“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的法律困境與出路

蒙柳帥青

改革開放以后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立，實(shí)現(xiàn)了集體所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分離”，極大激發(fā)了農(nóng)村活力，使農(nóng)村得到了巨大發(fā)展。但隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的僵化已無法滿足城市化的迅速推進(jìn)，“兩權(quán)分離”制的農(nóng)村土地制度弊端逐漸顯現(xiàn)出來。在這一背景下，內(nèi)生性制度變遷需求導(dǎo)致了承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，經(jīng)營(yíng)權(quán)自發(fā)流轉(zhuǎn)情況不斷涌現(xiàn)。為順應(yīng)這一潮流，中共中央適時(shí)提出“三權(quán)分置”改革，即在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有基礎(chǔ)之上，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置。為保障“三權(quán)分置”改革的順利推進(jìn)，一系列國(guó)家政策和決策先后跟進(jìn)。修改后的《農(nóng)村土地承包法》將“三權(quán)分置”政策上升為法律制度，改革成果以法律的形式鞏固了下來，并明確規(guī)定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以融資擔(dān)保。然而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)、抵押物范圍界定、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押主體認(rèn)定以及抵押配套制度等方面仍缺乏有效的法律支持，阻礙了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)。

一、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的現(xiàn)實(shí)背景

1.法律的及時(shí)調(diào)整

從法律層面看，現(xiàn)行法律對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的態(tài)度從不盡一致到明確認(rèn)可。作為根本法的《憲法》明確規(guī)定土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓①，但未明確土地使用權(quán)是否可抵押，而普通法卻給農(nóng)村土地使用權(quán)的抵押設(shè)置了障礙，如《擔(dān)保法》第37條第2項(xiàng)②和《物權(quán)法》第184條第2項(xiàng)③用近乎相同的表述禁止耕地等農(nóng)地使用權(quán)設(shè)定抵押，相關(guān)司法解釋也采用“認(rèn)定無效”④的方式否定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押效力。而《民法通則》 《土地管理法》以及修改前的《農(nóng)村土地承包法》等法律規(guī)定不明，既未允許也未禁止。值得一提的是，《物權(quán)法》第184條第2項(xiàng)⑤盡管禁止耕地等農(nóng)地使用權(quán)設(shè)定抵押，但同時(shí)也以“但法律規(guī)定可以抵押的除外”進(jìn)行了兜底性規(guī)定，為抵押留下了空間。隨著 “三權(quán)分置” 改革的出臺(tái)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)得到大力推廣，立法對(duì)現(xiàn)實(shí)需求及時(shí)調(diào)整，先是解除試點(diǎn)地區(qū)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的禁止⑥，繼而解決非試點(diǎn)地區(qū)法律供給的不足。第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議表決通過《關(guān)于修改〈農(nóng)村土地承包法〉的決定》，修改后的《農(nóng)村土地承包法》正式確立了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資擔(dān)保制度。至此，在“三權(quán)分置”改革背景下，法律層面對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的態(tài)度及時(shí)作出調(diào)整，明確賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的功能，結(jié)束了以往法律對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押態(tài)度不一的局面。

2.政策的大力推進(jìn)

從政策層面看，國(guó)家政策逐步突破法律束縛并大力推進(jìn)。《中共中央關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》提到“…可以經(jīng)過集體同意，社員協(xié)商轉(zhuǎn)包土地……”⑦，這是國(guó)家首次對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策層面的松動(dòng)。1987年，國(guó)務(wù)院對(duì)沿海某些發(fā)達(dá)省市就土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)試驗(yàn)作出了批復(fù)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)突破了家庭承包經(jīng)營(yíng)的限制，從此農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度進(jìn)入實(shí)驗(yàn)性階段。《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》提出“經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地的使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”⑧，由此，土地的使用權(quán)有償流轉(zhuǎn)已成為一項(xiàng)新的政策。黨的十七屆三中全會(huì)在保持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策連續(xù)性的基礎(chǔ)上提出“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍”⑨。黨的十八屆三中全會(huì)首次明確了農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)⑩，為探索農(nóng)村土地抵押融資創(chuàng)造了新的契機(jī)。2014年中央一號(hào)文件首次使用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)概念，提出“允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”?。2014年11月，中共中央首次提出“三權(quán)分置”改革，穩(wěn)步推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)?，為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押提供了政策頂層設(shè)計(jì)。為了貫徹此決策部署，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2016年10月發(fā)文指出，加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，依法依規(guī)開展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資?。2017、2018年的中央一號(hào)文件繼續(xù)貫徹此項(xiàng)政策，2019年中央一號(hào)文件更進(jìn)一步指出：“健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度……允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保融資?！?至此，至此，國(guó)家政策將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)由“兩權(quán)分離”逐步過渡到“三權(quán)分置”，逐步取消對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的限制及至大力推進(jìn)。

