關(guān)于省以下環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度的思考和建議

周隆基，高小滿

（長春理工大學(xué)，吉林長春，130022）

2015年10月，十八屆五中全會提出“最嚴格的環(huán)境保護制度”，并在此次會議提出實行省以下環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。為了響應(yīng)十八屆五中全會的精神，在2016年3月全國人大通過了“十三五規(guī)劃綱要”，其明確指出在國家層面作出“省以下環(huán)境監(jiān)管體制改革的工作部署，積極探索跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)、推行全流域、跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和城鄉(xiāng)協(xié)同治理模式”。

為了全面貫徹落實黨中央和全國人大環(huán)保體制改革的精神，2016年9月，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）。通過此次環(huán)保部門的垂直管理制度的改革，在一定程度上解決我國現(xiàn)行環(huán)保管理體制的現(xiàn)狀，從而增強環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性、有效性?！兑庖姟访鞔_指出到2020年之前全國環(huán)保機構(gòu)按照新的環(huán)保管理體制進行運轉(zhuǎn)。

一、省以下環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度概述

垂直管理是指上級政府職能部門直接管理原本屬于當?shù)厝嗣裾M成部門或者單位，其“人、財、物”不再由當?shù)厝嗣裾芾?，而是由上級部門直接管理，不同部門或者單位垂直管理在具體的運轉(zhuǎn)過程中也有所不同，如政府組成部門的部分業(yè)務(wù)上收，由上級政府部門行使。垂直性、相對獨立性作為垂直管理部門或者單位普遍具有的共同點，有利于公平、公正執(zhí)法，并在一定程度上提高行政效能；缺點是在一定程度上架空地方管理，弱化地方政府職能。

（一）省以下環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度的內(nèi)涵

1.省以下垂直管理。為了加強我國海關(guān)的管理，1949年設(shè)立了海關(guān)總署，實行由中央垂直管理。此后我國多個部門實行垂直管理，如國稅、銀行等。而此次省以下環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度與上述機構(gòu)體制改革則不盡相同，其主要強調(diào)的是省以下環(huán)保機構(gòu)管理體制改革。

《意見》對市、縣級環(huán)保部門管理體制進行了重新調(diào)整。在縣級方面，縣級環(huán)境主管部門調(diào)整為市級派出分局，由市級直接管理；在市級方面，市級環(huán)境主管部門由省級環(huán)境主管部門和當?shù)厝嗣裾p重管理，但以省級環(huán)境主管部門管理為主，市級“人、事”由省級管理，“財權(quán)、物權(quán)”由當?shù)卣撠煛?/p>

2.環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法。環(huán)境監(jiān)察是指在各級環(huán)境主管部門領(lǐng)導(dǎo)下，依法對其轄區(qū)內(nèi)排污情況及生態(tài)破壞事件實施現(xiàn)場監(jiān)督檢查，并參與具體行政處罰和其他行政措施的行政活動。在現(xiàn)行管理體制下，市、縣環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作主要依托市、縣級環(huán)境主管部門的直屬單位（內(nèi)設(shè)機構(gòu)）——環(huán)境監(jiān)察支隊（大隊）①環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)名稱主要依據(jù)2012年環(huán)境保護部出臺的《環(huán)境監(jiān)察辦法》。進行。

此次《意見》重新界定環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的內(nèi)涵，明確將環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法進行分置。在職能方面，市、縣環(huán)境監(jiān)察職能全部上收，由省級統(tǒng)一行使，環(huán)境監(jiān)察的對象也由“督企”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸秸?，環(huán)境執(zhí)法向市、縣下移，進一步突出基層環(huán)境執(zhí)法地位；在機構(gòu)人員方面，省級環(huán)境主管部門通過向市、縣級環(huán)境主管部門派駐環(huán)境監(jiān)察人員實行環(huán)境監(jiān)察，其人力、財力等由省級環(huán)境主管部門統(tǒng)一管理；縣級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境執(zhí)法局（環(huán)境執(zhí)法隊），其人力、物力等由市級環(huán)境主管部門統(tǒng)一管理。

