養(yǎng)老保險融資機制的法律反思

胡川寧

(1.西南政法大學(xué) 經(jīng)濟法學(xué)院，重慶 401120；2.四川省社會科學(xué)院，四川 成都 610072)

一、問題的提出

以1995年的《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》為標志，中國正式開始施行統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險融資機制——統(tǒng)賬結(jié)合制，并通過2010年頒布的《社會保險法》完成了其法制化。具體說，統(tǒng)賬結(jié)合制是指由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成基本養(yǎng)老金，基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分由統(tǒng)籌賬戶負責(zé)支付，而個人賬戶養(yǎng)老金則由完全記入個人賬戶的個人繳費予以支付(1)參見《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)〔1997〕26號)。。但中國養(yǎng)老保險近年來的實際現(xiàn)狀卻不停地拷問著統(tǒng)賬結(jié)合制的有效性和合理性。根據(jù)中國社會科學(xué)院社會保障實驗室發(fā)布的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2016》，截至2015年，中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余只有35 345億元，而當(dāng)年個人賬戶累計“空賬”卻已達47 144億元?！斑@表明城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度資產(chǎn)和負債之間缺口會越來越大，預(yù)計在不久的將來，基金累計結(jié)余將會被耗盡”[1]。為此，理論界尤其是經(jīng)濟學(xué)界提出了諸如全國統(tǒng)籌、引入名義賬戶制、擴大養(yǎng)老保險基金投資渠道等方案，力圖針對性地解決上述問題。與之相對，中國法學(xué)界長期以來卻甚少探討和反思養(yǎng)老保險融資機制相關(guān)法律問題。眾所周知，市場經(jīng)濟條件下的養(yǎng)老保險不只是一項經(jīng)濟制度，更是一項法律制度，養(yǎng)老保險融資機制問題的解決，不應(yīng)單純顧及其在經(jīng)濟上的可行性，還應(yīng)考慮其本身的合法性問題。

鑒于此，本文將從中國養(yǎng)老保險融資機制的現(xiàn)實問題出發(fā)，并結(jié)合社會保險的基本原則、域外理論和實踐，強調(diào)社會保險的本質(zhì)在于獨立于國家的互助共同體(Solidargemeinschaft)。在此基礎(chǔ)上，文章漸次論證了中國養(yǎng)老保險現(xiàn)行融資機制在法律上的兩大悖論，以期厘清融資機制與養(yǎng)老保險之間的內(nèi)在關(guān)系，最終指出，中國養(yǎng)老保險融資機制應(yīng)采用單一賬戶制下的現(xiàn)收現(xiàn)付制。

二、中國養(yǎng)老保險融資機制的三重側(cè)面

中國養(yǎng)老保險融資機制的最大問題，就是其存在法規(guī)文件上的“統(tǒng)賬結(jié)合制”、實質(zhì)規(guī)范上的“完全基金制”、現(xiàn)實運行上的“現(xiàn)收現(xiàn)付制”三重側(cè)面。且三重側(cè)面相互矛盾，相互沖突，使中國養(yǎng)老保險融資機制問題異常復(fù)雜。筆者認為，也正是因為中國立法者在相當(dāng)程度上忽略了養(yǎng)老保險融資機制的此種三重側(cè)面，才造成其無法準確發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題的癥結(jié)所在，進而未能作出恰當(dāng)?shù)闹贫日{(diào)適。

(一)法規(guī)文件上的“統(tǒng)賬結(jié)合制”

1993年，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》第一次提出，中國養(yǎng)老保險應(yīng)實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的融資機制。具言之，由本身具有相對獨立性的個人賬戶養(yǎng)老金和基礎(chǔ)養(yǎng)老金一并組成基本養(yǎng)老金，其中個人賬戶養(yǎng)老金來源于全部記入個人賬戶的個人繳費資金，基礎(chǔ)養(yǎng)老金或稱統(tǒng)籌養(yǎng)老金則由統(tǒng)籌賬戶資金予以支付，亦即“統(tǒng)賬結(jié)合制”(2)參見《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》(國發(fā)〔1995〕6號)；《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)〔1997〕26號)。。這不僅被中國官方認為具有世界首創(chuàng)意義[2]，而且?guī)缀踉獠粍拥乇?010年《社會保險法》的第11條和第12條所承繼。此外，根據(jù)相關(guān)文件的規(guī)定和司法判例(3)參見豫17民終〔2016〕2085號判決書；鄂0528民初〔2016〕825號判決書；贛0302民初〔2017〕379號裁定書；贛03行終〔2017〕68號裁定書；深中法行終字〔2015〕1218號判決書。的見解，中國統(tǒng)賬結(jié)合制不僅是分立兩個賬戶的問題，更是兩種融資機制的結(jié)合，即統(tǒng)籌賬戶實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，個人賬戶實行完全基金制。在這個意義上，統(tǒng)賬結(jié)合制在中國理論與實務(wù)界又被稱作“部分積金制”或“部分積累制”[3]。如中國原勞動和社會保障部所指出：“我國實行部分積累的資金籌措模式，也就是說，統(tǒng)籌基金現(xiàn)收現(xiàn)付，用于互助共濟；個人賬戶基金實行積累，用于職工個人未來養(yǎng)老?！?4)《關(guān)于印發(fā)完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度宣傳提綱的通知》(勞社部發(fā)〔2005〕32號)據(jù)此，理論界一般認為“統(tǒng)賬結(jié)合制”能夠“既保持了社會保險的統(tǒng)籌互濟功能，又具備個人賬戶的激勵和監(jiān)督機制，因而在集中了現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金積累制優(yōu)點的同時，避免了兩者的弱點和可能出現(xiàn)的問題”[4]。