3.實(shí)踐的不斷探索

從金融實(shí)踐看，金融實(shí)踐遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于國(guó)家政策的出臺(tái)。在當(dāng)時(shí)“兩權(quán)分離”背景下，農(nóng)民就由于資金短缺與抵押物的不足，而對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押有著強(qiáng)烈需求，在這種強(qiáng)烈需求下，農(nóng)民通過規(guī)避法律禁止性條款來實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押。正是基于這種現(xiàn)實(shí)的需求，農(nóng)地金融實(shí)踐率先在貴州省湄潭縣開展，湄潭縣在1988年設(shè)立了土地金融公司?，向土地經(jīng)營(yíng)者發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押信貸。盡管這次實(shí)踐以失敗告終，但作為早期的探索試點(diǎn)，湄潭縣土地銀行的運(yùn)作提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和有益的借鑒。由此，作為對(duì)現(xiàn)實(shí)需求的回應(yīng)，2009年中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)文，明確提出“有條件的地方可以探索開辦土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款”?；2010年中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等部門首次以部委文件形式提出探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)?。因而，部分金融機(jī)構(gòu)以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押為切入點(diǎn)，為農(nóng)村融資拓寬渠道，實(shí)行貸款模式創(chuàng)新。2014年國(guó)務(wù)院發(fā)文，要求中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等部門制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)管理辦法，在經(jīng)過批準(zhǔn)的地區(qū)開展試點(diǎn)?；2015年國(guó)務(wù)院發(fā)文明確指出，賦予農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押融資功能?，許多地區(qū)陸續(xù)開展了農(nóng)地抵押貸款的試點(diǎn)。各地的實(shí)踐充分證明，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需求，為相關(guān)法律制度的修改與完善提供了實(shí)踐依據(jù)和現(xiàn)實(shí)支撐。

二、“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的法律困境

盡管修改后的《農(nóng)村土地承包法》創(chuàng)新確立了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資擔(dān)保制度，但關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)、抵押物范圍界定、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押主體認(rèn)定以及抵押配套制度等方面仍缺乏法律的有效支持。

1.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)缺失

修改后的《農(nóng)村土地承包法》并沒有明確規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于物權(quán)還是債權(quán)，因而也沒有具體表述為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，而是采取了折中態(tài)度，回避爭(zhēng)議，使用了抵押、質(zhì)押共同的上位概念，即土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“融資擔(dān)保”。立法對(duì)這一核心概念的權(quán)利屬性有意選擇沉默，正如十三屆全國(guó)人大常委會(huì)委員、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員劉振偉所指出：“由于各方面對(duì)繼受取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)有爭(zhēng)議，是作為用益物權(quán)設(shè)定抵押，還是作為收益權(quán)進(jìn)行權(quán)利質(zhì)押，分歧很大。立法不陷入爭(zhēng)論，以服務(wù)實(shí)踐為目的，使用了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保概念，這是抵押、質(zhì)押的上位概念?！?因而，修改后的《農(nóng)村土地承包法》淡化了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性，并沒有消除理論界見仁見智狀態(tài)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)仍處于法律的真空地帶。

