公平高效：冰島全納教育模式及啟示*

劉盈盈， 劉曉偉， 馬 峰

(1.杭州科技職業(yè)技術(shù)學院 教育學院，浙江 杭州 311402； 2.杭州師范大學 人文學院，浙江 杭州 311121)

根據(jù)聯(lián)合國2017年發(fā)布的《世界幸福指數(shù)報告》，冰島排名世界第三，[1]這與冰島卓有成效地開展全納教育密切相關(guān)。全納教育是指“為學生提供均等的、有效的受教育的機會，培養(yǎng)學生成為社會的正式成員，面對未來的生活，在就近的學校中開展的一種給予全體學生充分幫助和支持的教育?！盵2]鑒于全納教育是由“全民教育”思潮發(fā)展演變而來，而各國推進全民教育往往是從特殊教育起步，因此，對特殊兒童的接納與融合程度尤其能夠體現(xiàn)一個國家全納教育的實施情況和開展水平。本文以冰島特殊教育為視角，分析該國全納教育的開展情況以及給我國的啟示。

一、冰島全納教育的發(fā)展歷史

像大多數(shù)西方國家一樣，冰島的全納教育也經(jīng)歷了隔離式教育——特殊教育與普通教育相融合的一體化教育——高度融合的全納教育三個發(fā)展階段。

(一)從隔離式教育走向一體化教育(20世紀70年代—20世紀80年代末)

20世紀70年代以前，冰島政府主要通過為特殊兒童單獨開設(shè)特殊學校以滿足其教育需求，但受北歐“正?；?Normalization)教育思潮的影響，冰島政府意識到這種隔離式的教育使特殊兒童缺失與普通兒童交往的機會，不利于特殊兒童回歸主流社會。因此，1974年冰島頒布《義務(wù)學校教育法》倡導“盡一切可能的融合”，規(guī)定所有兒童需要接受10年的義務(wù)教育，允許特殊兒童進入“主流”學校，同時規(guī)定為智商低于75的學習者設(shè)立特殊學校，為有特殊教育需要的學習者提供特殊課程和特殊支持。[3]1976年，冰島頒布了《新國家課程》(ANewNationalCurriculum)，認為根據(jù)心理測試和學業(yè)成績劃分兒童能力并將其分組是不恰當?shù)?，強調(diào)每個人都有權(quán)接受與同齡人一樣的適宜教育。[3]1977年頒布了《特殊教育條例》(SpecialEducationRegulation)，允許為有嚴重殘疾的學生保留少量特殊學校和課程，[3]以期彌合特殊教育實踐與新融合教育意識形態(tài)之間的差距。

到了20世紀80年代，普通學校紛紛增設(shè)特殊班級，尤其是面向12～16歲學生的特殊班級。隨著現(xiàn)代醫(yī)學的發(fā)展，越來越多的學生被診斷出患有多動癥、自閉癥和其他疾病，1982年雷克雅未克市專門為這一群體開設(shè)特殊學校。[4]

這一時期，歐洲大陸正經(jīng)歷“一體化”運動，北美洲則在推行“回歸主流”運動，受這些社會思潮的影響，冰島特殊群體的教育也開始從隔離式教育走向一體化的教育。

(二)從一體化教育走向全納教育(20世紀90年代初—20世紀末)

1994年，聯(lián)合國教科文組織在《薩拉曼卡宣言》中明確提出“全納教育”的思想，如何保障每一個兒童受教育的權(quán)利，如何使有特殊教育需要的學習者融入普通學校，成為世界各國關(guān)注的問題。同年，冰島頒布了《幼兒園法案》(ThePlays-SchoolAct)，規(guī)定所有學前教育機構(gòu)必須為0～6歲的特殊兒童提供幫助。[4]1995年，冰島頒布的《義務(wù)教育法案》，不再出現(xiàn)“特殊教育”一詞，取而代之的是“開設(shè)滿足不同個體需要的學?！保试S設(shè)立特殊學校和特殊班級。[4]1999年通過的《高級中學國家課程指南》，要求高中應(yīng)為學生提供特殊教學單元以滿足學生的特殊教育需求。[5]

