工居分隔：農(nóng)村“走讀”干部現(xiàn)象研究

奚慧萍，王中華

（安徽大學社會與政治學院，安徽合肥，230601）

農(nóng)村干部“走讀”現(xiàn)象是當今社會中比較常見的一種現(xiàn)象，也是政府和社會大眾普遍關注的熱點問題。所謂農(nóng)村干部“走讀”，是指干部安家不在其工作的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是定居在城區(qū)（縣城和市區(qū)），早晚來往于農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)與城區(qū)，無法與群眾同吃同住于同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域，更無法深入聯(lián)系群眾。對農(nóng)村“走讀”干部現(xiàn)象進行分析研究，對于落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進城鄉(xiāng)一體化、密切黨群關系、加強基層干部培養(yǎng)、重塑基層政府形象、鞏固黨的執(zhí)政基礎等方面都具有重要意義。

一、工居分隔：農(nóng)村“走讀”干部的現(xiàn)狀特征分析

（一）農(nóng)村“走讀”干部相對數(shù)量較多

相關數(shù)據(jù)顯示，我國存在著不少“走讀”干部，其中農(nóng)村“走讀”干部人數(shù)較多。2014年10月我國開展了“群眾路線教育實踐”活動，在活動收官之后，共有6484名“走讀”干部在專項整治活動中被查處，其中黑龍江省共排查出“走讀”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部4726人，已整改2350人。四川查處1746人，湖北查處1180人，河南查處513人，青海查處190人，江蘇查處162人，廣東查處136人，浙江查處84人，海南查處60人，此活動也是中央首次集中處理此類“干部”作風問題。[1]隨后，各地為了解決“走讀”干部的問題，也相繼出臺了一些規(guī)定，并且這項活動也從側面反映出我國各級黨組織和政府已重點關注干部的此類作風問題，為農(nóng)村“走讀”干部敲響了警鐘。

（二）農(nóng)村“走讀”干部范圍分布比較廣泛

有關調查顯示，農(nóng)村“走讀”干部不僅數(shù)量較多，而且分布范圍比較廣泛。以蘇州市吳中區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)板塊為例，一共有“走讀”干部153人，約占鄉(xiāng)鎮(zhèn)板塊科級干部總數(shù)的55.8%，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)板塊中有一半以上的科級干部為“走讀”干部。[2]不僅我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的干部“走讀”現(xiàn)象十分常見，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)乃至邊疆地區(qū)的干部“走讀”現(xiàn)象也比較常見。如以新疆昌吉回族自治州為例，有92.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子成員住在城區(qū)或外地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關及站所干部有86.4%住在城區(qū)或外地，“走讀”現(xiàn)象較為普遍。[3]

（三）農(nóng)村“走讀”干部大多集中在中青年年齡段

從農(nóng)村“走讀”干部的年齡分布情況來看，“走讀”的中青年干部人數(shù)明顯多于老年干部。究其原因，有以下幾點：首先，在農(nóng)村干部隊伍中，中青年干部人數(shù)明顯多于老年干部人數(shù)，人口基數(shù)較大；其次，“老年人口本身傾向于保守、儲蓄”，[4]更趨向于穩(wěn)定與安逸，而中青年人趨向于發(fā)展、投資與享受，所以中青年的農(nóng)村干部比起老年干部更愿意選擇“走讀”；再次，老年人隨著年歲的增加，精力、體力不同以往，他們也不愿意在上下班上耗費大量時間，因此老年干部很少選擇“走讀”。

（四）農(nóng)村“走讀”干部工作地大多集中在近郊鄉(xiāng)村

有關調查顯示，距離城區(qū)較近的鄉(xiāng)村，農(nóng)村干部“走讀”情況較為嚴重，而距離城區(qū)十分偏遠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)村干部很少有“走讀”現(xiàn)象。[5]心理學家勒溫曾經(jīng)用拓撲學和物理學的概念來描述人在周圍環(huán)境中的行為，并認為個人活動于其中的生活空間是一個心理場，而這個場內(nèi)的全部情況決定著某一時間內(nèi)的個人行為。農(nóng)村干部選擇“走讀”這個行為一定程度上是受到他所處的環(huán)境的影響以及其團體對他的影響。農(nóng)村干部工作之處與城區(qū)距離較近，即其所處的環(huán)境允許他走讀，或者說其所在的團體都為“走讀”者，那么其為了與團體保持一致或者效仿團體其他成員，他們也會選擇走上“走讀”這條路。