(二)實質(zhì)規(guī)范上的“完全基金制”

當(dāng)回歸現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金制本源的時候，我們又不免覺察到中國有關(guān)養(yǎng)老保險融資機制的相關(guān)規(guī)定在實質(zhì)層面卻并非如其表面所宣稱的那樣是一種具有世界首創(chuàng)意義的現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金制的完美結(jié)合。

基金制和現(xiàn)收現(xiàn)付制的一般定義是：“以同一個時期正在工作的一代人的繳費來支付已經(jīng)退休的一代人的養(yǎng)老金的制度安排,是現(xiàn)收現(xiàn)付制。雇員在工作期間把一部分勞動收入交給一個基金, 退休以后, 該基金再以投資所得的回報向他(她)兌現(xiàn)當(dāng)初的養(yǎng)老金承諾, 就是基金制?！盵5]是以，兩種融資機制的實質(zhì)差異主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是從資本市場參與養(yǎng)老保險融資程度上看，基金制下的養(yǎng)老保險須通過以保值增值為目的的基金積累(財產(chǎn)集合)和投資，以保證養(yǎng)老金的有效支出，從而資本市場的參與成為必要條件；與之相對，現(xiàn)收現(xiàn)付制下，養(yǎng)老金支出則完全經(jīng)由同一時期工作的一代人的當(dāng)期繳費予以平衡，而不積累資金，故而也沒有給養(yǎng)老保險融資留下資本市場參與的余地。二是從養(yǎng)老保險收入與支出之間的時間跨度上看，基金制下，基于資本市場的融資，常常使得存量資產(chǎn)，而非當(dāng)期收入(主要是繳費)，成為養(yǎng)老保險支出(主要是養(yǎng)老金支付)的資金來源。由此，隨著養(yǎng)老保險資產(chǎn)積累規(guī)模的擴大，基金制養(yǎng)老保險收入與支出之間的時間跨度往往會呈現(xiàn)出無限擴大的趨勢；與此相對，現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險收入與支出之間的時間跨度卻會呈現(xiàn)無限減小的趨勢，現(xiàn)收現(xiàn)付制要求養(yǎng)老保險當(dāng)期收入與當(dāng)期支出應(yīng)相互抵消，并由此達到阻隔資本市場侵入社會保險的制度目的。

鑒于金融學(xué)意義上的資本市場系指：“以期限在一年以上的金融工具為交易對象的中長期金融市場。”[6]故而，實務(wù)中采取現(xiàn)收現(xiàn)付制的國家，亦多通過立法將養(yǎng)老保險收入與支出之間的時間跨度規(guī)定為1年。例如，德國就立法將1個日歷年定為其法定養(yǎng)老保險(5)德國的法定養(yǎng)老保險相當(dāng)于中國的社會養(yǎng)老保險，兩者都系法定的社會保險制度。收入與支出之間的時間跨度，具言之，德國法定養(yǎng)老保險1個日歷年的支出原則上應(yīng)由其同年度收入予以報銷(6)參見《社會法典第六編》第153條第1款之規(guī)定。。

由此可知，實質(zhì)意義上現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金制的核心差異點就是在如何處理基金結(jié)余和資本市場的關(guān)系上。具體而言，現(xiàn)收現(xiàn)付制下養(yǎng)老保險基金原則上應(yīng)當(dāng)期收支平衡，不存在結(jié)余，或縱使例外存在結(jié)余，也一般應(yīng)通過降低下一周期的繳費率，予以平衡。如德國2007年以來盡管有歐債危機，卻依舊保持了強勁的經(jīng)濟增長，使其法定養(yǎng)老保險基金有結(jié)余大量增加的現(xiàn)象，為此德國聯(lián)邦政府一直通過法令降低法定養(yǎng)老保險繳費率以實現(xiàn)平衡[7]，目前其養(yǎng)老保險繳費率已從2007年的19.9%，降至2018年的18.6 %[8]。相反，基金制下的養(yǎng)老保險基金結(jié)余不僅不會被平衡，還會被用于在資本市場上進行投資，以實現(xiàn)基金的保值增值[9]。如1957年養(yǎng)老保險改革以前的德國養(yǎng)老保險實行基金制，其基金結(jié)余幾乎全部投資于有價證券和貸款市場，為20世紀20年代的全球性金融危機中的德國法定養(yǎng)老保險徹底崩盤埋下了伏筆(7)Tegtmeier W.Alterssicherung - Umlageverfahren ohne Alternative?。

據(jù)此，筆者認為，一國養(yǎng)老保險融資機制在實質(zhì)規(guī)范上究竟屬于何種模式，不能只以相關(guān)法規(guī)文件和學(xué)者的形式定性為依據(jù)，而要以該國養(yǎng)老保險基金結(jié)余(8)《社會保險基金財務(wù)制度》(財社〔2017〕144號)第36條第1款第1句：“基金結(jié)余指基金收支相抵后的期末余額?！钡奶幚矸绞綖闇?。