這一時期，由于社會對特殊群體人文關(guān)懷意識的普及，全納教育涵蓋的對象越來越廣泛，對特殊群體的教育從一體化逐步走向全納，但此時的全納并非是完全意義上的全納，特殊兒童在學校里只有部分時間在普通班級里度過，其余時間仍只能待在特殊班級里。

(三)建構(gòu)完全全納的教育體系(21世紀初—現(xiàn)在)

進入21世紀以后，冰島要求全社會尊重每個人的價值，維護社會公正，保障每個人都有平等的學習機會，為每個人提供適宜的教育。[6]2001年，冰島對《義務(wù)教育法案》進行修改，規(guī)定對選擇就讀普通學校的特殊學生實行徹底全納，停止在普通學校開設(shè)帶有隔離性質(zhì)的特殊班級。[6]由于學生的差異性增大，教師獲得的全納教育支持又非常有限，因此該法案受到部分教師反對，但在全國教師工會的積極推行下，冰島終于開啟了完全全納的教育模式。至2006年，冰島義務(wù)教育階段只保留了三所招收有智障或行為問題兒童的特殊學校。[3]

為構(gòu)建完全全納的教育體系，2008年冰島頒布了《新教育法案》(NewEducationActsofLaw)，規(guī)定學校應(yīng)為所有6～16歲的兒童提供10年義務(wù)教育，并為有特殊教育需要的學生提供一對一的教學指導，讓其融入常規(guī)課堂學習，學習場地既可以是普通教室也可以是具備特殊功能的教室。[7]《高中特殊教育條例》(HigherSchoolSpecialEducationOrdinance)規(guī)定，“學校在教學過程中必須給予殘障學生特別的指導和支持，確保其能和普通學生一樣接受普通課程的學習?！盵8]

2014年歐盟對其成員國開展全納教育狀況統(tǒng)計，結(jié)果表明：2012—2013學年，冰島義務(wù)教育階段，約有6 955名學生被確認為有特殊教育需求，占在讀學生人數(shù)的16.43%，其中6 407人接受了全納教育。[3]由此可見，冰島已基本實現(xiàn)了特殊兒童與普通兒童共同學習的全納教育目標，完成了完全全納教育體系的構(gòu)建。

從冰島的全納教育發(fā)展歷程可以看到，社會文明的演進、新舊思潮的碰撞和科學技術(shù)的發(fā)展，對催生和促成教育政策的問世具有重要作用，政府在不同階段制定的政策是已有教育實踐發(fā)展的結(jié)果，也為當下教育實踐提供了導向和保障。同時也可以發(fā)現(xiàn)，特殊的社會發(fā)展進程為冰島的教育改革提供了背景和契機，而冰島民眾的平等思想、民主意識等普適價值觀，則為這些政策的制定和全納教育的推行提供了社會基礎(chǔ)。

二、冰島全納教育的支持模式

(一)學校支持模式

冰島建有完善的全納教育體系。從學前兒童到高中生，全國幾乎所有有特殊需求的學生都能與普通學生一起在學校接受教育，普通學校開設(shè)大量各種類型的特殊班級，只有約1%的學齡兒童在特殊學校就讀。[6]為了構(gòu)建全納教育體系，不同學段的學校均由相關(guān)社會機構(gòu)和國家職能部門提供教育支持。

在學前教育階段，重度殘疾的學齡前兒童(0～5歲)會被醫(yī)務(wù)人員、健康隨訪者或幼兒教師送至國家診斷和咨詢中心(The State Diagnostic and Counselling)，接受職業(yè)治療師的診斷和心理評估，[9]殘障程度不高或疑似特殊的兒童，會由幼兒教師轉(zhuǎn)送到市級專家服務(wù)機構(gòu)進行診斷和篩查，專家對兒童的語言、數(shù)學和社會交往等方面進行評估，再由心理咨詢師對篩查出的特殊兒童進行進一步評估，通過評估的特殊兒童可以在幼兒園隨班就讀。