二、工居分隔：農(nóng)村“走讀”干部現(xiàn)象弊端分析

目前我國社會談起農(nóng)村“走讀”干部，很多人就會認為農(nóng)村干部“走讀”會帶來一系列弊端，但是任何一件事物都有其兩面性，也就是說農(nóng)村干部“走讀”在存在較多弊端的同時也存在一些有利之處。龔維斌教授就主張“我們要一分為二地看待‘走讀’干部現(xiàn)象”，他認為干部“走讀”是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的必然結果，也是現(xiàn)行政治體制下不可逆轉的趨勢。[6]從其有利的方面來看，農(nóng)村干部“走讀”在一定程度上有利于農(nóng)村干部更好地處理工作，可以避免“裙帶”關系和“人情”關系的干擾，拓展農(nóng)村干部的視野，增強農(nóng)村干部的工作能力，為農(nóng)村爭取更多的項目資金資源支持等等。雖然農(nóng)村干部“走讀”會帶來一些好處，但是它產(chǎn)生的弊端也不容小覷，總體來說弊大于利，下面擬重點對其弊端展開分析，對其利處囿于篇幅就不再展開贅述。

（一）容易造成干群隔閡，損害黨和政府的權威與公信力

首先，如果農(nóng)村干部不能心系群眾、緊密聯(lián)系群眾，繼續(xù)堅持“朝九晚五”、平時不值夜班等，那么農(nóng)村的事務不能得到及時地處理，就勢必會拉長處理這些事的“戰(zhàn)線”，一旦時間延長，人民群眾就會覺得農(nóng)村干部辦事效率低下，從而影響對農(nóng)村干部滿意度的評價，損害政府在人民群眾心目中的形象，削弱黨的群眾基礎。其次，農(nóng)村若突發(fā)重大緊急之事，比如自然災害和重大群體性事件等，這些“走讀”干部必定不能立即趕赴現(xiàn)場對這些突發(fā)事件進行有效領導和指揮，而在領導缺席時間內(nèi)，群眾群龍無首、更加慌亂，很有可能造成事態(tài)的蔓延或惡化，加重農(nóng)村的經(jīng)濟損失，嚴重時甚至會危及群眾人身安全。

（二）容易造成疲于往返，影響農(nóng)村干部工作態(tài)度和工作效率

首先，農(nóng)村干部頻繁往返于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城區(qū)，每天在上下班途中所花的時間明顯長于扎根在基層的農(nóng)村干部。因此，他們相對更易感到疲勞和厭倦，不能全心全意地投入到工作中去，而只把工作當作任務，一心只想著下班回到他們的“舒適窩”中，這就在不知不覺中降低了他們的工作效率。其次，農(nóng)村干部頻繁往返于農(nóng)村和城市，花在交通上的時間多、空閑的時間少，所以這些農(nóng)村干部很少利用碎片時間來學習新的理論和知識，或者很少能夠在空余時間與群眾進行一次全方位、細致地交流，從而不能全方面地了解農(nóng)村的現(xiàn)狀與不足，針對農(nóng)村的實際情況來有效地開展工作。

（三）容易產(chǎn)生職業(yè)倦怠，影響農(nóng)村干部的學習主動性和積極性

新世紀以來，黨和國家一直強調終身學習的重要性，黨員和國家干部更要堅持終身學習的理論，營造“終身學習”的氛圍，建立學習型組織。農(nóng)村干部工作繁多，易產(chǎn)生緊張感和疲勞感，而每天往返于城鎮(zhèn)則更易加重農(nóng)村干部的疲勞感，容易使其產(chǎn)生工作倦怠感和煩悶感。農(nóng)村干部一旦對本職工作喪失主動性和積極性，就不會為基層工作傾注自己的心血，也不會主動積極地承擔某項任務，更不會為了工作而努力提升自己的文化水平和工作能力。