3.環(huán)境監(jiān)測。環(huán)境監(jiān)測是指環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)及人員，依據(jù)法律規(guī)定的程序、方法等，采用化學(xué)、物理等手段，對環(huán)境質(zhì)量因素的代表值進行測定，確定環(huán)境質(zhì)量（或污染程度）及其變化趨勢的活動。在現(xiàn)行環(huán)保機構(gòu)管理體制下，環(huán)境監(jiān)測工作開展主要依托地方環(huán)境主管部門的直屬單位——環(huán)境監(jiān)測站進行。

此次改革重新調(diào)整環(huán)境監(jiān)測管理體制。在職能方面，市、縣級生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測統(tǒng)一劃入省級，由省級統(tǒng)一行使，而環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法仍然由縣級行使；在機構(gòu)人員方面，市級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)調(diào)整為省級派駐機構(gòu)，省級承擔其人力、物力等；縣級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)隨著縣級環(huán)境主管部門一起上收市級，其人力、物力也一并上收市級。

（二）省以下環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度的亮點

1.強化黨委和政府及其相關(guān)部門環(huán)境責任?！兑庖姟分赋?，強化各級黨委和政府環(huán)境保護主體責任，黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境負主要責任，并且把當?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量作為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考核評價的重要內(nèi)容。此次環(huán)境管理體制改革不僅局限于環(huán)境保護部門內(nèi)部職能轉(zhuǎn)變，而且也是政府環(huán)境監(jiān)管體制的一次重大轉(zhuǎn)變。

2.強調(diào)跨地區(qū)、跨流域環(huán)境監(jiān)管問題。在現(xiàn)行環(huán)境保護管理體制下，當?shù)丨h(huán)境主管部門只能對本區(qū)域內(nèi)環(huán)境問題進行檢查監(jiān)督，對跨地區(qū)、跨流域環(huán)境問題經(jīng)常是力不從心。如霧霾天氣治理，本地區(qū)環(huán)境保護主管部門相互配合程度不高，常常各自為戰(zhàn)，使得霧霾治理效果收效甚微?！兑庖姟分赋鲈圏c省份要積極探索跨地區(qū)、跨流域環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置，在此改革背景下，有利于打破現(xiàn)行環(huán)境管理體制對環(huán)境治理的區(qū)域限制，使得跨地區(qū)、跨流域環(huán)境聯(lián)合控制成為可能。

3.明確環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法的區(qū)別。以前由于法律未賦予本地區(qū)環(huán)境主管部門完整的環(huán)境執(zhí)法資格，因此，地方將環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)設(shè)為環(huán)境監(jiān)察隊（省級一般為總隊、市級一般為支隊、縣（區(qū)）級一般為大隊），從而將環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境執(zhí)法混在一起，未明確兩者的界限。因為職能與機構(gòu)不一致，在實際中，環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)并未承擔起對政府及其部門履行環(huán)境保護職責的監(jiān)督檢查。除此之外，也因執(zhí)法身份、資格等的限制，使得環(huán)境執(zhí)法權(quán)威性不足。此次《意見》重新界定環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法的含義和職能。可以從以下兩方面理解：環(huán)境監(jiān)察，監(jiān)察職能上收，由省級統(tǒng)一行使，由省向市、縣派駐環(huán)境監(jiān)察人員來實行“督政”；環(huán)境執(zhí)法，縣級環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)隨著縣級環(huán)境主管部門一并上收市級，由市統(tǒng)一行使環(huán)境執(zhí)法職能，并逐漸將環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)納入當?shù)卣姓?zhí)法序列，賦予其相應(yīng)的職權(quán)，如現(xiàn)場檢查、行政處罰等。

（三）省以下環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度的意義

長期以來，我國環(huán)保部門作為當?shù)厝嗣裾M成部門，其人員、財政均來源于地方，導(dǎo)致環(huán)保部門的管理體制具有較強的地方性。在此管理體制下，環(huán)保部門很難實現(xiàn)對政府及其部門履行環(huán)境保護職責的監(jiān)督，同時也不利于解決跨地區(qū)、跨流域環(huán)境治理問題。為了解決上述問題，并進一步提高環(huán)境監(jiān)管的權(quán)威性、有效性，環(huán)保垂直管理制度改革應(yīng)運而生。