在義務(wù)教育階段，學校會重點診斷入學兒童的學習能力，若兒童存在閱讀困難，學校從入學開始就給予其支持，能力較弱的學生可以獲得額外的數(shù)學和冰島語的補習輔導。針對輕度智障和行為困難的學生如自閉癥和視力障礙學生，智障協(xié)會設(shè)有殘疾人日托中心和臨時特別班，開展以工作為導向的就業(yè)培訓，幫助特殊學生實現(xiàn)自立。特殊學校為普通學校提供專業(yè)咨詢服務(wù)，并為兩個公立兒科病房的住院兒童提供短期家庭教學支持。[9]

在高中階段，不設(shè)獨立的特殊學校。學校向有特殊教育需求的個人或群體提供額外的教學輔導，以便他們能跟上普通課程或特殊課程的學習。許多高中都為患精神疾病的學生開設(shè)兩年制的特殊專業(yè)，如縫紉、美工、園藝等專業(yè)，以便特殊學生能夠自立，2000年起學制改為三年，16～20歲的學生可延長一年。[10]不少高中還為有閱讀和書寫困難的學生提供額外支持，包括調(diào)整測試方式，例如延長考試時間，將筆試改為口試。[11]特殊學校還為在監(jiān)獄服刑的青少年提供教育機會，并和社區(qū)高中合作，為成年囚犯提供高中課程的學習機會。

在高等教育階段，高校為有特殊教育需求的學生提供咨詢輔導，特殊學生可以向大學申請?zhí)厥鈱W習環(huán)境和特殊考試程序。特殊學習環(huán)境包括及時提供有關(guān)課程信息、靈活安排課程和指導場所。特殊考試程序包括延長考試時間、組織單獨考試、提供閱讀或?qū)懽鬏o助等。大學還會為有誦讀困難或其他需求的學生提供專門定制的技術(shù)設(shè)備。

(二)資金支持模式

特殊教育相比普通教育而言，需要更多的資金支持。冰島政府向殘疾兒童支付的資金額度取決于其殘疾程度，根據(jù)醫(yī)療診斷和1992年頒布的《殘疾人事務(wù)法》確定支付數(shù)額。為了保障全納教育經(jīng)費的合理使用，冰島政府構(gòu)建了一系列資金支持方式。

1.評估資助系統(tǒng)

個體若要獲得全納教育資金支持，一般通過專家或?qū)ｉT機構(gòu)評估診斷后，再向政府部門申請。對于專家診斷提出的資助數(shù)額是否符合真實殘疾情況，國家診斷和咨詢中心有最終決定權(quán)。如在學前和義務(wù)教育階段，特殊兒童的資助金額通常由政府的特別支援服務(wù)機構(gòu)決定，兒童需經(jīng)國家的四個機構(gòu)之一進行診斷，這四個機構(gòu)分別是國家診斷和咨詢中心、冰島視力障礙組織、國家聽力和語言研究所、國立醫(yī)院兒童和青少年精神病科，[12]每個機構(gòu)都會與家長共同協(xié)商開展資助工作。由于特殊教育的財政資助與特殊兒童的數(shù)量有關(guān)，這可能會使部分學校將普通兒童“診斷”為特殊兒童，虛報特殊兒童數(shù)量，獲取額外的辦學經(jīng)費。因此，冰島政府將特殊教育的大部分資金從財政直接撥付改為評估資助系統(tǒng)。在這個系統(tǒng)中，學校根據(jù)整體教育需求估算所需資金總數(shù)，而不是僅僅根據(jù)特殊兒童的數(shù)量。這就避免了特殊教育經(jīng)費的不合理安排，提高了資金使用效率。

2.政府平等基金支持

冰島的中央政府主要通過平等基金(Equalisation Fund)向21個自治市的特殊兒童提供教育經(jīng)費補助，申請者只要被專業(yè)機構(gòu)確診為特殊兒童，就可以獲得平等基金的資助。