回溯中國歷史，我們發(fā)現(xiàn)，哪怕是在統(tǒng)賬結(jié)合制實施以前，中國養(yǎng)老保險制度在處理基金結(jié)余上也從來沒有通過調(diào)整繳費率或其他方法以平衡基金結(jié)余。反而原勞動部于1993年7月6 日施行的《企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金管理規(guī)定》(勞動部〔1993〕117號)第20條第1句還規(guī)定：“各級社會保險管理機構(gòu)對歷年滾存結(jié)余的養(yǎng)老保險基金……可運用一部分結(jié)余基金增值?！倍?999年版的《社會保險基金財務(wù)制度》(財社字〔1999〕60號)第27條“基金結(jié)余……全部用于購買國家發(fā)行的特種定向債券和其他種類的國家債券”。不僅如此，2015年頒行的《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》(國發(fā)〔2015〕48號)第34條還將養(yǎng)老基金的投資范圍基本覆蓋到了所有現(xiàn)行國內(nèi)金融產(chǎn)品。與此同時，2010年《社會保險法》第69條和2017年的《社會保險基金財務(wù)制度》(財社〔2017〕144號)第37條第1款更進一步地將“投資運營實現(xiàn)基金保值增值”明定為一種基金管理機構(gòu)的法定義務(wù)。

是以，若從現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金制的核心概念出發(fā)，我們不難得出這樣的結(jié)論：中國養(yǎng)老保險融資機制在實質(zhì)意義上自始至終都沒有被立法者定位為一種以結(jié)合現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金制為特征的“統(tǒng)賬結(jié)合制”，而是徹頭徹尾的完全基金制。

(三)現(xiàn)實運行上的“現(xiàn)收現(xiàn)付制”

從現(xiàn)實運行上看，中國養(yǎng)老保險雖然名義上實行統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶并行的統(tǒng)賬結(jié)合制，但在賬戶管理上卻并沒有嚴格執(zhí)行分賬管理，從而挪用個人賬戶資金以滿足統(tǒng)籌養(yǎng)老金的發(fā)放(個人賬戶“空賬”)已成為常態(tài)。正如中國原勞動和社會保障部所認為的：“在實際運行中，由于養(yǎng)老保險沒有資金積累，而退休人員越來越多，為了確保養(yǎng)老金當(dāng)期發(fā)放，不得不動用本應(yīng)留作積累的個人賬戶基金?！?9)參見《關(guān)于印發(fā)完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度宣傳提綱的通知》(勞社部發(fā)〔2005〕32號)當(dāng)然，個人賬戶“空賬”的成因是多方面的，這其中既包括因國有企業(yè)老職工并沒有繳納養(yǎng)老保險金所造成的轉(zhuǎn)制成本，也涉及群眾出于對養(yǎng)老保險互助共濟認識上的不足和個人短期利己心態(tài)而產(chǎn)生的對繳費的消極抵觸行為。

當(dāng)然無論如何，個人賬戶“空賬”已在相當(dāng)程度上意味著，中國相關(guān)法規(guī)文件所要求的養(yǎng)老保險基金結(jié)余應(yīng)全部用于資本市場投資以保值增值的規(guī)定，基本上成了一句空話。是故，在現(xiàn)實運行上，中國養(yǎng)老保險融資機制并沒有脫離現(xiàn)收現(xiàn)付制。

另外，為了彌合此種事實與規(guī)范之間的巨大鴻溝，2001年，黨中央、國務(wù)院決定在遼寧省開展“做實個人賬戶”的試點，并陸續(xù)擴大到吉林、黑龍江等13個省市。然而，限于中央與地方財政資金到位不足等多方面的原因，“做實個人賬戶”的試點實際上無疾而終[10]。2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》一改以往“繼續(xù)做實個人賬戶”的改革方針，強調(diào)“完善個人賬戶制度”。從而正如上文所揭示的，隨著《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》(國發(fā)〔2015〕48號)的出臺，政府目前的完善策略無非是棄用一般財政資金注入個人賬戶的方法，而一方面借助提高養(yǎng)老保險基金投資面上的統(tǒng)籌層級(10)根據(jù)《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》第3條和第5條的精神，基金累計余額多的各統(tǒng)籌地區(qū)可以委托國家成立的養(yǎng)老基金管理機構(gòu)進行統(tǒng)一投資運營。中國養(yǎng)老保險基金在投資面上力求實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。，另一方面通過擴大投資范圍，進一步深化養(yǎng)老保險基金的完全基金制化，試圖利用國內(nèi)資本市場的“巨大紅利”彌補個人賬戶的“空賬”。盡管如此，規(guī)范層面上的完全基金制能否真正消滅現(xiàn)實運行中的現(xiàn)收現(xiàn)付制，猶未可知。

總之，中國養(yǎng)老保險基金融資機制在法令法規(guī)上、實質(zhì)規(guī)范上與現(xiàn)實運行之間的相互撕裂現(xiàn)象說明養(yǎng)老保險融資機制法律制度初衷與現(xiàn)實之間存在巨大反差。據(jù)此，我們不得不反思完全基金制是否真的能“拯救”中國的養(yǎng)老保險制度。如果答案是肯定的，那我們不禁要問，為什么在中國施行近25年的養(yǎng)老保險完全基金制，在現(xiàn)實層面上仍呈現(xiàn)現(xiàn)收現(xiàn)付制？筆者認為，單純的經(jīng)濟數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，并不能回答前述問題，必須從法律條文目的層面，亦即從法學(xué)上，反思問題之癥結(jié)，并得出問題解決之辦法。

三、悖論一：統(tǒng)賬結(jié)合制有悖于社會團結(jié)

