(dāng)作一個(gè)利益主體。簡單來說，從實(shí)際參與城市更新的過程來看，橫向上包括了所有與城市更新相關(guān)的部門，如規(guī)劃局、建設(shè)局、市政局等等，縱向上則包含了城市的各級行政序列市、區(qū)、街道。總之，城市政府既擁有監(jiān)、控城市更新的權(quán)力，也擔(dān)負(fù)引導(dǎo)城市更新科學(xué)化、合理化的義務(wù)，因此承擔(dān)著城市更新核心主體的地位。

1.3開發(fā)商與企業(yè)是城市更新的基本力量

企業(yè)與開發(fā)商作為城市的基本經(jīng)濟(jì)細(xì)胞，是城市更新不可或缺的重要參與主體。開發(fā)商與企業(yè)的參與雖然本質(zhì)上是逐利，但是其作用卻是不可否認(rèn)的。一方面，私人資本的投資是對公共部門投資的有力補(bǔ)充與幫助;另一方面，開發(fā)商的參與對于解決城市更新過程中的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、社會住房供應(yīng)等一系列市場化問題都具有重要的意義。

但是，開發(fā)商與企業(yè)在參與城市更新時(shí)會面臨很多約束，其中既有技術(shù)與市場等硬性約束條件，也有政策等軟性約束條件。硬性約束條件可以通過自身的不斷發(fā)展與完善來滿足。但軟性約束條件往往會成其參與城市更新時(shí)滋生腐敗的突破口。即企業(yè)為獲得參與城市更新的通行證，獲得有利于自身的發(fā)展條件，往往會與城市政府達(dá)成同盟，影響城市更新的決策。

1.4社區(qū)公眾在城市更新中具有巨大的潛力

雖然社會公眾在城市更新中大都是以“弱勢群體”的面貌出現(xiàn)，但是作為城市更新直接的利益相關(guān)者，有著巨大的潛力。事實(shí)上，從西方國家城市更新的發(fā)展歷程與現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)看，公眾參與城市更新已經(jīng)成為不容忽視的力量。在國內(nèi)當(dāng)前城市更新運(yùn)行機(jī)制中，由于社區(qū)公眾個(gè)體利益和訴求的分散化，其在城市更新中充當(dāng)?shù)耐恰疤撐恢黧w”的角色。由于社區(qū)公眾對于城市更新的方案設(shè)計(jì)、利益結(jié)構(gòu)的沖擊甚至是城市更新的進(jìn)程都會有不同程度的影響，因此作為城市更新整體利益結(jié)構(gòu)的一環(huán)，其潛力是巨大的。

1.5非政府組織的作用

非政府組織在城市更新過程中可以扮演較好的溝通橋梁作用。一些由專業(yè)人士組成的非政府組織如能充分發(fā)揮智庫和公眾代言人的功能，既能得到公眾認(rèn)可，又可以作為城市居民的信息與利益表達(dá)的媒介。城市更新過程中非政府組織所展現(xiàn)出來的力量愈發(fā)明顯，可以作為一種提供社會參與的渠道。因此，將非政府組織作為城市更新的潛在力量也值得期待。

2各利益主體之間的互動關(guān)系

城市更新不僅是對于城市空間環(huán)境的一次重新整合，同時(shí)也是各個(gè)利益主體之間利益的分配與協(xié)調(diào)的過程。根據(jù)機(jī)制理論激勵相容的原理，即每個(gè)參與者在追求個(gè)人目標(biāo)的同時(shí)，也正好能達(dá)到機(jī)制所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，那么機(jī)制就是激勵相容的（Hurwicz，1972）。以城市更新來說，其運(yùn)行目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是在不損害各利益主體利益的前提下或者說在保障各利益主體之間利益的前提下，實(shí)現(xiàn)城市的經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益與社會效益的共贏這一社會目標(biāo)。