自治市制定年度預算時，也會撥出一筆款項來資助特殊教育事業(yè)。市政府可以向公辦特殊學校，也可以向社區(qū)的私立學校包括特殊班級或特殊學校購買服務(wù)，以支持全納教育。為此，市政府會撥出額外經(jīng)費支持社區(qū)共享特殊班級或特殊學校。2016年，約20億ISK(冰島貨幣)用來資助全納教育，其中12億支持三所特殊學校，3億用于移民教育。[13]

義務(wù)教育階段由市政府負責提供特殊兒童所需的專業(yè)設(shè)備，學校提供普通教學設(shè)備，如計算機和教科書，往來學校的交通費用全免。高中階段，所有教學設(shè)備，如計算機和計算機課程的費用由學校支付，教材費用由學生承擔。

3.社會機構(gòu)資助

除了由平等基金提供經(jīng)費支持外，各自治市還與學校及專家服務(wù)機構(gòu)合作，為特殊兒童撥款，具體名單通常根據(jù)每年更新兩次的學校年度調(diào)查來制定。以雷克雅未克市為例，該市有兩級特殊教育經(jīng)費分配制度，一個是特殊兒童個體撥款，另一個是特殊兒童團體撥款，可對有特殊需要的學生進行全覆蓋。特殊兒童的經(jīng)費支持是先由兒童所在學校提出申請，然后由獲得州政府授權(quán)的機構(gòu)根據(jù)學校提交的干預計劃確定學生名單并進行撥款，總的分配原則是每周課時數(shù)乘以0.14～0.25的系數(shù)，再乘以在校生人數(shù)。[14]市政府將一部分經(jīng)費直接撥給特殊兒童，余下部分由學校支配，用于其他有需要的地方。雷克雅未克市還增設(shè)了三級撥款，扶持特殊學生特別多的學校。

特殊兒童的家庭還可申請社會補助，包括醫(yī)療補助，以及每月支付給父母或監(jiān)護人的補助，以方便父母或監(jiān)護人能夠留在家里照顧兒童。這種補助最長可申請五年，與家庭收入高低無關(guān)。[12]此外，冰島政府非常重視對移民兒童的教育，對于母語為非冰島語的學生，政府另行撥款給予特殊支持。

(三)師資支持模式

教師專業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)技能水平直接影響全納教育的質(zhì)量。冰島從學歷提升和課程培訓兩方面提升全納教師的專業(yè)能力。

1.全納教育師資隊伍的學歷支持

自1971年起，冰島政府要求承擔義務(wù)教學工作的教師必須接受全納教育的培訓。[15]1994年，學前教育的教師也開始接受全納教育的培訓。[15]鑒于這些教師大多只具備三年制的教育學士學位，無法滿足全納教育的要求，教育部要求他們增修有關(guān)教育學的60個學分。[16]2011年頒布的《教師教育法》規(guī)定，教師必須持有5年制的碩士學位。[16]所有專門從事特殊教育的教師需在冰島大學教育學部修滿特殊教育和全納教育的120個學分。[16]從事非特殊教育工作的教師，職前培訓的必修課程中必須有2門是全納教育核心課程(幼兒教師為3門)。[16]而在中小學教師的培訓課程中，大約有30門課程與全納教育相關(guān)，包括采用適宜的方法指導和評估特殊兒童的學習行為等，以便他們適應(yīng)全納教育的要求。由此可見，高學歷的全納教師隊伍是冰島全納教育高品質(zhì)的重要保證。

2.全納教育師資培訓課程支持體系

冰島的全納教師教育培訓貫穿于教師的職前培養(yǎng)和在職培訓，已形成完整的課程體系。根據(jù)課程內(nèi)容與全納教育關(guān)聯(lián)度的高低，全納教育的師訓課程分為五類，其中三類課程與全納教育有直接關(guān)聯(lián)，另外兩類課程雖未直接涉及全納教育，但課程內(nèi)容關(guān)注人口差異、多元文化和學生的特殊需求，適應(yīng)全納教育的培養(yǎng)目標。