眾所周知，生老病死本是自然規(guī)律，人之常情，非外力所能改變，亦非他人所能控制。單純從意思自治原則看，人因年老而工作能力下降，以及由此相伴的勞動收入減少——老年風(fēng)險——自然應(yīng)由當(dāng)事人自己承擔(dān),非他人所應(yīng)分擔(dān)之。由此，勞動者作為自然人應(yīng)自行承擔(dān)因年老而生的收入下降之不利益，似屬自然之理。

但是，勞動者相對于普通自然人，具有一定的特殊性，即其工作時間非屬本人所完全支配，而系基于勞動合同而受制于用人單位之指令——自主用人權(quán)。法學(xué)上，把此種工作時間受制于他人指揮命令之性質(zhì)，稱作人格上從屬性[11]，其是社會化工業(yè)生產(chǎn)組織性和計劃性的必然要求，也是現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的當(dāng)然內(nèi)容，并受到各個市場經(jīng)濟國家法律的保護。如中國《就業(yè)促進法》第8條第1款規(guī)定：“用人單位依法享有自主用人的權(quán)利?！保挥謸?jù)中國《行政訴訟法》第12條第1款第7項之規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為其經(jīng)營自主權(quán)受到行政機關(guān)侵害時，可向人民法院提起行政訴訟。又如德國《工商條例》第106條亦規(guī)定：“在勞動合同、企業(yè)協(xié)定、集體合同或法律規(guī)范未就勞動條件有約定或規(guī)定的情況下，雇主有權(quán)根據(jù)自身合理的判斷就勞動給付的內(nèi)容、地點和時間進行詳細的指令。”一言以蔽之，為了保證社會化大生產(chǎn)，現(xiàn)代國家必須承認和保護人格上從屬性亦即企業(yè)的自主用人權(quán)。

然而，正如俗話所說：時間就是生命，誰掌握了時間，誰也就掌握了生命。是故，工業(yè)社會中的用人單位對勞動者在工作時間上行使指令權(quán)，也正相當(dāng)于在人格上從屬性的范圍內(nèi)占有了勞動者的“生命”。由此，若讓勞動者還如普通自然人一樣，承擔(dān)全部的老年風(fēng)險，則意味著勞動者的人格利益將為用人單位的自主用人權(quán)買單。然而，現(xiàn)代文明國家的憲法秩序無不以人格至上為基本出發(fā)點，不論是企業(yè)自主用人權(quán)，甚或國家本身，其存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)都在于實現(xiàn)人格尊嚴(11)參見《聯(lián)合國人權(quán)宣言》第22條、德國《基本法》第1條、我國《憲法》第38條第1句和第33條第3款之規(guī)定。。于是,若讓勞動者承擔(dān)其年老時收入水平下降風(fēng)險之全部,則無疑有悖于人格尊嚴保護以及人權(quán)保障之最高法制原則。

是以，為了調(diào)和企業(yè)自主用人權(quán)與人格尊嚴保護之間的緊張關(guān)系，現(xiàn)代國家唯有讓從勞動者人格上從屬性中獲取經(jīng)濟利益的用人單位承擔(dān)特殊的補償義務(wù)，方能彌補勞動者在人格利益上的“損失”。這種用人單位的社會補償義務(wù)，在私法中，主要體現(xiàn)為，用以修正傳統(tǒng)契約自由的有關(guān)工作時間(勞動給付)和勞動報酬的法定勞動基準規(guī)則，亦即通過限制企業(yè)的自主用人權(quán)和合同解除權(quán)，達到勞動者人格利益保護的目的；而在公法中，則主要表現(xiàn)為，強制用人單位與勞動者結(jié)合成互助共同體——社會保險，以促使其承擔(dān)勞動者的部分生活風(fēng)險。換言之，立法者通過強制用人單位和勞動者共同向一個“資金池”注入資金(保險費)，而將兩個具有本質(zhì)上利益沖突的“社會伙伴”在實質(zhì)層面上團結(jié)在了一起。并藉由社會保險這種共同體模式，使勞方和資方能夠共同平等地協(xié)商處理勞動者社會風(fēng)險分擔(dān)問題，由此“社會對話”替代了極端的工人運動和社會革命，民族共同體亦在相當(dāng)程度上幸免于被撕裂的悲慘命運，之所謂一舉兩得。為此，真正實行社會保險制度的國家，如德國，并不會在社會保險內(nèi)部設(shè)立兩個相互獨立的賬戶，而是不論勞方繳費，還是資方繳費，都統(tǒng)一歸集于所屬社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的法人賬戶[12]。

反觀中國養(yǎng)老保險所實行的統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶相結(jié)合的制度，其基礎(chǔ)養(yǎng)老金只體現(xiàn)了用人單位之間的互助共濟，個人賬戶養(yǎng)老金更只是勞動者個人財產(chǎn)。因此，中國勞方與資方無法在養(yǎng)老保險制度框架下達到相互之間的互助團結(jié)，雙方的“社會對話”自然也無從談起。

再者，用人單位在老年風(fēng)險的承擔(dān)上也不應(yīng)是沒有限度的，其應(yīng)與用人單位在工作時間上的支配程度成正比。否則，用人單位難免有被國家社會歧視之虞，并進而對社會團結(jié)持消極態(tài)度。由此，本來是以社會團結(jié)之維護為基本制度目的的養(yǎng)老保險制度，反而會成為加速國家社會解體的幫兇。國際上，考慮到健康成年人一天需要8小時左右的睡眠時間[13]，因而成年人通常有意識自主支配的時間每天大約為16個小時，因此從平等原則出發(fā)，最公平的時間分配比例無疑是用人單位與勞動者雙方各支配8小時。正如偉大的早期社會主義者羅伯特·歐文所提出之口號：“八小時勞動，八小時娛樂，八個小時休息?！?/p>