（四）容易形成負面模仿效應，導致基層政治生態(tài)環(huán)境的惡化

農(nóng)村干部“走讀”的前提條件是需要有私家汽車或摩托車等代步工具，而實際上基層干部崗位工資、津貼并不十分優(yōu)厚，僅憑其崗位收入難以完全負擔得起私家汽車或摩托車的燃油費、保養(yǎng)費等費用，所以這些基層干部很有可能會公車私用，滋生腐敗行為。一旦某個基層干部開此先例而不受約束或懲罰，那么其他基層干部很可能就會紛紛效仿，公車私用就成了習以為常的現(xiàn)象。公車私用僅僅只是腐敗的開端，如果此事不加以制止或查處，接下來基層干部貪污賄賂、挪用公款的事件也會頻繁發(fā)生，最終導致整個農(nóng)村基層政治生態(tài)環(huán)境的惡化。

（五）盲目跑項目資金，從長遠來看未必有利于當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展

雖然農(nóng)村干部“走讀”跑項目資金，從短期來看，可能會在一定程度上有利于促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，但是從長遠來看，農(nóng)村干部“走讀”會導致其工作時思想不集中甚至逃避工作，工作責任心與主動性會慢慢喪失。如果農(nóng)村干部持續(xù)“走讀”，就很可能對當?shù)氐幕厩闆r沒有時間和精力進行深入了解，這些所謂的招商引資政績不一定真正符合當?shù)氐拈L遠發(fā)展需要。農(nóng)村干部如果不根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況來做出正確恰當?shù)恼猩桃Y，實際上等于亂作為，反而導致當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展遲緩甚至停滯和倒退。

三、工居分隔：農(nóng)村“走讀”干部產(chǎn)生的原因分析

（一）城區(qū)擁有較為優(yōu)越的配套設施，對農(nóng)村干部吸引力較大

隨著國家經(jīng)濟快速發(fā)展，無論是城市居民還是農(nóng)村村民的生活水平明顯提高，居民也更加注重自身的物質享受和精神享受。馬斯洛的“需要層次”理論，將人類的需求層次從低到高分為五類，即生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求。農(nóng)村干部有著較為穩(wěn)定的工作，其待遇也較一般工作優(yōu)越，同時他們也有能力選擇更好的生活方式，所以他們選擇在城區(qū)買房不僅僅是為了滿足自己最基本的住房需要，從側面來說也是為了體現(xiàn)出他們在工作上的能力與社會上的價值，從更高層面上來說也是為了滿足農(nóng)村干部社交的需求、尊重的需求、自我發(fā)展和自我實現(xiàn)的需求。居住在農(nóng)村的本地干部因為城區(qū)的教育、醫(yī)療等“吸引力”更加傾向于在城區(qū)購房，能夠為家人提供更好的生活環(huán)境與生活質量。

（二）報考農(nóng)村公務員競爭壓力小，相對容易成為進城的跳板

近些年來，高校招生名額的擴大以及一些高職?？茖W校的發(fā)展，越來越多的年輕人能夠受到更高程度的教育，而在畢業(yè)后就業(yè)就成了他們心中的頭等大事。正因為國家公務員工作相對穩(wěn)定、待遇較為優(yōu)厚、晉升空間較大，所以高校畢業(yè)生在畢業(yè)時會傾向于考取國家公務員，進入公務員系統(tǒng)。他們很有可能先從報考競爭壓力較小的農(nóng)村干部做起，比如“大學生村官”，或考取基層公務員，然后在基層積累了一些工作經(jīng)驗后通過考試或選拔等途徑來得到晉升，從而轉為城區(qū)的公務員，他們只是將農(nóng)村公務員先當作跳板來謀求更好的晉升機會，所以他們寧愿選擇在較遠的城區(qū)居住，也不愿在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)安家落戶，從而成為了農(nóng)村“走讀”干部中的一員。