下面以冰島大學教育學部面向所有專業(yè)研究生開設(shè)的4門課程為例(如《領(lǐng)導力與全納教育實踐》等)，對冰島全納教師教育培養(yǎng)課程做一介紹：從下頁表1可見，冰島教師教育課程非常重視師范生全納教育實踐能力的培養(yǎng)，要求學生具備根據(jù)不同學習小組制定教學策略和評估方法的能力，強調(diào)全納教育與具體學科相結(jié)合，開設(shè)諸如“全納數(shù)學”等課程；具備對兒童已有知識經(jīng)驗發(fā)展水平進行評估、采用適宜的教學方法進行差異化教學、對學習有困難的兒童進行一對一指導的能力。另外，冰島教師教育課程還特別強調(diào)師范生合作能力的培養(yǎng)，開設(shè)“家校合作”等課程，要求學生掌握各種合作策略，能與家長、同事、專業(yè)人士和非專業(yè)人士有效合作，能與不同背景的家庭溝通協(xié)商實現(xiàn)家校共育，以保證教育的全納性。

表1 冰島全納教育教師培養(yǎng)課程(研究生)[16]

注：以上第一、二、三類課程的主要內(nèi)容為全納教育。

三、冰島全納教育給我國的啟示

全納教育旨在讓全民接受適宜的教育。積極推進全納教育不僅能滿足特殊兒童、留守兒童、流動兒童等特殊群體對于教育的需求，實現(xiàn)辦好人民滿意的教育，同時還能促進經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，為實現(xiàn)中華民族偉大復興提供堅實支撐。我國開展全納教育還存在著全納教育對象納入不全面、教育經(jīng)費短缺、教師培養(yǎng)與課程開發(fā)薄弱等問題，為此可以借鑒冰島全納教育體系，從以下幾個方面著手：

(一)建設(shè)面向全民的全納教育體系

冰島現(xiàn)已建立了從學前教育到高等教育的完整全納教育體系，借此保證所有人接受合適的教育。國家頒布的《國家課程指南》要求學校和教師根據(jù)全納學校的課程目標，在學習資源的生成、選擇和課堂教學的組織上，為有特殊學習需要的學生提供特別支持，以保證所有學生享有公平的學習機會。[17]同時，冰島政府積極建設(shè)全納型社會，冰島民眾的全納教育意識普及程度高，人們對特殊兒童普遍持有悅納態(tài)度，這為開展全納教育提供了很好的社會基礎(chǔ)。

隨著我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟的不同步發(fā)展，出現(xiàn)了大量的流動兒童和農(nóng)村留守兒童，保障這些弱勢群體獲得公平的教育權(quán)利有賴于全納教育的良好實施。同時，近年來特殊兒童的類別出現(xiàn)了變化，傳統(tǒng)聾啞殘障兒童數(shù)量不斷減少，自閉癥、抑郁癥兒童的數(shù)量逐漸增加；青少年犯罪人數(shù)也逐年上升，如何滿足這些容易被邊緣化群體的學習需求是對我國全納教育體系提出的挑戰(zhàn)。[18]為此，必須根據(jù)我國實際情況來制定屬于本國的全納標準，加強全納教育立法，力爭“不讓一個孩子掉隊”。各級各類學校應(yīng)強化平等理念和人文情懷，完善對學習者特別是特殊學生的評估機制和支持系統(tǒng)，并幫助這些學生的家庭恰當采用早期干預和持續(xù)扶持的措施，促使每一個兒童都能健康成長。建立各級各類學校與社區(qū)、監(jiān)獄等機構(gòu)的長效合作機制，為特殊群體開展有針對性的教育與培訓服務(wù)，形成面向各類特殊群體的全納教育體系。同時，政府可通過包括媒體宣傳在內(nèi)的多種渠道，向公眾普及全納教育理念和知識，使全社會都能理解和支持全納教育的推行，[19]從而建立全納社會。