2.1長遠(yuǎn)利益主體與短期利益代表之間的互動

政府間的關(guān)系是城市更新過程能否成敗的關(guān)鍵。城市政府的“行政區(qū)行政”，即基于單位行政區(qū)界限的剛性約束，城市政府對社會公共事務(wù)的管理是在一種切割、閉合和有界的狀態(tài)下形成的政府治理形態(tài)（陳瑞蓮，2006），很大程度上促使城市政府成為只關(guān)注本地區(qū)事務(wù)區(qū)域性“增長機(jī)器”。如前所述，中央政府的體制性缺失，在區(qū)域資源優(yōu)化配置、環(huán)境治理等長遠(yuǎn)和全局利益方面較易形成城市政府施政的忽視或冷漠，最終形成原本屬于國家與全局的利益在現(xiàn)實(shí)體制下只能由城市政府來維護(hù)和代表的局面。

2.2城市政府與開發(fā)商的互動

一般說來，城市發(fā)展進(jìn)程中的利益結(jié)構(gòu)有三種形式：一是主導(dǎo)者與職能單位的關(guān)系，即一方（主導(dǎo)者）雇傭另一方（職能單位）或以承包方式使其承擔(dān)某種項(xiàng)目;二是，組織之間的談判協(xié)商關(guān)系，指多個(gè)組織進(jìn)行談判協(xié)商，利用各自的資源進(jìn)行合作以求能更好地實(shí)現(xiàn)各自單位的利益;三是系統(tǒng)的協(xié)作，指各個(gè)組織相互了解，結(jié)合為一，有著共同的想法，通力合作，從而建立起一種自我管理的網(wǎng)絡(luò)（格里斯托克，1999）。在城市更新中前兩種關(guān)系普遍存在，但是系統(tǒng)合作的關(guān)系還在探索與發(fā)展之中。依據(jù)西方城市更新的經(jīng)驗(yàn)，城市政府與開發(fā)商、房地產(chǎn)商的之間密切合作是城市更新順利進(jìn)行的重要保障，也是國內(nèi)城市更新中值得重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。

2.3城市政府與城市居民的互動

從委托代理理論角度，政府與城市居民就是委托人與代理人之間的關(guān)系。城市政府是公共利益的代表，即城市居民利益的代表。但是，經(jīng)常出現(xiàn)的一種情形是，居民個(gè)人利益指向與政府所關(guān)注的公共利益在總量上不總是完全一致。由于政府在決定提供某種公共服務(wù)或者公共產(chǎn)品時(shí)需要考慮的信息和成本是多方面多層次的，而在進(jìn)行公共選擇時(shí)公共政策又具有強(qiáng)制性與選擇性，因此難免出現(xiàn)遺漏或偏頗。當(dāng)在城市更新中政府利益與公眾利益出現(xiàn)互動與博弈時(shí)，城市居民往往會因?yàn)閭€(gè)體的弱勢以及高昂的利益訴求成本而望而卻步。

2.4開發(fā)商與城市居民之間的關(guān)系

處理開發(fā)商與城市居民之間的關(guān)系，據(jù)激勵相容理論，要做到在保障開發(fā)商和企業(yè)對利益追逐的基礎(chǔ)上同時(shí)實(shí)現(xiàn)其對于城市更新中公共利益的貢獻(xiàn)。城市政府在規(guī)劃方案中需對開發(fā)商進(jìn)行激勵與約束。主要目的是防止出現(xiàn)開發(fā)商的成本社會化，避免公眾成為承擔(dān)開發(fā)商在城市更新中經(jīng)濟(jì)、社會成本的替罪羊。以此而論，對于城市公眾，利益保障與補(bǔ)償機(jī)制是關(guān)鍵。

3城市更新利益主體因素分析及啟示

城市更新是一項(xiàng)綜合的系統(tǒng)的工程，各種利益主體在此過程中博弈。根據(jù)當(dāng)前多重利益主體的發(fā)育狀況來看，中國的城市更新模式總體上是一種自上而下式的更新。這種模式反映了政府力量的強(qiáng)大以及居民和社區(qū)力量的薄弱，從總體上體現(xiàn)了行政力量對城市更新項(xiàng)目和過程的推動力。