2.抵押物范圍界定不明

修改后的《農(nóng)村土地承包法》雖然明確將抵押的客體界定為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，但抵押的效力是否及于地上（含地下）附著物（主要指農(nóng)作物），該法并沒有作出明確回答。而現(xiàn)行擔(dān)保法司法解釋和法律規(guī)定也不盡一致。根據(jù)擔(dān)保法司法解釋第52條的規(guī)定?可知，土地使用權(quán)與農(nóng)作物采取分離抵押模式，土地使用權(quán)抵押的無效并不必然導(dǎo)致農(nóng)作物的抵押無效，兩者相互獨(dú)立，農(nóng)作物并不是土地的一部分，抵押的效力不及于農(nóng)作物。與司法解釋不同，法律則采用統(tǒng)一抵押模式，這從《物權(quán)法》的規(guī)定推理可知?！段餀?quán)法》第 197條明確規(guī)定，在抵押物被人民法院依法扣押時(shí)，為了抵押權(quán)能順利得以實(shí)現(xiàn)，抵押權(quán)人有權(quán)收取該抵押財(cái)產(chǎn)的孳息，包括天然孳息和法定孳息，而地上附著的農(nóng)作物屬于土地的天然孳息，因而抵押的效力及于農(nóng)作物，即農(nóng)作物屬于抵押物的范圍。

3.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押主體認(rèn)定模糊

修改后的《農(nóng)村土地承包法》盡管明確規(guī)定承包方、受讓方均可向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，但對(duì)承包方、受讓方和金融機(jī)構(gòu)等主體資格的認(rèn)定模糊。關(guān)于承包方，該法第16條保留了原法中“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶”的規(guī)定。而第19條規(guī)定“本集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法平等地行使承包土地的權(quán)利”，從第24條第2款?和第32條?的規(guī)定也可以看出，承包方是自然人即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。那么問題就出現(xiàn)了，承包方是農(nóng)戶呢，還是集體經(jīng)濟(jì)組織成員個(gè)人？這兩類不同表述產(chǎn)生的沖突，如何協(xié)調(diào)？修改后的《農(nóng)村土地承包法》并沒有作出明確回答。關(guān)于受讓方，修改后的《農(nóng)村土地承包法》僅用“須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力或者資質(zhì)”?來表述，但何謂農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，該法并無界定。關(guān)于抵押權(quán)人，修改后的《農(nóng)村土地承包法》表述為“金融機(jī)構(gòu)”，但是否所有的金融機(jī)構(gòu)都可進(jìn)行農(nóng)業(yè)貸款，該法沒有進(jìn)一步回答。

4.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押配套法律制度不健全

“三權(quán)分置”下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的配套法律制度嚴(yán)重供給不足。首先，登記制度不健全。2015年施行的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》只明確了耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記要求，沒有涉及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保物權(quán)的登記。而修改后的《農(nóng)村土地承包法》第24、35、41、47、53等條款都提及登記制度，《物權(quán)法》第10條也明確規(guī)定“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”。其次，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估體系不健全。目前，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估既缺乏專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，也缺乏科學(xué)一致的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，因而實(shí)踐中評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不一。最后，農(nóng)村社會(huì)保障制度嚴(yán)重滯后。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度覆蓋面窄且保障額度低，養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)十分有限，生育、傷殘、失業(yè)等保險(xiǎn)缺失，因而將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，如果到期還不上貸款，農(nóng)民將失去幾年的土地經(jīng)營(yíng)收益，這將大大挫傷農(nóng)民抵押的積極性。

三、“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的法律建議

修改后的《農(nóng)村土地承包法》已將“三權(quán)分置”政策上升為法律制度，其重大突破在于確立了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資擔(dān)保制度。而現(xiàn)行法律大多數(shù)是“兩權(quán)分離”背景下的產(chǎn)物，因而應(yīng)盡快修改和完善，以切實(shí)化解土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的法律困境。

1.明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)