據(jù)此，用人單位所能支配的工作時間應(yīng)只占勞動者可得支配時間的50%，因而原則上用人單位亦只應(yīng)承擔(dān)社會風(fēng)險費率的一半。如德國《社會法典第六編》第168條第1款第1項規(guī)定：“通過提供從屬性勞動而獲取勞動報酬的被保險人應(yīng)與雇主各分擔(dān)社會保險費率之一半。”與之相比，中國職工基本養(yǎng)老保險中用人單位的繳費率為20%左右，而勞動者則為8%(12)參見《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)[1997]26號)；《人力資源社會保障部財政部關(guān)于階段性降低社會保險費率的通知》(人社部發(fā)〔2016〕36號)。，由此中國用人單位實際需要承擔(dān)的養(yǎng)老保險費率高達71.4%(20%/(20%+8%))左右，顯然遠超用人單位所應(yīng)承擔(dān)的老年風(fēng)險。這也難怪，一方面中國當(dāng)前各地養(yǎng)老保險費征繳困難，拒繳率、欠費率長期居高不下[14]；另一方面，企業(yè)對于勞動密集型的實體經(jīng)濟投資多持消極態(tài)度，實體經(jīng)濟下滑嚴重。這集中反映在中國的工業(yè)增加值已從2008年2月的15.4%下降到2017年12月的6.2%[15]。

可見，中國養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結(jié)合制不僅無法有效調(diào)和企業(yè)自主用人權(quán)與人格上從屬性之間的緊張關(guān)系，也不能有效促進勞方與資方之間的社會團結(jié)，更在一定程度上造成企業(yè)對實體經(jīng)濟喪失信心。鑒于此，我們有必要對我國養(yǎng)老保險現(xiàn)行的統(tǒng)賬結(jié)合的融資機制進行徹底反思。實際上，正如上文所揭示的，由于基礎(chǔ)養(yǎng)老金存在支付不能的問題，我國養(yǎng)老金個人賬戶長久以來與統(tǒng)籌賬戶在現(xiàn)實運行上處于“混賬”運營的狀態(tài)，從而在事實上進入名存實亡的“空賬”狀態(tài)。然而在筆者看來，雖然“混賬”狀態(tài)并不符合法規(guī)文件所要求的“分賬”管理，但卻誤打誤撞地符合了社會團結(jié)的要求。因此，在筆者看來，這種“混賬”狀態(tài)在法理上不單不應(yīng)予以改變，反而應(yīng)將其上升為正式的法律規(guī)范。所以，未來中國養(yǎng)老保險融資機制改革不應(yīng)只嘗試所謂的做實個人賬戶，還應(yīng)將個人賬戶與統(tǒng)籌賬戶徹底合并為單一賬戶，以符合社會團結(jié)對養(yǎng)老保險的期待。同時，中國養(yǎng)老保險也應(yīng)改變目前用人單位過高承擔(dān)養(yǎng)老保險費的現(xiàn)狀，實現(xiàn)用人單位與勞動者平均分擔(dān)社會保險費率。

四、悖論二：完全基金制偏離社會保險的本質(zhì)

中國學(xué)界不乏社會保險的相關(guān)論述，然論及其本質(zhì)者，寥若晨星。實際上，社會保險作為一種保險，自古以來就與人類所具有的群居本性有著不可分割的關(guān)系。德國社會保險法理論將此種群居本性歸納為團結(jié)原則或稱互助共濟原則[13]。互助共濟原則作為一種植根于人性，并經(jīng)人類社會歷史所不斷驗證之公理，在西方源遠流長。早在古希臘時期，哲學(xué)家亞里士多德就在其名著《政治學(xué)》中指出，不僅“人類自然是趨向于城邦生活的動物(人類在本性上，也正是一個政治動物)”[16]，而且“人類生來就有合群的性情”[16]。古羅馬哲學(xué)家塞內(nèi)卡也說“人類社會好比拱頂，若作為拱頂組成部分的個別石頭之間無法相互支撐，則拱頂本身必然隨之倒塌”[17]。時至近代，人類此種相互團結(jié)、互助共濟的本性亦為西方學(xué)者所認可。如德國著名經(jīng)濟學(xué)家海因里?！づ迨惨嗾J為，“人類不僅具有互相幫助的必要性，而且也有互相幫助的能力，并依賴于此種社會性的生活方式而存在”[18]。

反觀中國，清末西學(xué)東漸，受西方學(xué)說影響的梁任公先生亦言：“自地球初有人類以迄今日，其間孳乳蕃殖……問今存者幾何矣……而存焉者不過萬億中之一。馀則皆萎然落、澌然滅矣。豈有他哉？自然淘汰之結(jié)果，劣者不得不敗，而讓優(yōu)者以獨勝云爾。優(yōu)劣之道不一端，而能群與不能群，實為其總原。”[19]147是故：“人之所以貴于他物者，以其能群耳?！盵19]55總之，團結(jié)、互助共濟舊稱“合群”，乃人之所以為人之本質(zhì)所在，是自然法則對人類本質(zhì)的設(shè)定，亦為進化之當(dāng)然。