（三）農(nóng)村領導干部調動較為頻繁，經(jīng)?！肮ぞ臃蛛x”

在我國的基層干部隊伍中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部平級與平級之間的調動，或由下而上的提拔也時常發(fā)生，或因受處分或處罰需要變動職務，而當出現(xiàn)這些情況時，如果沒有解決好這些調任人員的住宿問題和配偶子女問題，那么這些公務人員就很有可能出現(xiàn)“走讀”情況。同時根據(jù)《黨政領導干部任職回避暫行規(guī)定》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部任職回避辦法》等相關規(guī)定，公務員擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上機關的主要領導職務時應實行地域回避，即主要領導成員不能在自己的原籍任職，所以說這在一定程度上也導致了農(nóng)村基層領導干部被迫“工居分離”，從而“走讀”。

（四）部分農(nóng)村干部群眾意識淡化，工作責任心不強

農(nóng)村相較于城市來說擁有的矛盾、糾紛更加多樣與復雜，比如土地問題、拆遷問題等。俗話說“清官難斷家務事”，所以對于這些事情的處理與解決，許多農(nóng)村干部往往找不著頭緒，這些矛盾或糾紛也就一樁一件地堆壓著，久而久之，他們在面對這些事情時感到憂心和焦慮，同時也逐漸喪失了一開始所具有的工作積極性與自信心，對手頭需要處理的工作也越來越感到迷茫。他們對工作績效沒有什么追求，不愿在辦公室多呆一分一秒，也不愿利用私人時間來處理手頭的工作，更不愿帶頭在鄉(xiāng)鎮(zhèn)值夜班，緊密聯(lián)系群眾，深入走訪群眾。另外，上級各個部門對農(nóng)村干部“檢查多、考核多，評比多”，農(nóng)村干部不得不把不少精力用于準備橫幅標語、文字軟件材料、各種迎來送往等“虛功”，致使沒有更多精力用于引領發(fā)展、服務基層、服務群眾。

（五）農(nóng)村干部權力資源有限，熱衷于從城區(qū)“跑項目資金”

雖然農(nóng)村基層公共事務繁雜，但是大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關所擁有的權力資金資源有限，只能解決農(nóng)村中所發(fā)生的部分事情，一旦涉及到更大的民生基礎設施的建設，就必須要向上級部門請示，爭取更多資金政策支持，待其批準后方可實施。此外，招商引資也是對農(nóng)村干部績效考核的一個重要指標，所以農(nóng)村干部向城區(qū)“跑項目”“跑資金”就成了常態(tài)，這樣深入群眾、了解民情的時間就會減少，這在某種程度上也造成了農(nóng)村干部“走讀”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（六）農(nóng)村干部考核激勵機制不夠完善，影響干部工作積極性

一般來說，對于農(nóng)村干部的考核并不如城區(qū)干部那樣標準化和嚴格化，只要農(nóng)村干部不犯什么原則上的錯誤，那么他不會因此受到處罰，也就可以在他的崗位上繼續(xù)工作下去。而農(nóng)村干部特別是非領導崗位的普通干部在晉升的機會上也不如城區(qū)干部，只有上級職務有所空缺時，他們中的少數(shù)人才有可能得到晉升的機遇。這種不升不貶，不求有功但求無過的工作環(huán)境容易使農(nóng)村干部心生懈怠，消極怠工，工作上也就沒有積極性與主動性。