“三權(quán)分置”政策已納入法律規(guī)范，因而立法應(yīng)重構(gòu)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，充分發(fā)揮“三權(quán)”各自獨(dú)特的功能。學(xué)界普遍認(rèn)為，“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”是“三權(quán)分置”政策的重點(diǎn)。賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有擔(dān)保融資權(quán)能，是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度建構(gòu)的重要考量因素。由此可知，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)概念能否在“土地承包法修正案”中予以正確表達(dá)和容納是農(nóng)地“三權(quán)分置”政策入法成功與否的關(guān)鍵衡量標(biāo)志?。根據(jù)修改后的《農(nóng)村土地承包法》第47規(guī)定，不同性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保方式不同，那么為準(zhǔn)確選擇抵押或質(zhì)押的擔(dān)保方式必然需要辨識(shí)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)?。修改后的《農(nóng)村土地承包法》對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)采取回避態(tài)度，實(shí)為一大遺憾。因此，服務(wù)于“三權(quán)分置”改革目的，立法必須對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)予以明確，使之融入我國(guó)現(xiàn)行法律框架。

2.厘清抵押物范圍

在“三權(quán)分置”下，盡管修改后的《農(nóng)村土地承包法》對(duì)抵押關(guān)系客體的范圍界定不再以是“四荒”還是耕地等土地類型的不同而區(qū)別對(duì)待，皆明確規(guī)定為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。但至于地上（含地下）附著物（主要指農(nóng)作物），是否也在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的范疇之內(nèi)，該法并未提及。由于現(xiàn)行司法解釋和法律規(guī)定的不盡一致：司法解釋采用分離模式，而法律則采用統(tǒng)一模式，導(dǎo)致了理論界的分歧，因而理論界有肯定說和否定說兩種觀點(diǎn)?？隙ㄕf認(rèn)為抵押的效力及于農(nóng)作物；否定說認(rèn)為抵押的效力不及于農(nóng)作物。筆者認(rèn)為，農(nóng)村承包土地抵押試點(diǎn)已經(jīng)進(jìn)入第四年了，法律應(yīng)明確答復(fù)地上附著物是否屬于抵押的范疇，以避免司法解釋與法律之間對(duì)抵押物范圍規(guī)定的不一致，消除學(xué)界的分歧，更好服務(wù)于實(shí)踐。

3.明晰土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押主體

修改后的《農(nóng)村土地承包法》對(duì)承包方有“農(nóng)戶”和“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”兩類不同表述，對(duì)這兩者可能產(chǎn)生的沖突，法律應(yīng)該作出明確回答。畢竟，承包方的確定對(duì)“三權(quán)”分置之承包權(quán)應(yīng)否增加繼承權(quán)權(quán)能，以及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)乃至集體土地公有制的實(shí)現(xiàn)方式等均有重要影響。關(guān)于受讓方，法律應(yīng)明確界定農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的概念，消除實(shí)踐的諸多分歧，以避免司法自由裁量權(quán)的濫用。至于抵押權(quán)人，修改后的《農(nóng)村土地承包法》籠統(tǒng)規(guī)定為金融機(jī)構(gòu)。從“三權(quán)分置”改革目的來看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是為農(nóng)村發(fā)展提供信貸支持，因而建議將抵押權(quán)人的范圍限定在與農(nóng)業(yè)相關(guān)的金融機(jī)構(gòu)，如中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用合作社、農(nóng)商銀行等，大力開展無息、低息貸款等惠農(nóng)政策，加大惠農(nóng)力度，緩解農(nóng)村發(fā)展需要的資金短缺困境。

4.健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押配套法律制度

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要健全相關(guān)的配套法律制度。首先，健全抵押登記制度。權(quán)屬清晰是交易的基本前提，應(yīng)盡快修改《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，把以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為客體的抵押登記納入在內(nèi)，加強(qiáng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押載錄的系統(tǒng)化，落實(shí)《物權(quán)法》對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度的規(guī)定。其次，健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估體系。積極培育土地經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)，制定關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)證、規(guī)范運(yùn)作等管理辦法；建立一套科學(xué)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確評(píng)估土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值。最后，健全農(nóng)村社會(huì)保障制度。農(nóng)業(yè)天生具有自然性、弱質(zhì)性等特點(diǎn)，因而要在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押過程中，加快推進(jìn)和完善農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘、失業(yè)等農(nóng)村社會(huì)保障制度的步伐，解決農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押后顧之憂，避免農(nóng)民因土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押風(fēng)險(xiǎn)而陷入窮困。