1.有利于提高政府的監(jiān)管效能。長期以來，環(huán)境監(jiān)管一直以當?shù)卣撠煘橹鳎@種管理體制在一定程度上有利于發(fā)揮地方的主動性和積極性，但有的當?shù)卣紤]本地區(qū)的實際情況，其更傾向于追求經(jīng)濟發(fā)展，而缺乏對環(huán)境管理的意愿。在此管理體制下，區(qū)域地方保護主義的情況時有發(fā)生。這樣不僅不利于環(huán)境主管部門對政府及其相關(guān)部門履行環(huán)境職責的監(jiān)督，而且不利于實施對跨地區(qū)、跨流域環(huán)境問題的治理。此次改革在一定程度上協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護兩者的關(guān)系，從而在一定程度上提高政府的監(jiān)管效能。

2.進一步深化環(huán)保體制改革。在環(huán)境監(jiān)管中，企業(yè)排放許可制度是最基礎(chǔ)的制度，但我國這一制度在實際執(zhí)行中經(jīng)常遇到困難。其主要原因是當?shù)卣畬ζ髽I(yè)監(jiān)管不到位，雖然法律規(guī)定企業(yè)相應(yīng)的責任，但是政府對企業(yè)尤其是縣、鄉(xiāng)企業(yè)排污缺少行之有效的監(jiān)督和處罰。此次改革后，市級環(huán)保部門實行雙重管理，而縣（區(qū)）級將會作為市級派出分局，其環(huán)境許可一并上收市級，由市級統(tǒng)一行使，這是我國環(huán)境管理體制的一次重大變化。同時環(huán)境執(zhí)法逐漸下放基層，并賦予環(huán)境執(zhí)法隊伍相應(yīng)的職權(quán)。

3.有利于減少地方干預(yù)。自1998年設(shè)立國家環(huán)境保護局以來，我國環(huán)境保護管理體制不斷完善，但是環(huán)境污染問題仍不斷出現(xiàn)。如2014年的惡性環(huán)保事件——騰格里沙漠污染，我們不難看出當?shù)丨h(huán)境保護主管部門面對此現(xiàn)象，不是不管，而是不能管、不敢管。有時候甚至在媒體曝光環(huán)境污染事件之后，地方環(huán)境保護主管部門還要想辦法為這些違法行為披上“合法的外衣”。如騰格里沙漠污染被曝光之后，當?shù)丨h(huán)保部門工作人員還“以人格擔?！彬v格里沙漠沒有污染。①內(nèi)蒙古官員拿人格擔保未向沙漠直排污水（人民網(wǎng).2014年9月9日）。而在橫向方面，環(huán)境保護職責機制落實不健全，使得環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展不能實現(xiàn)真正的統(tǒng)一。此次省以下環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察垂直管理改革將環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)察職權(quán)上收省級環(huán)保部門，由省級環(huán)保部門通過向市、縣派駐方式進行環(huán)境監(jiān)察和監(jiān)測。市、縣環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)察人事任免、財政支出等由省級環(huán)保部門承擔，從而將有效減少環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)對當?shù)卣囊蕾?，增強環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境監(jiān)察工作的權(quán)威性、獨立性。

二、省以下環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度的實施障礙

（一）立法缺失

自2016年9月中辦、國辦印發(fā)《意見》以來，截止到2018年4月，共有9省份（直轄市、自治區(qū)）出臺實施方案。重慶、河北作為首批試點省份，基本完成環(huán)保體制改革，對原有的環(huán)保機構(gòu)進行重組。但在實際改革中面臨最大的問題是立法的缺失，截止目前沒有一部法律法規(guī)對此次改革的具體實施、人員編制、經(jīng)費等做出具體規(guī)定，使得環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法的權(quán)威性、有效性大打折扣。針對此種情形，需要制定或者修改相應(yīng)的法律法規(guī)，使環(huán)保垂直制度改革在法律范圍內(nèi)有序地運轉(zhuǎn)。