據(jù)此，舉凡家庭、企業(yè)、地方自治團體、慈善組織乃至國家都不過是人類不同層級“合群”的產(chǎn)物。人類之所以組成家庭，除出于繁殖本性以外，更有通過集體生活分擔(dān)個人生存風(fēng)險并提高安全感的目的，甚至在很多時候，譬如基于收養(yǎng)而產(chǎn)生的家庭關(guān)系中，個人生存風(fēng)險分擔(dān)和安全感的需要，甚或超過了繁殖本身。而商人之所以創(chuàng)立企業(yè)，無非也是為了分擔(dān)個人投資風(fēng)險。推而及之于國家，國民之所以組成國家，蓋其避免霍布斯筆下之“一切人對一切人的戰(zhàn)爭”(bellum omnium contra omnes)，以保存自身生命財產(chǎn)安全之需要。與此相當(dāng)，所謂“保險”，亦不過是面臨共同風(fēng)險威脅的人群，為分擔(dān)將來可能發(fā)生并可估測的風(fēng)險，經(jīng)由共同繳費而組成的集體保障而已[20]，其在本質(zhì)上與前述的家庭、企業(yè)、國家等互助共同體并無不同[21]。

從個人利益上看，人之所以會有互助共濟，相互團結(jié)以結(jié)成共同體之行為，蓋非完全基于某種形而上學(xué)，實乃人類鑒于個體抗風(fēng)險和生存能力的不足，而自然產(chǎn)生的一種能力[22]。故而，個人犧牲自己的權(quán)利，以結(jié)成共同體，在本質(zhì)上也是出于對共同體所應(yīng)產(chǎn)生之“收益”(安全保護、風(fēng)險分擔(dān)等)的期待——“利己的利他主義”(Ichbezogene Altruismus[23])。因此，共同體并非是對個人本身的否定，毋寧是個人實現(xiàn)其權(quán)利的手段。反過來說，共同體也只有為其組成成員利益而行為時，其本身方才具有存在的意義。就社會保險而言，個人主動或被動地加入社會保險，無非是為了分散各自的生存風(fēng)險，并借此達到經(jīng)濟上生存保障目標的實現(xiàn)而已[24]。而當(dāng)作為社會保險組成成員的被保險人或用人單位發(fā)現(xiàn)其所繳納的社會保險費，并不能換來其自身“社會問題”的解決，他們自然會本能地排斥社會保險制度?？梢姡ブ矟瓌t從來就是人權(quán)保障所不可或缺的重要一環(huán)。從而，在法律適用上，中國《憲法》第33條第3款所規(guī)定之人權(quán)保障原則亦應(yīng)被視為互助共濟原則的規(guī)范基礎(chǔ)。因此，互助共濟原則在中國應(yīng)享有憲法層級的保護地位。

另外，在市場經(jīng)濟時代，包括國家在內(nèi)的任何共同體都不可能脫離成員的“出資”(稅收、社會保險費、股東出資等)而存續(xù)。然而從“利己的利他主義”出發(fā)，共同體成員也本能地要求其“出資”與共同體所提供的“收益”或稱給付之間應(yīng)存在一種“等價關(guān)系”。反之，若共同體所提供之給付與成員的“出資”完全不成比例時，共同體則往往要面臨解體的命運。當(dāng)然，這里需要特別說明的是，這里的“等價關(guān)系”并不是一種個人層面上的等值，即共同體成員無權(quán)要求共同體所提供的個別給付一定要與其個別“出資”相互對應(yīng)，相反這里的“等價關(guān)系”只要求全體共同體成員“出資”與共同體給付之間在宏觀上保持等值即可。這是互助共濟原則對于共同體成員犧牲個人利益以成全“大我”的必然補償。在德國社會保險法中，這種共同體成員“出資”與共同體給付之間宏觀上的“等價關(guān)系”，被稱作“保險原則”或“等值原則”[12]。

于是，養(yǎng)老保險融資機制應(yīng)注重以下兩個問題：一是，商業(yè)保險上的個人保險收益率不應(yīng)作為評判養(yǎng)老保險融資機制的主要指標，因為互助共濟原則已經(jīng)阻斷了養(yǎng)老保險繳費與待遇之間于個案上的“等價關(guān)系”[25]；二是，國家也不應(yīng)通過多元化養(yǎng)老保險基金收入來源的方式造成養(yǎng)老保險待遇與繳費之間脫離宏觀上的“等價關(guān)系”。為此，德國社會保險法特別強調(diào)養(yǎng)老保險待遇支出原則上應(yīng)主要通過繳費而不是依靠政府財政等其他非繳費收入予以報銷(13)德國《社會法典第四編》第21條規(guī)定，社會保險的總支出應(yīng)主要由保費予以報銷之，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)原則上不得通過借貸收入支應(yīng)之。，[12]。并且政府補助亦應(yīng)只應(yīng)用于“保險外給付”的報銷，而非支應(yīng)保險給付的開銷[12]。

由此，養(yǎng)老保險的共同體性質(zhì)不會徹底消滅被保險人在老年風(fēng)險承擔(dān)上的個人責(zé)任。從而被保險人出于對降低個人保費的期待，同樣會積極關(guān)心并參與養(yǎng)老保險事業(yè)的管理，并加強預(yù)防和減輕保險事故的責(zé)任感，從而有利于互助共同體的長久存續(xù)。另外，繳費與保險待遇的宏觀等價關(guān)系，還會促使養(yǎng)老保險被保險人認識到，個人的勞動不只關(guān)系到個人職業(yè)生涯的好壞，也會影響到其同時代退休人員的生活品質(zhì)?；趯ψ约何磥硗诵萆钇焚|(zhì)的“利己需求”，當(dāng)代的勞動者會將此種勞動至上的觀念通過家庭教育，乃至社會教育，灌輸?shù)狡湎乱淮?，進而整個國家會逐步形成一種重視從屬性勞動的風(fēng)氣。而此種風(fēng)氣恰是一國建立強大工業(yè)體系的重要保障。