注釋：

①《憲法》 （1988） 第10條第4款規(guī)定：“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！?/p>

②《擔(dān)保法》 （1995）第37條第2項(xiàng)規(guī)定：“下列財(cái)產(chǎn)不得抵押：（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)?！?/p>

③⑤《物權(quán)法》 （2007） 第184條第2項(xiàng)規(guī)定：“下列財(cái)產(chǎn)不得抵押：（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但法律規(guī)定可以抵押的除外?！?/p>

④《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》 （法釋〔2005〕6號(hào)） 第15條規(guī)定：“承包方以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效。對(duì)因此造成的損失，當(dāng)事人有過錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。”

⑥ 根據(jù)《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》 （2015），試點(diǎn)地區(qū)被授權(quán)突破《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》關(guān)于耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押的相關(guān)法律條款。

⑦ 而當(dāng)時(shí)法律是禁止土地流轉(zhuǎn)的，1982年《憲法》第10條第4款明確規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。”

⑧《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》 （中發(fā)〔1993〕11號(hào)）規(guī)定：“在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地的使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓。”

⑨《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（中發(fā)〔2008〕16號(hào)），明確提出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍。”

⑩《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》 （中發(fā)〔2013〕12號(hào)），明確提出：“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能?！?/p>

? 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》 （中發(fā)〔2014〕1號(hào)），明確提出“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。”

? 《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》 （中辦發(fā)〔2014〕61號(hào)）明確提出：“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)”，“穩(wěn)步推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)，研究制定統(tǒng)一規(guī)范的實(shí)施辦法?！?/p>

? 《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》 （中辦發(fā)〔2016〕67號(hào)）明確提出：“加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)……依法依規(guī)開展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資。鼓勵(lì)采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經(jīng)營(yíng)方式，探索更多放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效途徑。”

? 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》 （中發(fā)〔2019〕1號(hào)）明確提出：“健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保融資?！?/p>

? 王冠璽、李仁瑩：《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押范圍的再探索》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)》 （哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2010年第4期。

? 《中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)〔2009〕92號(hào)）明確提出：“進(jìn)一步加大涉農(nóng)信貸投放，引導(dǎo)更多資金投向農(nóng)村……有條件的地方可以探索開辦土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款?！?/p>

? 《中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》 （銀發(fā)〔2010〕198號(hào)） 明確提出：“探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)”。

? 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕17號(hào)）明確提出：“制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)管理辦法，在經(jīng)批準(zhǔn)的地區(qū)開展試點(diǎn)?！?/p>

? 《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》 （國(guó)發(fā)〔2015〕45號(hào)） 明確提出：“做好農(nóng)村承包土地（指耕地）的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（以下統(tǒng)稱‘兩權(quán)’）抵押貸款試點(diǎn)工作……賦予‘兩權(quán)’抵押融資功能，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益?！?/p>

? 李飛、周鵬飛：《鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度——?jiǎng)⒄駛フ勣r(nóng)村土地承包法修改》，《山西農(nóng)經(jīng)》2019年第2期。

?《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)擔(dān)保法〉若干問題的解釋》 （法釋〔2000〕44號(hào)） 第52條規(guī)定：“當(dāng)事人以農(nóng)作物和與其尚未分離的土地使用權(quán)同時(shí)抵押的，土地使用權(quán)部分的抵押無效?！?/p>

? 《農(nóng)村土地承包法》 （2018修正） 第 24條第2款還規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書應(yīng)當(dāng)將具有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的全部家庭成員列入”。

? 《農(nóng)村土地承包法》 （2018修正） 第32條規(guī)定“承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承”和“林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包?！?/p>

? 《農(nóng)村土地承包法》 （2018修正） 第39條第4款規(guī)定：“受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力或者資質(zhì)”。

? 陳小君：《土地改革之“三權(quán)分置”入法及其實(shí)現(xiàn)障礙的解除》，《學(xué)術(shù)月刊》2019年第1期。

? 高海：《“三權(quán)”分置的法構(gòu)造》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2019年第1期。