四、破除隔閡：農(nóng)村干部“走讀”現(xiàn)象的治理措施

（一）加強農(nóng)村干部的思想教育，從根本上樹立“以人民為中心”的思想

農(nóng)村干部出現(xiàn)“走讀”情況，從根本上來說是因為沒有樹立“主人翁”的意識，而把自己當作了農(nóng)村的“匆匆過客”，把工作當成應付差事，不想真正地為當?shù)氐娜嗣袢罕娹k實事。習近平總書記強調“我們黨來自人民、植根人民、服務人民，一旦脫離群眾，就會失去生命力。加強作風建設，必須緊緊圍繞保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，增加群眾觀念和群眾感情，不斷厚植黨執(zhí)政的群眾基礎”。[7]農(nóng)村基層政府只有定期開展宣傳教育活動，加大對農(nóng)村干部的思想教育和宗旨意識教育，才能讓他們始終不忘初心，自覺地把“以人民為中心”的思想內(nèi)化到行動中，把人民群眾的利益放在第一位，真正融入到當?shù)厝嗣袢罕姷墓ぷ骱蜕钪腥ィ@才能從根本上消除干群隔閡。

（二）提高農(nóng)村干部的福利待遇，給予與城市公務員同樣的晉升空間

農(nóng)村干部出現(xiàn)“走讀”情況，歸根結底是因為城鄉(xiāng)差距太大，城市比農(nóng)村擁有更為優(yōu)越的基礎設施、更為發(fā)達的教育設施、更好的福利待遇和更多的發(fā)展機會。農(nóng)村干部與地市級公務員相比，不僅崗位工資相差較大，而且與地市級公務員的各項福利補貼仍存在著較大差距。同時，公務員人數(shù)眾多，且晉升空間及機會有限，即使農(nóng)村干部能夠兢兢業(yè)業(yè)地做好自己的本職工作，除一些業(yè)績特別突出者，一般的農(nóng)村干部與城市公務員相比在晉升上難以機會均等。因此，只有給與農(nóng)村干部與城市公務員同等的晉升機會，才能讓農(nóng)村干部真正扎根于基層中，甘于奉獻。

（三）完善農(nóng)村干部考核激勵制度，讓農(nóng)村干部有動力做實事

農(nóng)村干部出現(xiàn)“走讀”、工作懈怠等情況，不僅僅是因為自身服務意識淡薄，還源于外部績效考核機制不嚴格。賞罰不分明的措施會使得農(nóng)村干部喪失進取心，喪失其工作的積極性，整個人變得消極、厭倦。因此，基層機關應該建立一個嚴格的績效考核和激勵制度，可以對辦事效率較高、人民滿意度較高的農(nóng)村干部給予物質上的獎勵或職位上的晉升，而對“磨洋工”、不為百姓做實事的農(nóng)村干部給予必要的懲罰，這樣做不僅可以充分調動農(nóng)村干部工作的積極性，更好地為村民服務，還可以維持整個基層機關的活力，保持其先進性。例如，實行干部職務與職級分離制度，農(nóng)村干部由于科級崗位數(shù)量有限，即使不能給與有能力真心辦實事的干部科級實職，但是也可以享受科級干部待遇，從而使農(nóng)村干部經(jīng)濟上能嘗到“甜頭”，政治上有“盼頭”，工作上有“干頭”。

（四）積極探索“住鎮(zhèn)”制度，讓農(nóng)村干部可以告別“走讀”

對被調動的基層領導干部和從外地來本地工作的普通公務員來說，如果當?shù)卣话才藕盟麄兊淖∷?，他們更多地會選擇走讀，所以要解決農(nóng)村干部“走讀”問題，當?shù)卣蛳嚓P部門還需積極探索住鎮(zhèn)制度，讓他們在本地住有所居和安居樂業(yè)。2014年12月安徽省池州市出臺《關于糾正鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“走讀”現(xiàn)象的規(guī)定（試行）》，此《規(guī)定》嚴格要求農(nóng)村領導班子每周要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住4晚，且“夜訪”“夜談”“夜學”“夜辦”情況要做好記錄，[8]其他地方也相繼出臺了一些糾正鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“走讀”的規(guī)定或制度。這些規(guī)定的實施對基層干部“與民同吃、同住”做了硬性的規(guī)定，在很大程度上減少了農(nóng)村干部“走讀”的現(xiàn)象。