目前學(xué)界支持基金制的理由主要集中在三點：第一，基金制相比于現(xiàn)收現(xiàn)付制，具有較高的個人收益率[26-27]；第二，基金制所儲蓄的資本可用于擴大社會投資和扶植國家重點產(chǎn)業(yè)，有利于促進生產(chǎn)力的提高，并實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟的成長；相反他們認為，現(xiàn)收現(xiàn)付制只是一種當(dāng)期的轉(zhuǎn)移支付，因而不利于資本的積累，不利于經(jīng)濟增長[6,28]；第三，中國獨生子女政策所帶來的社會老齡化壓力和人口紅利消失的不可避免性，使得養(yǎng)老保險現(xiàn)收現(xiàn)付制在中國越發(fā)不現(xiàn)實。而基金制的養(yǎng)老保險制度，是用過去積累的繳費所掙取的利息收入提供養(yǎng)老金，因而可相對不受人口增長的影響，進而有利于解決由人口結(jié)構(gòu)變化所造成的養(yǎng)老保險支付困難問題[29-36]。

結(jié)合社會保險作為互助共同體的本質(zhì)，筆者認為前述支持基金制的理由都不足成立：首先，支持基金制的第一個理由就有待商榷，因為正如上文已論述的，社會保險互助共濟原則要求養(yǎng)老保險繳費無須與養(yǎng)老金在個案層面上保持“等價關(guān)系”，因而個人收益率的好壞于養(yǎng)老保險并無本質(zhì)意義。其次，扶植國家重點產(chǎn)業(yè)并促進經(jīng)濟成長并不屬社會風(fēng)險的分擔(dān)問題，從而不是社會保險的核心要旨，而屬于一般國家任務(wù)的范圍。因此，相關(guān)開支理應(yīng)屬于“保險外給付”，而應(yīng)由國家一般財政資金而非社會保險繳費承擔(dān)之。具言之，如果國家期望支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和提高生產(chǎn)力，正確的做法是，經(jīng)由立法機關(guān)專門立法，合理調(diào)配一般財政資金或開征新稅，以成立公法上專項基金或直接予以經(jīng)濟補貼實現(xiàn)之，而不可借“社會保險”之名頭，行“曲線救國”之道。否則，這不單有悖于社會保險互助共同體的本質(zhì)，也有規(guī)避議會審查和租稅法定原則之嫌，并最終違反中國《憲法》第2條第1款的人民主權(quán)原則。最后，基金制是否能真正解決人口老齡化所帶來的養(yǎng)老保險支付不能的問題，也值得懷疑。人口老齡化所帶來的直接后果之一就是就業(yè)人口的減少，在勞動生產(chǎn)率不變的情況下，必然會導(dǎo)致社會產(chǎn)出的減少，進而現(xiàn)收現(xiàn)付制下的養(yǎng)老保險會有即時支付不能的問題。但是從長遠看，社會產(chǎn)出的減少也必然會影響到資本市場的景氣，由此基金制下的養(yǎng)老保險最終也難逃支付不能的厄運。相反，縱使就業(yè)人口減少，只要勞動生產(chǎn)率暨生產(chǎn)力能夠保持較快增長，社會產(chǎn)出不下降甚或提高，進而保證國民總收入不下降甚或提高，則不論是實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，還是基金制，養(yǎng)老保險都無支付不能之虞。這是因為宏觀上養(yǎng)老保險花費只能由當(dāng)期國民總收入支應(yīng)——馬肯羅特定理(Mackenroth-Theorem)[37]。

總之，現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制只不過是老年人口向年輕人口獲取社會產(chǎn)出的方式不同而已。在基金制下，老年人借由資本市場向年輕人口獲取社會產(chǎn)出；而現(xiàn)收現(xiàn)付制下，老年人通過國家直接分配行為向年輕人獲取社會產(chǎn)出，不論何種融資機制，養(yǎng)老保險收支的可持續(xù)性最終都只能依賴勞動生產(chǎn)率的提高。是以，以人口老齡化作為基金制優(yōu)于現(xiàn)收現(xiàn)付制的理由，是站不住腳的。因此，當(dāng)我們從養(yǎng)老保險本質(zhì)出發(fā)，去審視支持基金制的三個理由時，則會發(fā)現(xiàn)他們都有失偏頗。

此外，基金制最大的問題還在于，正如上文所指出的，一國養(yǎng)老保險制度貫徹基金制越徹底，其保險成員繳費與保險給付之間越偏離“等價關(guān)系”，侵害保險原則，進而養(yǎng)老保險的互助共濟性和共同體認同越難得到維持。并且基金制下，老年風(fēng)險保障責(zé)任最終也很難被傳導(dǎo)到被保險人個人，從而以養(yǎng)老保險激發(fā)社會大眾重視從屬性勞動，促進工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的功能，也很難得到發(fā)揮。是故，在資本市場健康的前提下，基金制雖可帶來短期的增值收益，但長期看無異于殺雞取卵。

另外，在單位時間市場資本量有限的前提下，考慮到養(yǎng)老保險覆蓋面的廣泛性，基金制下的養(yǎng)老保險難免于無形中為國家或少數(shù)利益團體形成資本壟斷打開了方便之門。而在資本壟斷形成的背景下，國家或事實上掌握養(yǎng)老保險基金投資運營權(quán)的利益團體，又不免會利用其壟斷地位經(jīng)由資本市場達到排斥競爭的目的，由此市場經(jīng)濟秩序本身亦有被傾覆的危險。