(二)構(gòu)建多元的全納教育經(jīng)費支助體系

全納教育的教育對象很多是特殊兒童，他們的教育需要花費更多的資金和時間。冰島構(gòu)建了以“學生權(quán)利保障型財政資助”“學校成本分擔型財政資助”和“辦學績效導向型財政資助”為主要內(nèi)容的公共財政資助全納教育的基本政策框架，[20]這種多層級的財政支持體系，一方面可以有效避免重復申報或虛假報送特殊學生人數(shù)以獲得資助，提高資金的使用率；另一方面政府可以有效建設(shè)全納學校，這些學校均配有特殊教育需要的教師培訓設(shè)施以及具備專業(yè)人員和設(shè)備的資源中心，以便滿足學生的不同需求，并根據(jù)教學實際情況制定個別化教育計劃。

我國這些年來不斷增加特殊教育經(jīng)費投入，但生均撥款與特殊兒童的全納教育需求尚有差距。同時，特殊教育經(jīng)費的撥款數(shù)額還存在著明顯的地域差異，東部沿海發(fā)達地區(qū)的經(jīng)費投入明顯高于西部內(nèi)陸地區(qū)。部分地區(qū)甚至還出現(xiàn)特殊教育經(jīng)費被教育行政部門或普通學校擠占、挪用、違規(guī)發(fā)放工資等現(xiàn)象，導致該地區(qū)特殊教育經(jīng)費配置效率低。[21]因此，為切實保障全納教育對象的教育權(quán)益，一方面需要繼續(xù)加大政府對全納教育的經(jīng)費投入，另一方面也可以借鑒冰島全納教育的經(jīng)費支持模式，倡導社會力量興辦全納教育，積極支持各類辦學主體通過獨資、合資、合作等形式舉辦、第三方機構(gòu)進行全方位監(jiān)督的民辦全納教育，建立多層次的資金支持體系。同時建立各級診斷機構(gòu)，開展“醫(yī)教結(jié)合”實驗，提高特殊兒童的識別率與康復率，確保資金的使用效率。[21]

(三)提升教師的全納教育知識和素養(yǎng)

全納教育的根本目的是為了讓所有被視為“特殊”的學生都能夠接觸、融入乃至回歸到主流社會，而不是從小就被社會隔離和排斥。將隔離式特殊教育變?yōu)槿诤鲜饺{教育，是一個建立平等公正的全納文化的過程，這首先體現(xiàn)在教育的關(guān)懷品質(zhì)，然后才是差異教學的方法——反映在教學活動中，教師對特殊學生應(yīng)該注重交往而不是排斥，注重參與而不是求同，只有確保在課堂里真正發(fā)生學習，他們才會擁有歸屬感。

要做到這點，需要借鑒冰島全納教育的做法，采取以下措施提升教師全納教育的能力：一是全面開展本科全納教師培養(yǎng)，擇優(yōu)選擇師范類院校和其他高校增設(shè)特殊教育專業(yè)，在師范類專業(yè)中開設(shè)全納教育課程，關(guān)注多元文化和學生多樣性背景，倡導個性化教學，以此增強指導有特殊教育需求學生隨班就讀的教學能力。[22]二是積極推進在教育類專業(yè)研究生階段開設(shè)全納教育課程，豐富全納教育教師人才規(guī)格。三是建議重新修訂各類教師專業(yè)標準，增加全納教育知識與專業(yè)技能要求，將全納教育相關(guān)內(nèi)容納入教師資格考試，提升教師的全納素養(yǎng)和專業(yè)技能。[23]此外，加強對所有教師的在職培訓，整合現(xiàn)有特殊學校的教學資源，成立特殊教育資源中心，為普通學校的全納教育提供專業(yè)培訓支持，加強對普通學校隨班就讀、資源指導、送教上門等特殊教育教師培訓，[23]指導教師依據(jù)學生的文化背景、健康狀況、自身發(fā)展程度等來設(shè)計課程的具體內(nèi)容，等等。