3.1中央政府應(yīng)充分發(fā)揮其監(jiān)管職能

中央政府依靠全局性的政策調(diào)整社會結(jié)構(gòu)關(guān)系，但長遠(yuǎn)與全局利益可能并不是地方政府利益的必然組成部分。前文中，分析了作為長遠(yuǎn)利益代表的中央政府可能會出現(xiàn)主體性缺失的情況。因此保障中央政府既不缺位也不越位，維護(hù)長遠(yuǎn)和全局利益，需充分發(fā)揮其監(jiān)管職能。中央政府在城市更新中應(yīng)對城市政府的規(guī)劃方案、實(shí)施過程等方面進(jìn)行全面的監(jiān)管，以防止地方利益危害國家整體利益的行為發(fā)生。

3.2維護(hù)城市政府的領(lǐng)導(dǎo)核心地位

城市政府作為城市規(guī)劃中決策規(guī)則的制定者與實(shí)際決策權(quán)力的掌權(quán)者，其領(lǐng)導(dǎo)與核心地位不可動搖。城市政府作為法定決策機(jī)構(gòu)，在城市更新中對于信息的掌控有無與倫比的優(yōu)勢。在很大程度上，城市政府擁有著對于規(guī)劃方案科學(xué)性及嚴(yán)肅性的壟斷，即確定城市更新方案基本上以城市政府的意志為準(zhǔn)。然而，在市場化的決策環(huán)境下，城市政府受到各利益主體影響的可能性也在增強(qiáng)，應(yīng)格外防止 “尋租”以及與利益開發(fā)商的“合謀”。

3.3對于開發(fā)商及房地產(chǎn)商的激勵與約束

作為具有強(qiáng)烈利益訴求與影響力的參與主體，開發(fā)商及房地產(chǎn)商是城市更新過程中的最為活躍的主體。追求效益的本能可能會促使其利用各種手段影響決策的制定。如若對于開發(fā)商及房地產(chǎn)商利益訴求的擴(kuò)張不加以制約，使“資源”與“權(quán)力”形成結(jié)盟，就可能對其他利益主體造成損害。

3.4保護(hù)與鼓勵城市居民參與主體的地位

在西方城市更新中，城市的市長首先是一個(gè)城市公民，然后才是城市的決策者。在中國當(dāng)前的大多數(shù)決策過程中，城市居民仍然是弱勢群體，而且往往被排除在更新決策的過程之外。他們作為力量弱小的利益?zhèn)€體，缺乏將個(gè)體利益整合為集體利益的制度化途徑與方法，也無法負(fù)擔(dān)這個(gè)過程所需高的成本與支持。如何保障與擴(kuò)大城市居民的參與渠道與效果將會是城市更新中一個(gè)長久的課題。

4結(jié)論

“政策本質(zhì)上是政府或者社會公共權(quán)威對人與人之間利益關(guān)系的一種制度安排”（丁煌，2004）。諸多城市更新參與主體，除了在利益關(guān)系上需要協(xié)調(diào)之外，在決策與執(zhí)行過程中也應(yīng)注重溝通與合作。其中中央政府應(yīng)把握城市更新的全局性與長遠(yuǎn)利益。城市政府除作為城市更新的直接利益主體之一，也是決策的主導(dǎo)者，同時(shí)承擔(dān)了以行政權(quán)力推動城市更新責(zé)任。開發(fā)商與城市公眾在維護(hù)自己利益的同時(shí)也代表了廣泛意義上的公眾參與，他們的有效參與及對于政府部門決策施加的影響均不容忽視。作為城市更新的直接受眾，城市公眾的意愿與利益更是城市更新規(guī)劃在執(zhí)行過程中不得不考慮的因素。總之，城市更新中涉及巨量的資源與利益分配都需要以公共性作為依托，只有讓城市更新回歸公共性才能更好的體現(xiàn)城市更新中的社會公平與正義。

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