最后，資本市場是否一定會保證養(yǎng)老保險制度目的的實現(xiàn)和社會穩(wěn)定，也值得懷疑。一方面，我們必須考量資本市場的利益最大化與養(yǎng)老保險所秉持的老年生活保障之間，實際上存在本質(zhì)上的價值矛盾。基金制下的養(yǎng)老保險制度難免會囿于資本市場所固有的不穩(wěn)定性(尤其是當(dāng)投資范圍擴大到國際資本市場的時候(14)中國《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》第34條第1句規(guī)定：“養(yǎng)老基金限于境內(nèi)投資?！北M管如此，考量到當(dāng)今資本國際化的背景，國際金融市場的不穩(wěn)定也很難說不會經(jīng)由境外金融產(chǎn)品傳導(dǎo)到中國境內(nèi)。，這種不穩(wěn)定性更甚)，而難以保證養(yǎng)老保險共同體的平穩(wěn)存續(xù)；另一方面，不論政府愿意與否，養(yǎng)老保險的法定性，業(yè)已將政府的政治責(zé)任與養(yǎng)老保險制度捆綁在了一起。這意味著，基金制不只會造成養(yǎng)老保險制度，亦導(dǎo)致政府政治責(zé)任的不穩(wěn)定。而當(dāng)政府面對資本市場危機時，為避免基金制養(yǎng)老保險的崩盤，又難免會動用一般財政資金予以救市。而這無疑使政府被資本市場“再次綁架”，并進入一個無法自解的資本怪圈之中，進而危及社會穩(wěn)定。反觀德國養(yǎng)老保險制度，正是吸收了其既往實行基金制的失敗教訓(xùn)，而經(jīng)1957年養(yǎng)老保險改革而采現(xiàn)收現(xiàn)付制，才得以未受2008年世界金融危機的直接影響，并成為老年保障制度之世界典范[35]。筆者還想強調(diào)的是，上述對于基金制的分析前提，是以假設(shè)資本市場健康為前提，如果相關(guān)資本市場本身就不健康(非市場化)，則政府期望基金制拯救養(yǎng)老保險，更無異于抱薪救火。

五、結(jié)論：單一賬戶制下的現(xiàn)收現(xiàn)付

綜上所述，“統(tǒng)賬結(jié)合制”不能實現(xiàn)養(yǎng)老保險促進勞資協(xié)作并保障國家社會團結(jié)之制度初衷，而“完全基金制”更在本質(zhì)上有悖于社會養(yǎng)老保險互助共同體本質(zhì)以及保險原則。是以，不論是法規(guī)文件層面上的“統(tǒng)賬結(jié)合制”，還是實質(zhì)規(guī)范層面上的“完全基金制”，都無法與社會養(yǎng)老保險的制度要旨相融洽。與此相對，中國現(xiàn)實運行層面上的“現(xiàn)收現(xiàn)付制”卻不僅可使養(yǎng)老保險基金遠離資本市場上的不穩(wěn)定性，保證養(yǎng)老保險收支的穩(wěn)定性，并減輕政府的政治和經(jīng)濟風(fēng)險，還可防止國家或少數(shù)利益團體，借由養(yǎng)老保險基金，形成資本壟斷，達到排斥市場競爭的不當(dāng)目的。同時，現(xiàn)收現(xiàn)付制下的養(yǎng)老保險原則上當(dāng)期支出由當(dāng)期收入報銷，不留積累，使得保險成員的繳費與養(yǎng)老金得以直接處于“等價狀態(tài)”，最大限度地貫徹了“保險原則”，有利于養(yǎng)老保險的內(nèi)部團結(jié)，保障了養(yǎng)老保險基金的?？顚Ｓ?，激發(fā)了雇主和被保險人積極參與養(yǎng)老保險管理運營的主動性。另外，正如本文所指出的，中國養(yǎng)老保險現(xiàn)實運行層面上個人賬戶與統(tǒng)籌賬戶的“混賬”狀態(tài)，實際上也在制度層面上為勞資協(xié)作打下了良好的基礎(chǔ)。只不過，由于政策制定者在勞動者弱勢地位與人格上從屬性關(guān)系認識不足，導(dǎo)致用人單位與勞動者在養(yǎng)老保險費率的分配上，未能貫徹平等原則，過分苛責(zé)了用人單位，阻礙了勞資之間的有效協(xié)作。有鑒于此，未來我國有必要將目前在現(xiàn)實上已處于“混賬”狀態(tài)的名為“完全基金制”實為“現(xiàn)收現(xiàn)付制”的“統(tǒng)賬結(jié)合制”，經(jīng)由廢除“個人賬戶”和貫徹養(yǎng)老保險收支當(dāng)期平衡，在規(guī)范層面上建立單一賬戶制下的現(xiàn)收現(xiàn)付制，并且強調(diào)用人單位與勞動者雙方應(yīng)平攤養(yǎng)老保險費率，以期達到規(guī)范與事實的統(tǒng)一。當(dāng)然，相比于基金制，現(xiàn)收現(xiàn)付制下的養(yǎng)老保險確實在面對人口老齡化時會較快地表現(xiàn)出支付不能的問題，但這完全可以通過延遲退休或擴大養(yǎng)老保險的覆蓋面予以解決，而沒有必要犧牲養(yǎng)老保險的互助共濟性和安全穩(wěn)定性。