（二）人員編制問題

環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)察人員的合理安排是環(huán)保垂直制度改革所面臨的一大難題。目前我國環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)在國家層面設(shè)置環(huán)境監(jiān)察局，省級設(shè)立了環(huán)保監(jiān)察總隊，市級設(shè)立環(huán)境監(jiān)察支隊，縣級設(shè)立環(huán)境大隊。筆者通過各省（直轄市、自治區(qū)）環(huán)保部門網(wǎng)站及相關(guān)資料檢索后發(fā)現(xiàn)，除了廣東省、北京市、浙江省、西藏自治區(qū)、山西省將環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置為內(nèi)設(shè)機構(gòu)以外，其他地方環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)均為事業(yè)單位（截止到2018年4月15日），環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)情形也大致相同。此次環(huán)保體制改革將會對環(huán)保部門人員的劃轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)崗、安置等問題進行重新調(diào)整，如何在改革過程中妥善處理好環(huán)保部門人員的相關(guān)問題，直接關(guān)系到環(huán)保垂直管理制度改革的成敗及今后環(huán)保工作進展的快慢。

此次制度改革是將環(huán)保部門工作人員全部劃入公務(wù)員序列，還是劃入事業(yè)單位序列，這是改革的又一難題。其改革方向大致分為以下幾種：第一，將環(huán)保部門工作人員全部劃入公務(wù)員序列，但這與當前我國推行“精兵簡政”的改革方向不一致，其可行性不強。第二，沿用事業(yè)單位編制，此種可能性較強，但基層環(huán)保部門的權(quán)限來源于市級環(huán)保部門的委托，其環(huán)境執(zhí)法獨立性將大打折扣。

（三）權(quán)責劃分問題

《意見》明確指出縣級環(huán)境執(zhí)法隊伍由市級統(tǒng)一管理、統(tǒng)一行使，同時將縣級環(huán)境主管部門作為市級的派出機構(gòu)。而《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)保法》）第二十四條規(guī)定，縣級以上環(huán)境主管部門有權(quán)對排污企業(yè)進行現(xiàn)場檢查。這里的“縣級以上環(huán)境主管部門”是縣級環(huán)保部門（市級派出分局），還是市級環(huán)保部門？同時做出的行政處罰等是以市級環(huán)保部門名義，還是以市級環(huán)保局縣分局名義？《意見》對此并未明確規(guī)定?？紤]到基層環(huán)境執(zhí)法數(shù)量在逐年增加的現(xiàn)實情況，如果全市的行政處罰等行為全部由市級環(huán)境主管部門作出，那么，一個市級環(huán)保部門一年處理環(huán)境行政案件將會達到上千件，這樣就會導(dǎo)致行政效率低下，因此可行性不強。同時要考慮到行政復(fù)議案件，如果將行政處罰等行為上收，那么全省行政復(fù)議案件將會集中在省級環(huán)保部門，其工作量將大大增加。

三、完善省以下環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度的建議

（一）制定或者修改相關(guān)立法

雖然《意見》經(jīng)過一系列的調(diào)研、征求意見等程序，并以中辦、國辦名義發(fā)布，但是依據(jù)《中華人民共和國立法法》相關(guān)規(guī)定，其性質(zhì)上屬于規(guī)范性文件，而不屬于真正意義上的法律。因此，制定或者修改相關(guān)立法使《意見》具有更強的執(zhí)行力，同時也符合習(xí)主席在十八屆四中全會提出的“做到重大改革于法有據(jù)”的精神。

1.修改《環(huán)保法》相關(guān)條款。雖然《環(huán)保法》為環(huán)境監(jiān)管提供強有力的法律依據(jù)，但是隨著《意見》的出臺，《環(huán)保法》個別條款已經(jīng)與《意見》相關(guān)規(guī)定出現(xiàn)不相適應(yīng)的現(xiàn)象。如環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)定位，根據(jù)《環(huán)保法》規(guī)定縣級以上環(huán)境主管部門及其委托的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)有權(quán)對排污企業(yè)進行現(xiàn)場檢查，這里的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)是環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)，也就是“督企”；而依據(jù)《意見》的規(guī)定，環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)是對政府及其部門履行環(huán)境職責的監(jiān)督檢查的機構(gòu)，也就是“督政”。因此，亟需修改《環(huán)保法》部分條款。

2.制定專門條例。國務(wù)院可以在目前《環(huán)境監(jiān)察辦法》（2012年）和《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》（2007年）的基礎(chǔ)上，制定專門的環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法條例。在條例中明確環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察機構(gòu)的地位、職權(quán)等問題，為更好地實施《意見》提供強有力的法律保障。

（二）妥善解決人員編制問題

針對上述人員編制等問題，各地區(qū)可以在不突破現(xiàn)有編制總額情況下，結(jié)合環(huán)保機構(gòu)隸屬關(guān)系，合理、科學(xué)地調(diào)整本行政區(qū)域內(nèi)的行政機構(gòu)和事業(yè)單位人員劃轉(zhuǎn)、安置等問題，實現(xiàn)真正意義上的人事相符。以河北省為例，河北省在不突破現(xiàn)有編制情況下，在全省設(shè)置了6個環(huán)境監(jiān)察專員辦公室、11個駐市環(huán)境監(jiān)測中心，并通過組織考試，從市、縣兩級環(huán)保部門中擇優(yōu)錄用486名環(huán)境監(jiān)測中心人員和120名環(huán)境監(jiān)察人員，①我省環(huán)境監(jiān)察專員首次“亮劍”［N］.河北經(jīng)濟日報，2017-06-21（002）.其人力、物力、財力全部由省級環(huán)保部門統(tǒng)一管理，實現(xiàn)人隨編制走。在環(huán)境執(zhí)法方面，在不突破現(xiàn)有機構(gòu)編制數(shù)額下，將市級部分環(huán)保部門人員補充到基層環(huán)境執(zhí)法隊伍，增強環(huán)境執(zhí)法力量，實現(xiàn)真正的監(jiān)察監(jiān)測上收、執(zhí)法下沉。

（三）明確職責劃分

市、縣環(huán)保部門職責劃分是市、縣環(huán)保部門積極履行環(huán)境保護職責的重要手段，只有在明確的職責范圍內(nèi)才能更好地履行相應(yīng)的義務(wù)。由于《意見》只指出縣級環(huán)境保護主管部門作為市級環(huán)境保護部門的派出分局，而未明確縣級環(huán)境保護部門相應(yīng)職權(quán)，如行政處罰。對于縣級環(huán)保部門（市級環(huán)保部門派出分局）是否能作為行政主體，理論上大致有三種觀點，第一種觀點認為縣級環(huán)保部門作為市級環(huán)保部門的派出機構(gòu)，其不具有完全行政主體資格，因此不能以自己的名義做出相應(yīng)的行政處罰等行政行為；第二種觀點認為縣級環(huán)保部門作為市級的派出機構(gòu)，其具有獨立的行政主體資格，可以以自己的名義做出相應(yīng)的行政行為；第三種觀點認為縣級環(huán)保部門具有部分行政主體資格，但職權(quán)相對以前有所減少，如行政許可。對上述三種觀點，筆者更傾向第三種觀點，理由如下：（1）如果將縣級環(huán)境主管部門的職權(quán)全部上收市級，不僅會加大市級環(huán)境主管部門工作量，而且與《意見》提出的“下放執(zhí)法權(quán)”的精神不相符；（2）如果將全部職權(quán)下放給縣級環(huán)保部門，那么就與環(huán)保體制改革精神不符合。

針對上述現(xiàn)象，需要修改部分法律法規(guī)來明確縣、市級環(huán)境主管部門的相應(yīng)職權(quán)，以法律的角度明確市級環(huán)境主管部門、縣級環(huán)境主管部門及以后將建立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境部門（環(huán)境保護站、環(huán)境保護所）的法律地位，從而保障各級環(huán)境主管部門的工作順利開展。